Реформа технического регулирования в России: достижения и проблемы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформа технического регулирования в России: достижения и проблемы

Анна Окара

Радикальные изменения всего уклада российской экономики, которые произошли в последние десятилетия, привели к тому, что система государственной стандартизации оказалась не в состоянии обеспечивать и поддерживать технический уровень производства, качество и конкурентоспособность продукции, работ, услуг, то есть осуществлять техническое регулирование.

Право производителя на самостоятельность принимаемых решений привело к необходимости изучать, знать и применять в своей практике принятые во всем мире «правила игры». Так, одним из основных условий вступления страны во Всемирную торговую организацию (ВТО) является соблюдение принципов в области технического регулирования, установленных в Соглашении по техническим барьерам в торговле и Кодексе добросовестной практики применительно к подготовке, утверждению и применению стандартов.

Основные элементы технического регулирования - это технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор. Все эти элементы в том или ином виде существовали в Российской Федерации и в дореформенный период, но к 2000 г. потребовалась существенная их доработка, так как они не соответствовали новым общественно-экономическим реалиям, а также создавали необоснованные и избыточные барьеры в торговле.

Поэтому в конце 2002 г. был принят Федеральный закон «О техническом регулировании». Он должен был коренным образом изменить всю систему технического регулирования в стране с целью повышения эффективности защиты рынка от опасной продукции, снижения административного и экономического давления на производителей, устранения технических барьеров в торговле. Он также должен был содействовать вступлению страны во Всемирную торговую организацию и сближению подходов в сфере технического регулирования в нашей стране с международными правилами. Со дня вступления в силу данного Закона (1 июля 2003 г.) утратили свою силу Законы РФ «О стандартизации», «О сертификации продукции и услуг» наступил новый переходный этап развития стандартизации, характеризующийся изменением статуса стандартов. Государственные стандарты Российской Федерации из основного инструмента государственного технического регулирования трансформируются в российские национальные стандарты, признанные обществом, но добровольные для применения технические правила, которые способствуют соблюдению обязательных требований, устанавливаемых в технических регламентах. Технические регламенты принимаются федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральный закон «О техническом регулировании» ввёл понятие и принципы технического регулирования; понятие, содержание и применение технического регламента, цели принятия и виды технических регламентов, порядок их разработки, принятия, изменения и отмены; цели, принципы и документы в области стандартизации, а также правила их разработки; цели, принципы и формы подтверждения соответствия; положения в области аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), положения о государственном контроле (надзоре) за соблюдением требований технических регламентов; положения о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов; положения о финансировании в области технического регулирования.

Основные понятия в области технического регулирования

Федеральный закон даёт уточнённое толкование следующих основных понятий, которые используются для целей технического регулирования в Российской Федерации:

1. Безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - безопасность) - состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

2. Знак обращения на рынке - обозначение, служащее для информирования приобретателей о соответствии выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов.

Знак соответствия - обозначение, служащее для информирования приобретателей о соответствии объекта сертификации требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту.

Идентификация продукции - установление тождественности характеристик продукции её существенным признакам.

Подтверждение соответствия - документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.

Сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.

Сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров, характеристики продукции.

Стандарт - документ, в котором путём в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристика продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или Федеральным законом, или Указом Президента Российской Федерации, или Постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и использования требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Приведённые в законе определения, с точки зрения специалистов, содержат, к сожалению, ряд противоречий и неточностей, которые порождают множество интерпретаций текста закона. Возникающие по мере реализации закона вопросы весьма актуальны, особенно для оценки перспектив конкурентоспособности отечественных товаров, а значит, и перспектив благополучия отечественного производителя и степени независимости отечественной экономики от западных доноров. Актуальны эти вопросы и для потребителей, так как названный Закон провозглашает идеи в области безопасности товаров.

Технические регламенты и обеспечение безопасности продукции

В ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании» установлено, что до 2010 г. предстоит привести весь «инструмент» технического регулирования в соответствие с международным законодательством. Должна быть создана двухуровневая модель регулирования, состоящая из технических регламентов и национальных стандартов. Какова же роль технических регламентов? Технические регламенты применяются в целях защиты жизни, здоровья и имущества приобретателей, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Следует обратить внимание на то, что три указанные цели регулирования рынка в части обязательных требований являются исчерпывающими.

