Формирование бюджетов местного самоуправления (на примере Курской губернии)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Башкирский государственный университет

Институт управления и безопасности предпринимательства

Кафедра регионоведения

Формирование бюджетов местного самоуправления (на примере Курской губернии)

соискатель Юрченко С.С.

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению бюджетов земских учреждений Курской губернии с начала формирования земства до 1917 г. Анализируются основные виды доходов и расходов, выявляются основные категории населения формирующие большую часть земских доходов

Ключевые слова: земство, бюджет, сметы, доходообразующие статьи, «обязательные» расходы, «не обязательные» расходы

Во все времена государственные и общественные учреждения нуждались в финансовых средствах для осуществления внутреннего управления. Этот вопрос был актуален во все периоды истории России. Период существования земств не стал исключением. Земства должны были заниматься большим количеством дел, связанных с организацией местного хозяйства и социальной инфраструктурой, что было совершенно невозможно без наличия средств, на которые можно было проводить все эти действия. Разумеется, государство финансировало земства, но этого было недостаточно для формирования и накопления бюджета. В разные периоды истории бюджет местных органов власти формировался различными способами. Попытаемся рассмотреть процесс формирования земского бюджета и его влияние на историю.

Наполняемость земского бюджета денежными средствами зависела от местных экономических условий, системы и принципов налогообложения населения, которые в свою очередь, определяло государство.

Одним из основных показателей земской деятельности является земский бюджет. Изучив бюджет любого земства, можно проследить работу органов местного самоуправления. Бюджет земских учреждений формировался за счет местных налогов. С начала формирования земств и до 1899 г. земские финансы формировались и регулировались «Временными правилами для земских учреждений по делам о земских повинностях». Но «Временные правила» были не совершенны и вызывали массу недовольства среди населения. Среди основных недостатков отмечается: произвольность земских оценок и неравность земских раскладок. Ликвидировать эти недостатки «Временных правил» можно было, предоставив всем группам населения возможность отстаивать свои интересы в земстве. В результате позднее был принят «Устав о земских повинностях».

Заведование земским хозяйством осуществляли губернские земские собрания, которые были выборными и их дополнительные органы -- губернские и уездные управы. Так на 1887 г. в Курской губернии насчитывалось 15 уездных земских управ, которые осуществляли контроль над земским хозяйством в губернии и соответственно заведовали земскими повинностями в своем уезде. Губернатор осуществлял контроль над верностью действий этих учреждений, а Министерство финансов и внутренних дел были высшими органами контроля. Все имеющиеся в земстве сметы можно было разделить на: сметы денежных доходов и сметы денежных расходов. Сметы составлялись по окончании года земскими управами, а утверждало их земское собрание [1, c.589]. Губернатор и Министерство внутренних дел также должны были утверждать каждую смету и раскладку. Отмечается, что до середины 1890-х годов земские сметы доходов и расходов не имели общей структуры [1, c. 610]. Даже сметы разных уездов в одной губернии значительно отличались друг от друга. Только к 1895 г. были выведены четкие правила составления смет и раскладок.

Единообразие статей по всем направлениям земского хозяйства в земских сметах 1895-1913 гг., которые выходили ежегодно, позволяет провести сравнительный анализ финансового положения в земствах, а также помогает оценить изменения, которые происходили в земском хозяйстве и их пользу для населения.

До 1900 г. в земском бюджете насчитывалось более 12 налоговых статей. Так в Курской губернии крестьяне были обложены следующими видами платежей [2]:

Казенные повинности:

1. Облачная подать -- плата за пользование государственной землей, ее размер зависел от доходности надела.

2. Подушный оброк -- плата крестьян перешедших от мелкопоместных помещиков. В Курской губернии этот налог составлял 3 р. 30 коп. с ревизской души. Наблюдается часто несоответствие этого налога ни доходности, на размеру надела.

3. Выкупные платежи -- плата бывших помещичьих крестьян, которую они платили 49 лет со дня первого взноса на погашение суммы, выданной бывшим владельцам за отделение части их земли, которая теперь перешла крестьянину. бюджет земский губерния доход

4. Подушная подать -- взималась с каждой ревизской души как личный налог. Сумма подушной подати ежегодно пересматривалась. В период существования земств от этого налога освобождались некоторые части крестьянского сословия.

5. Лесной налог платили только крестьяне, которые были наделены лесом.

6. Государственный поземельный налог, является общим для всех сословий за право владения землей. Он назначался общей суммой на всю губернию, затем его распределяли по уездам, а уездные земства определяли размер платежа за одну десятину земли.