Закон прямо указывает на то, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Первостепенное значение в области технического регулирования придаётся гармонизации отечественных технических регламентов с европейскими директивами и международными стандартами. В настоящее время действует около двух тысяч европейских директив «старого подхода», детально регламентирующих требования безопасности к продуктам питания, автомобилям, тракторам, химической и фармацевтической продукции и другому, а также директивы «нового подхода» (21 директива), регламентирующие существенные требования к электрооборудованию, электромагнитной совместимости, машинам и механизмам, медицинской технике, средствам индивидуальной защиты, оборудованию под давлением, строительной продукции и др. В течение 7 лет с момента принятия Закона в РФ должны быть разработаны и приняты все технические регламенты. Если к этому времени в какой-то сфере экономической деятельности технического регламента не будет, значит, там не будет и никаких обязательных требований. Такое жёсткое решение принято в Законе, чтобы чётко обозначить границы реформы во времени и в обозримые сроки обеспечить полный переход на новое техническое законодательство. Из Федерального закона следует, что технический регламент не должен содержать требования к качеству и потребительским свойствам, к конституционным характеристикам продукции.

Не включают в структуру технических регламентов правила и методы испытаний, а также отбора образцов. Это прерогатива стандартов, применяемых на добровольной основе. Такие требования регулируются рынком, конкуренцией, а не административными мерами. Таким образом, система технического регулирования, формируемая в России в соответствии с Законом «О техническом регулировании», основывается на принципах управления, принятых в мировой практике:

- государство обеспечивает баланс потребителей и производителей, защищая интересы потребителей, при этом не ущемляя интересы производителей постоянным и всеобъемлющим контролем;

- за безопасность продукции отвечает производитель, которому обеспечивается полное доверие; государство контролирует и регулирует только то, что в силах контролировать, отдавая рынку большую часть регулирующих функций;

- обеспечивается равноправное участие всех заинтересованных сторон в разработке той документации, которая проводит техническое регулирование в жизнь.

В странах рыночной экономики к настоящему времени сложились три основных направления нетарифного регулирования рынка, через которое государство воздействует на рынок и его участников.

Первое направление включает базовые меры, основанные на законодательстве об ответственности изготовителя за качество и безопасность выпускаемой продукции. Такие меры носят предупредительный характер и являются базовыми для всего механизма регулирования. В их основе, как правило, лежит Закон о защите прав потребителя, предусматривающий неотвратимость ответственности изготовителя (продавца) за недоброкачественную продукцию или недостоверную информацию о ней.

Второе направление представляет собой собственно систему технического регулирования, осуществляемого государством для обеспечения безопасности и предотвращения фальсификации реализуемой продукции, в первую очередь опасной, с высокой степенью риска для потребителя. Техническое регулирование включает такие меры, как технические регламенты, подтверждение соответствия продукции, государственный контроль и надзор, аккредитацию участников подтверждения соответствия.

Третье направление включает меры более широкого назначения, выходящие за рамки регулирования безопасности продукции. Их основная задача - ограничить вмешательство государства во взаимоот-ношения изготовителя и потребителя.

К таким мерам относятся добровольные стандарты, добровольная сертификация продукции, внедрение и добровольная сертификация систем менеджмента качества предприятий-изготовителей продукции, обучение и информирование потребителей, страхование ответственности за ущерб и проч. Меры этого направления являются предпочтительными для цивилизованного рынка.

Во-первых, они создают солидную законодательную базу в виде законов (директив) и технических регламентов и, во-вторых, активно развивают систему добровольной стандартизации. Так, в странах ЕС техническое регулирование осуществляется при помощи директив Европейского союза, которые вводятся через национальные законодательные акты.