Каждое крестьянское общество ежегодно получало «окладные листки», в которые были внесены все казенные платежи [3]. Платежи делили на две части для уплаты. Сроком уплаты за первую половину года считается 1 июля, а за вторую -- 31 декабря. При этом каждая отдельная местность могла иметь «частные сроки», которые соответствовали периоду наибольшей платежеспособности населения [4]. В Курской губернии такие сроки не были установлены, но было принято за правило, что наибольшее поступление сборов должно приходиться на осенние месяцы, когда крестьяне реализуют свой урожай.

Вторую категорию податей составляют земские платежи -- это платежи на потребности уездного и губернского земств, а также специальный сбор, взимаемый при обязательном страховании построек от огня. Первые два налога представляют собой налог на общество, как на юридическое лицо, владеющее поземельной собственностью, последний -- личный платеж за страхование от убытков, которые может принести пожар [5].

Контроль за несвоевременную уплату всех видов платежей был возложен на уездную полицию. А непосредственный сбор этих налогов лежит на волостном и сельском начальстве, т.е. на старейшинах, сельских старостах и выбранных крестьянах сборщиках податей. В Курской губернии почти во всех обществах велись податные списки, в которых отмечались мелкие взносы каждого домохозяина, а если в обществе крестьян нет средств, чтобы нанять писаря или староста безграмотен, делались особые зарубки на палках плательщиков, обозначая этим зарубками размер взноса [6].

В Курской губернии продажа надела за недоимки была очень редким явлением, так как в губернии крестьянские общества имели в распоряжении мощные средства для пополнения недоимки отдельных домохозяйств, а именно сдача в аренду этих наделов. Это средство всегда было эффективным из-за высоких арендных цен на землю[7].

Другим способом принуждения к уплате сбора и недоимок была невыдача паспорта для отъезда с места жительства, а иногда и публичное наказание розгами.

Кроме всех перечисленных платежей на крестьянских обществах лежали еще волостной и общественный сборы (или сельский). Волостной сбор определялся решением волостного схода на потребности волостного управления, т.е. на содержание волостного правления, на жалование старейшинам и писарям, на содержание «стоичного пункта» или вообще на разъезды начальства [8]. Он всегда налагался на ревизские души. Общественный сбор назначается сельским сходом и расходуется: на жалование старосты, сборщику податей, сотскому, десятскому, почины сторожам, церковному сторожу, на содержание училища, на наем пастуха и прочие нужды. Единицей обложения является для некоторых платежей десятина надела, для других ревизская душа, для третьих двор или количество скота.

Общая сумма всех выплачиваемых крестьянами Курской губернии сборов на 1887г. ровняется 7 853 019 рублей, или в среднем на каждый из 15 уездов по 523 525 рублей. Наименьший годовой платеж приходится на Путивльский уезд -- 431 945 рублей, а наибольший на Обоянский -- 623 789 рублей. Незначительная разница свидетельствует об однообразии в территории и населении уездов Курской губернии [9].

Согласно сборщику статистических сведений Курской губернии за 1887 г. общая сумма взимаемая земством с крестьян составила 1 147 572 рубля или 14,5% от всех налогов, которыми были обложены крестьяне. При этом большую часть земского сбора составляют страховые платежи. Так из 100 рублей земских платежей 56 рублей составляет страховой платеж и только 44 рубля земский сбор. Такое соотношение было характерно практически для всех уездов Курской губернии, исключение составляли только Новооскольский, Старооскольский, Суджанский и Тимский уезды, в них сумма земских сборов превышает страховые сборы. Размер земских сборов величина не постоянная, она зависит от количества земли принадлежащих крестьянам, а, следовательно, значительно колеблется по уездам. Средний на уезд земский сбор равнялся 76 505 руб. на 1987 г., максимальный его размер был достигнут в Суджанском уезде и составил 96 591 руб., минимальный в Дмитриевском уезде -- 50 705 руб[10].

Суммы, которые взимаются с крестьян на надобности земского самоуправления, составляют значительную часть земского бюджета, особенно если еще учесть налоги на крестьянские товары -- промышленные предприятия.

Соотношение крестьянских земских платежей ко всем остальным представлено в таблице:

Таблица 1

Сумма земских платежей в данной таблице указана без страхового сбора. Следовательно, только в двух уездах Курской губернии собираемые с крестьян земские платежи составляют несколько менее половины всего земского бюджета. Т.е. становится ясно, что большая часть земских расходов лежит на крестьянском сословии.

По мере расширения земской деятельности земство должно постоянно увеличивать свои расходы и доходы, поэтому к началу XX в. в земских бюджетах число образующих доход статей значительно увеличивается. Теперь земские доходы разделились по способам их получения -- на окладные и не окладные. Окладные доходные отделы состояли в основном из сборов с недвижимых имуществ. Неокладные доходы были более разнообразны.

Приведем пример «Отчета Курской губернии земской управы о суммах губернских повинностей и сборов на мировые учреждения за 1902 год»[11]

Таблица 2. Доходы Курского губернского земства за 1902 год

Согласно отчета Дмитровской уездной земской управы о денежных суммах, находившихся в ее распоряжении, можно выделить следующие окладные статьи доходов бюджета: доходы с казенных земель, земель сельских обществ, с земель частных владельцев, с земель г. Дмитриева, с ярмарочной и базарной площадей села Михайловске, с промышленных заведений и др.

Неокладные статьи: арендная плата за флигеля земства, пособия от министра Народного правления на содержание школ, плата за лечение в земских больницах и др. Согласно этому отчету видно, что всего окладных доходов поступило 92810,13 руб., неокладных доходов 5033,04 руб., сверх сметных и оборотных поступлений 116350,32 руб., а всего сумма доходов Дмитровского земства в 1902 г. -- 214193,89 руб. Т.е. неокладные статьи составляют -- 43,3% от всего дохода, а окладные -- 54,4 %.

В Курской губернии преобладающими были окладные доходы, а именно сборы с земель и лесов.

Земские доходы находились в зависимости не только от социально экономической жизни уездов, но и от правовой регламентации. Так, следует выделить основные правительственные мероприятия в сфере земских финансов:

? 1 ноября 1866 года был издан указ, согласно которому был установлен высший предел земского промыслового сбора с торговых документов;

? 3 июля 1864 года и 24 июля 1868 года -- были изъяты из земского обложения железнодорожные строения и земли, а также церковные и монастырские имущества;

? 12 июня 1990 года было установлено, что сборы с недвижимых имуществ не могут быть повышаемы по усмотрению земских учреждений более чем на 3% в год. Закон преследовал цель задержать рост земского обложения [12].

Этот закон вызвал много споров среди наследователей земств. Многие видели в нем негативное влияние и указывают, что ограничения в сборе с недвижимых имуществ не ограничили рост земских доходов. Другие исследователи указывают на тот факт, что без наличия этого закона, земства могли бы исчерпать платежеспособность населения или просто переобременить его [13].

Платежеспособность населения являлась одним из важнейших условий стабильного наполнения земских бюджетов. Как мы уже указывали ранее, основной категорией населения, которая наполняла земский бюджет, были крестьяне, которые в неспокойные кризисные годы не могли постоянно платить налоги. Однако земства не имели права принуждать, это было правом губернской администрации. Заставить платить налоги могли только мероприятия, которые решали бы социально-экономические вопросы, что существенно повышало доверие к земствам. Земства предлагали крестьянам различные дополнительные заработки, поддерживали крестьянские начинания, чаще за счет выделения дешевых кредитов, закупки сырья, создавая склады и др.

Кроме доходной части земский бюджет имел достаточно обширную расходную часть. Задача земцев в расходной части бюджета, как в удовлетворении нужд сельского населения, так и в выполнении общегосударственных потребностей. В 1895 г. расходы Курской губернии, как и Таврической, Самарской, Ветской, Московской, Херсонской составили от 2,5 до 3,0 млн рублей [14].

Земские расходы делились на «обязательные» (вносимые в ежегодные сметы) и «необязательные» (внесение этих расходов в сметы рассматривалось земскими собраниями). К «общеобязательным» расходам относились расходы на выполнение общегосударственных потребностей: содержание правительственных учреждений, смотрителей и людей на почтовых станциях, устройство шоссе между губерниями, устройство и содержание мест заключения и этапных тюрем, снабжение расходными деньгами чинов полиции и судебных следователей, исполнение воинской повинности и др. Обязательные расходы подлежали первоначальному сбору, и только после их исполнения средства можно было использовать для развития социально-культурной сферы. «Необязательные» расходы были направлены на удовлетворение нужд населения уездов, на развитие здравоохранения, народного образования, ветеринарию, агрономию, общественное презрение, содержание земского управления, на повышение социально-экономического благосостояния населения.

Земские финансы берут свое начало из местного государственного налога, который появился еще задолго до введения земских учреждений. Поэтому произошло деление земских расходов на обязательные и необязательные. Государство считало себя вправе указать земству обязательные статьи расходов.