Директивы «нового подхода» содержат только существенные требования к продукции, в них нет каких-либо норм, характеристик, которые устанавливаются в разрабатываемых под директивы стандартах. Если производитель выполняет изложенные в добровольных стандартах технические условия, отвечающие основным требованиям директив, то тем самым он автоматически выполняет требования самой директивы. В противном случае производитель должен доказать контролирующим органам соответствие своей продукции существенным требованиям директив. Под действие этих директив (их более 20) подпадает приблизительно 20 % продукции, характеризуемой «физическими» свойствами: телекоммуникационное и низковольтное оборудование, медицинская техника, машины и механизмы, средства индивидуальной защиты и т.п.

Директивы «старого подхода» (их сегодня насчитывается порядка 22 тыс.) распространяются на 30 % продукции, характеризуемой «химическими» свойствами: химические изделия, продукты питания, фармацевтика и т.д. «Старые» директивы содержат обязательные требования, выполнение которых контролируют органы государственного надзора и контроля.

Ещё около 25 % продукции в странах ЕС подпадают под национальное законодательство, и только оставшаяся часть вообще никак не регулируется.

Стандарты, применяемые в нашей стране, также содержат две группы требований, из которых одни являются обязательными, а другие - факультативными, рекомендуемыми к применению. Новый Закон вводит двухуровневую структуру нормативных и нормативно-правовых документов, полностью соответствующую международной практике и соглашению ВТО по техническим барьерам в торговле:

- обязательные требования к продукции выносятся в область технического законодательства - в технические регламенты;

- добровольные требования к продукции остаются объектами стандартов, военизированных с техническими регламентами.

Техническое регулирование в части установления требований безопасности пищевых продуктов должно исходить из аксиомы, что качество и безопасность пищи - залог здоровья нации.

Пищевые продукты являются источниками и носителями десятков и сотен тысяч различных веществ и соединений, значительная часть которых может быть опасна для человека. Однако определять, нормировать и контролировать всё их многообразие физически не возможно и не нужно.

Только на основании скрупулёзно проведённых анализов огромного массива данных, при наличии соответствующих методов и методик испытаний могут быть разработаны научно обоснованные нормативные документы. Однако нормативная база - относительно временное явление: появляются более совершенные методы, новые данные. В результате действующие нормативы пересматриваются как в сторону ужесточения, так и в сторону снижения или отмены. Так работает, к примеру, Комитет экспертов по пищевым добавкам и контаминантам ВОЗ. При этом основой внесения показателей в нормативные документы служит оценка реального риска того или иного соединения для здоровья человека. Она определяется путём расчёта количества реально поступивших в организм контаминантов исходя из нормы их допустимой суточной дозы. Подобный подход позволяет контрольно-надзорным органам пересмотреть всю систему контроля безопасности и качества продовольствия, сконцентрировать усилия на наиболее опасных направлениях, а товаропроизводителям - изменить технологию производства сырья или готового продукта.

Стандартизация в системе технического регулирования

Федеральный закон «О техническом регулировании» определил важнейшие принципы стандартизации в Российской Федерации. В основном они отражают сложившуюся международную практику и адаптированы к основополагающим принципам реформирования российской экономики.

В настоящее время действующий фонд государственных (национальных) стандартов в РФ насчитывает более 25 тысяч единиц. Заложенные в них требования, показатели, характеристики охватывают практически все сферы хозяйственной деятельности, а также многие социальные области. Причём отечественный фонд стандартов отвечает аналогичным западным структурам, а уровень гармонизации российских стандартов с международными составляет в среднем 38 - 40 %, что соответствует показателям развитых в промышленном отношении стран. Для сравнения: в США насчитывается 92 тысячи стандартов, из которых более 42 тысяч созданы при участии федеральных ведомств или ими используются. В КНР - 20 тысяч национальных стандартов, но есть ещё отраслевые (аналог профессиональных стандартов на Западе) и территориальные (около 10 тысяч).

В сфере производства и оборота продовольственного сырья и пищевых продуктов применяются стандарты, разработанные различными международными организациями. До принятия Федерального закона «О техническом регулировании» в России использовались в основном международные стандарты комиссии Кодекс Алиментариус (Codex Alimentaris), организованной совместно ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) и ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения) для осуществления объединённой программы ФАО / ВОЗ по разработке единых стандартов на продовольственные товары. Стандарты названной Комиссии направлены на охрану здоровья потребителей и используются в регулировании Международной торговли продуктами питания. В них определён единый подход к оценке качества продукции и требованиям к упаковке, маркировке, транспортировке и хранению.

Сравнение национальных стандартов и стандартов Codex / Stan показывает, что показатели качества многих российских стандартов выше.

Так, например, в стандарте Codex / Stan на соки фруктовые и овощные допускается содержание диоксида серы до 50 мг/л, а нашими стандартами не допускается применение сульфитированных полуфабрикатов при производстве фруктовых соков, кроме виноградного сока, в котором остаточное количество диоксида серы не должно быть более 10 мг/л. Российскими стандартами не допускается повторное замораживание рыбы потрошёной мороженой после её размораживания, а Codex / Stan допускает такую обработку. Стандарты, разрабатываемые Европейской экономической комиссией ООН (ЕЭК OOH), применяются для продукции, поступающей в сферу торговли между странами - членами ЕЭК ООН и импортируемой ими. Используются они на стадии экспортного контроля компетентными службами стран-экспортёров. Стандарты ЕЭК ООН на продукцию в основном устанавливают минимальные общие требования к доброкачественности, чистоте, товарному виду, отсутствию посторонних вкусов и запахов, а также требования и нормы в целях классификации продукции (по категориям, классам, сортам и т.п.). К международной перевозке принимаются продукты, отвечающие требованиям соответствующих стандартов. Всё более широко в России стали использоваться международные стандарты (МС) Международной организации по стандартизации ИСО. Большую известность получили международные стандарты по системам менеджмента качества (МС ИСО серии 9000), а также МС ИСО серии 14000, касающиеся экологического менеджмента. Однако МС ИСО указанных серий - это лишь небольшая часть стандартов ИСО. Разработано и успешно используется во всем мире множество стандартов ИСО на конкретные аналитические методы контроля определённых видов продукции, на требования к конкретным изделиям. Их применение позволит повысить эффективность работы и конкурентоспособность отечественных пищевых продуктов. Международные стандарты, разработанные техническим комитетом ИСО / ТК 34 «Сельскохозяйственные и пищевые продукты», являются, как правило, стандартами на методы испытания пищевых продуктов. Всего действуют 469 стандартов ИСО / ТК 34. В них преимущественно регламентированы термины, номенклатура пищевой продукции, методы отбора проб и определения показателей качества, руководство по хранению. Требования к качеству конкретной продукции определены в десяти стандартах на специи и приправы, в пяти - на семена подсолнечника, рапса, льна, бобов соевых, в двух - на крахмал, какао-бобы и чай чёрный.

В РФ всего на пищевые продукты и продовольственное сырьё действуют 878 национальных стандартов, из них на продукцию для детского питания - 41 стандарт, в том числе 13 - на мясную, 17 - на молочную, 4 - на пищевые концентраты, 2 - на зерно, муку, 4 - на соковую продукцию и 1 - на рыбную. В 2005 г. утверждено 14 национальных стандартов на продукцию детского питания, в том числе мясную, на пищевые концентраты, на соковую продукцию. В мясной промышленности применяется более 160 стандартов на производство пищевой продукции, из которых:

- 92 (57 %) стандарта на продукцию (вида ОТУ - 3, вида ТУ - 89);

- 50 (31 %) стандартов на методы испытаний;

- 20 (12 %) - другие стандарты (термины и определения - 5, классификация - 1, разделка - 4, упаковка и маркировка - 8 и др.).

Разработаны и введены в действие национальные стандарты на молоко и молокосодержащие продукты, продукты кисломолочные, обогащённые бифидобактериями бифидум, на мясные и мясосодержащие полуфабрикаты, мясо кур и др.

Как уже отмечалось, Федеральный закон «О техническом регулировании» направлен на существенное совершенствование правовых основ установления обязательных требований к продукции и процессам (методам) её производства, эксплуатации и утилизации, а также на реформирование с учётом требований ВТО сфер стандартизации, подтверждения соответствия, государственного контроля и надзора.

Закон предусматривает добровольность применения стандартов, которые направлены на достижение упорядоченности в определённой области и повышение показателей конкурентоспособности, качества и безопасности. Стандарты принимаются национальным органом по стандартизации, а также субъектами хозяйственной деятельности. Подтверждение соответствия стандартам является инструментом конкурентной борьбы на рынке.