Изначально обязательные расходы составили достаточно весомую часть земского бюджета, но уже к 1913 г. они теряют свою значимость. Следует отметить, что этому способствовали сами земства, в частности, они ходатайствовали о сокращении «обязательных расходов». Массовое увеличение таких ходатайств приходится на начало ХХ в. В «Календаре-справочнике земского деятеля» на 1912 г. приводится перечень ходатайств возбужденных 26 земствами за 1906-1911 гг. В нем же указывается, что с 1911 по 1912 гг. 24 земства вновь возбудили соответствующие прошения. В результате этих действий правительство постепенно исключало некоторые обязательные расходы и освобождало от их уплаты крестьян. Это позволило освободить некоторую сумму на «необязательные» затраты. Так, в 1874 г. была прекращена уплата земствами пособий на содержание казенных и контрольных палат. В 1874 году отменили воинскую постоянную повинность. В 1895 г. земства были освобождены от расходов на земских начальников и их съезды. В 1900 г. квартирный расход для судебных следователей, чинов полиции и воинских присутствий также был взят на карту [14].

В начале ХХ в. Правительство уже четко понимало, что вопрос о земской реформе явно назрел и разработало соответствующий законопроект. Его первая часть была утверждена 5 декабря 1912 года. Смета и отчет о ее исполнении публиковались в газетах, что свидетельствует о прозрачности земской финансово-бюджетной политики.

Но, все же основная часть земского бюджета уходила на «необязательные расходы», так как они являлись необходимым условием для решения многих проблем сельских жителей. Первоначальные значения начинают приобретать в Курской губернии здравоохранение и грамотность населения. С 1890 по 1913 гг. в Курской губернии расходы на народное образование возросли примерно в 10 раз, а на здравоохранение -- в 90 раз. Деятельность земств по развитию системы здравоохранения из года в год расширялась и углублялась. Самыми расходными статьями в здравоохранении были: содержание врачей, фельдшеров, акушеров и повивальных бабок, закупка медикаментов и обслуживание больниц. Средства выделялись на борьбу с эпидемиями. Особенно во время эпидемий земства выделяли значительные суммы на создание санитарно-эпидемических отделов, открытие бесплатных пунктов питания именуемых «зачетами», а также недоимки и взыскания к поступлению к сметному году.

Изучая бюджет Земских учреждений Курской губернии, удалось выяснить, что с начала формирования земств в Курской губернии крестьяне платили казенные повинности и земские платежи, а также волостной и общественные сборы. Было выявлено, что большую часть доходов земский бюджет получал от крестьянского сословия. К началу ХХ века земские доходы стали делить на окладные и неокладные. В Курской губернии в изучаемый период преобладали окладные статьи доходов, а именно сборы с земель и лесов. Анализируя расходные части бюджета, удалось выяснить, что расходы делились на «обязательные» и «необязательные». В Курской губернии «необязательные» статьи расходов в земском бюджете помогли последовательно удовлетворить потребности крестьянства в образовании и медицинской помощи. Таким образом, стало ясно, что наличие денежных средств в земском бюджете стало мощным толчком к развитию медицины и образования, что свидетельствует о том, что земский бюджет -- важнейшая составляющая, изучение которой дает много фактов, влияние, которых на историю неоспоримо.

Литература

1. Государственный Архив Курской Области (далее ГАКО), ф. 54, оп. 1, д. 26, л. 5.

2. ГАКО, ф. 33, оп. 2, д. 9429, л. 60.

3. ГАКО, ф. 1, оп. 1, д. 2127, л. 80.

4. ГАКО, ф. 1, оп. 1, д. 2127, л. 264.

5. Журналы заседаний Курского губернского земского собрания 1892 г. Курск, 1893. С. 28.

6. Журналы заседаний Фатежского уездного земского собрания 1897 г. Курск, 1898. С. 15.

7. ГАКО, ф. 54, оп. 1, д. 70, л. 8.

8. Журналы заседаний Дмитриевского уездного земского собрания 1888 г. Курск, 1889. Л. 2-14.

9. Журналы заседаний Курского губернского земского собрания 1900 г. Курск, 1901. С. 56.

10. ГАКО, ф. 1, оп. 1, д. 1894, л. 65.

11. ГАКО, ф. 1, оп. 1, д. 2530, л. 122.

12. ГАКО, ф. 1, оп. 1, д. 1894, л. 41.

13. ГАКО, ф. 234, оп. 1, д. 15.

14. Журналы заседаний Курского губернского земского собрания 1872 г. Курск, 1873. С. 13.

Размещено на Allbest.ru