Возвращаясь к содержанию Федерального закона «О техническом регулировании», ещё раз подчеркнём главное: закон упорядочил и разграничил требования на законодательно-обязательные, невыполнение которых преследуется в административном, гражданско-правовом или уголовном порядке, применяемые и исполняемые на добровольной основе (ст. 1).

Принцип добровольности применения стандартов является ключевым и фундаментально отличает новую национальную систему стандартизации от старой - государственной. Фактически он создаёт условия для сокращения вмешательства государства в бизнес. Его реализация на практике должна способствовать дальнейшей либерализации российской экономики.

Широкое использование в печати словосочетания «добровольный стандарт» вместо «стандарт, используемый (применяемый) на добровольной основе», вводит в заблуждение многих.

Принцип добровольного применения стандартов говорит о волеизъявлении любого лица - субъекта хозяйственной деятельности применять и исполнять конкретный стандарт или не применять и соответственно не исполнять его требования.

При таком подходе просматривается логическая и естественная связь между добровольностью применения и обязательностью выполнения требований добровольно принятого к исполнению стандарта.

Иными словами, если в процессе надзорных работ на рынке будет обнаружено, что продукция отклоняется от требований, установленных в добровольных стандартах, но на них есть ссылки на этикетке, то за обман потребителя производитель может быть привлечён к ответственности.

безопасность продукция регламент

Подтверждение соответствия в системе технического регулирования

Процедура подтверждения соответствия установленным требованиям проводится в России с 1993 года. Система сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья, входящая в состав Системы сертификации ГОСТ Р, также функционирует с 1993 года. Постепенно перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации, расширялся и к 2000 г. был увеличен так, что почти вся продукция стала подлежать обязательной сертификации, независимо от её потенциальной опасности. Введение перечня продукции и порядка подтверждения её соответствия путём принятия декларации (постановления Правительства РФ 7 июля 1999 г. № 766) не привело к уменьшению объёма работ по сертификации. Многие мелкие и средние предприятия, производившие пищевую продукцию, как правило, не имели своих лабораторий и не могли представить доказательную базу по декларации о соответствии. Поэтому они продолжали сертифицировать свою продукцию через доказательство соответствия третьей стороной.

Закон «О техническом регулировании» нацелен на упорядочение одной из важнейших административных функций государства по регулированию хозяйственных отношений - обеспечение безопасности продукции для потребителей - и впервые создаёт основы единой политики государства и предпринимательского сообщества в области сертификации, призванной содействовать повышению конкурентоспособности отечественной продукции. Следует обратить внимание на то, что основная цель сертификации - защита безопасности потребителей при пользовании товарами - трансформировалась в «содействие приобретателям в компетентном выборе продукции и услуг». Это свидетельствует о переходе российского рынка на более цивилизованный этап. В ст. 20 Закона установлено, что подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. Причём обязательное подтверждение соответствия осуществляется в двух формах:

- принятие декларации о соответствии;

- обязательная сертификация.

По состоянию на 2005 г., по данным Национального института технического регулирования, сертификации подлежало в России 60 %, а декларированию соответствия - 30 % продукции, в то время как в странах ЕС эти цифры составили 4 % и 16 %, соответственно. Декларирование и сертификация как формы подтверждения соответствия наполняются новым содержанием и устраняют необоснованные препятствия для развития предпринимательской деятельности.

Обязательная сертификация проводится в случаях и в порядке, предусмотренных техническими регламентами. Декларирование соответствия применяется только в случае обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. ФЗ не определяет, в каких случаях должна применяться обязательная сертификация, а в каких - декларирование. Исходя из концепции Закона приоритетной формой назовём декларирование соответствия, осуществляемое согласно требованиям технических регламентов. Обязательная сертификация в технических регламентах должна закладываться только в обоснованных случаях, то есть при высокой степени потенциальной опасности продукции в сочетании со специальными мерами по защите рынка. При этом необходимо дополнительно учитывать конкретную ситуацию, сложившуюся в определённом секторе рынка, или принадлежность продукции к сфере действия международных соглашений, к которым присоединилась Россия и в которых предусмотрена обязательная сертификация подобной продукции. В случае проведения обязательного подтверждения соответствия продукция маркируется единым национальным знаком обращения на рынке. Данный знак не является специальным защищённым знаком и наносится в информационных целях.

Маркировка знаком обращения на рынке осуществляется заявителем самостоятельно любым удобным для него способом.

Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов не подтверждено, не может быть маркирована знаком обращения на рынке.

Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на основе договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций системам добровольной сертификации, условиям договоров. Каковы же итоги реформы технического регулирования, спустя почти шесть лет с момента появления Закона «О техническом регулировании»? За этот период подготовлено свыше 200 проектов технических регламентов, из которых пока утверждено только пять. В числе утверждённых два технических регламента на пищевую продукцию в форме федеральных законов: Технический регламент на молоко и молочную продукцию; Технический регламент на масложировую продукцию. Из этого следует, что реформа явно буксует. Специалисты в области технического регулирования отмечают, что причины кроются в несовершенстве и противоречиях самого Закона «О техническом регулировании». Отсутствует чёткая методическая база разработки ТР.

Большинство проектов техрегламентов устанавливает чрезмерно детализированные требования к продукции, процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на ведомственных нормативах и инструкциях, применявшихся в стране в 70 - 90 гг. ХХ века. С одной стороны, это будет сковывать инициативу производителей и разработку прогрессивных способов обеспечения безопасности, с другой стороны, выполнение таких требований может повлечь существенную неоправданную реорганизацию производства и экономические потери.

Разработка ТР прямого действия с исчерпывающими требованиями приведёт к отставанию отечественной промышленности, так как внесение изменений в Закон, вызванных научно-технологическим прогрессом, потребует значительного времени.

Кроме того, подобная практика может привести к нарушению целостности и взаимосвязанности системы технического нормирования и стандартизации, к разрушению национальной системы стандартизации, к созданию на основе собственных стандартов (СТО) и добровольных систем сертификации картельных сговоров в отдельных отраслях экономики. В то же время большинство стран - членов ВТО (прежде всего это страны Европейского союза), большинство стран СНГ применяет в области установления обязательных требований к продукции принципы, рекомендованные Европейской экономической комиссией ООН (ЕЭК OOH), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Азиатско-Тихоокеанского экономического форума (АТЭС), по которым применение на добровольной основе гармонизированных национальных стандартов или сводов правил обеспечивает соответствие требованиям технических регламентов. В связи с таким положением 1 мая 2007 г. по инициативе Ростехрегулирования и многочисленных общественных организаций и объединений был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (ФЗ № 65). В изменениях была уточнена область действия данного Закона, требования к содержанию и порядку принятия (применения) технических регламентов, введён принцип «презумпции соответствия», позволяющий использовать стандарты как доказательную базу регламентов, введены новые документы по стандартизации - «своды правил», которые обеспечивают преемственность нормативной технической документации, а также допущена возможность актуализации требований безопасности и процедур её подтверждения на переходный период. Однако не все противоречия были устранены внесёнными поправками. Остались предпосылки для возникновения конфликта интересов при установлении обязательных требований в ТР.

По мнению специалистов, рассмотренные Думой технические регламенты на пищевые продукты также несовершенны.

Отсутствие координации, пренебрежение системным подходом привело к тому, что принципы нормирования областей действия принятых регламентов абсолютно различны. Принципиально и необоснованно различаются также формы подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям. Подтверждение соответствия в ряде проектов вообще отсутствует: всё отдано на откуп производителям. К тому же в соответствии с регламентом государственный контроль (надзор) осуществляется не на производстве, а только за продукцией, находящейся уже в обороте на рынке.

Необязательность подтверждения соответствия пищевой продукции требованиям технических регламентов ничем не оправдана. Ведь основанием для принятия такого решения может служить только низкая потенциальная опасность продукции, что не относится к пищевым продуктам.

К тому же следует учесть, что в соответствии с действующим законодательством плановый государственный контроль для субъектов малого предпринимательства (а в области производства и поставок пищевой продукции они наиболее распространены) может проводиться не ранее, чем через три года с момента их регистрации, а затем каждые два года проводится только одна плановая проверка. В таких условиях подтверждение соответствия является единственным инструментом контроля государства за соблюдением обязательных требований технических регламентов.

Учитывая отсутствие собственных испытательных лабораторий на большинстве предприятий пищевой отрасли, для того, чтобы не превращать декларирование соответствия на основе собственных доказательств в профанацию, необходимо привлекать независимые аккредитованные испытательные лаборатории и органы по сертификации. По данным, приведённым в Государственном докладе «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2006 г.», число забракованных партий молока и молочных продуктов в 2006 г. в 1,9 раз превысило уровень 2005 г., а масложировых продуктов забраковано в 2,46 раза больше.

По данным Ростехрегулирования, проводящего проверки соблюдения обязательных требований стандартов, в 2007 г. выявлены нарушения на 64 % проверенных предприятий, производящих консервы (в том числе и соки), и на 72,3 % предприятий молочной и маслосыродельной промышленности. Приведённые данные говорят о том, что нам ещё далеко до цивилизованного рынка с ответственными производителями, и уровень контроля за пищевыми продуктами явно недостаточен. Поэтому снижение требований в ТР, в том числе отмена дорыночного контроля (обязательной сертификации) и ослабление государственного контроля (надзора), ничем не оправдано. И уж тем более в этой ситуации нецелесообразна отмена национальных стандартов на продукцию, предлагаемую разработчиками некоторых регламентов.

Вывод напрашивается сам собой: суть не в количестве и частоте проверок, а в их качестве. Необходимо, чтобы в госинспекторах предприниматели видели не только контролёров, но и помощников, чтобы деятельность надзорных и контролирующих органов положительно влияла на развитие экономики. Прозрачность контрольных функций государства приведёт к снижению коррупции в этой области.

Проблема безопасности и качества продуктов питания требует принятия со стороны федеральных органов исполнительной власти разработки необходимой законодательной базы, обеспечивающей правовую основу развития отрасли. К сожалению, эти задачи не нашли отражения в Программе разработки технических регламентов.

В РФ, по мнению академика РАСХН А.Б. Лисицина, для конкретных отраслей АПК целесообразно создание единой системы продовольственного права, которая включала бы ряд технических регламентов. Это аналогично реформированию законодательства в странах ЕС и определено введённым ими в 2002 г. регламентом № 178.

Итак, реализуя названный Закон, необходимо помнить о том, что в 2010 г. в соответствии с п. 7 ст. 46 указанного Федерального закона все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не были приняты, прекращают своё действие. Сегодня практически на все однородные группы пищевых продуктов имеются проекты технических регламентов.

Из 37 проектов технических регламентов на пищевые продукты 22 разрабатываются за счёт средств государственного бюджета и 15 за счёт средств разработчика.

Вместе с тем отсутствует система технического регулирования, которая бы определила степень достаточности количества технических регламентов для осуществления реформы технического регулирования в агропромышленном комплексе в целом. Для ускорения реализации Федерального закона и снижения затрат от вероятности принятия неверных решений можно было бы провести апробацию некоторых технических регламентов (например, в пищевой отрасли постановлением Правительства РФ принять несколько специальных технических регламентов). Такая практика разработки и принятия законов позволила бы установить взаимодействие субъектов технического регулирования, определить излишние или неучтённые требования технических регламентов и доработать их в течение 2 - 3 лет. Логичными были бы разработка и принятие в первую очередь имеющих макроотраслевое значение техрегламентов по требованиям ко всем пищевым продуктам, но первым принят Государственной Думой и Федеральным Собранием РФ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», разработанный в инициативном порядке. Учитывая целесообразность разработки прежде всего так называемых «горизонтальных» техрегламентов, Правительство РФ утвердило изменения в Программу разработки технических регламентов, в соответствии с которыми до 1 января 2010 г. должны быть разработаны и приняты следующие технические регламенты:

- «О безопасности лекарственных средств», который распространяется в том числе на лекарственные средства, предназначенные для лечения животных;

- «О безопасности пищевых продуктов»;

- «О требованиях к безопасности объектов, обеспечивающих ветеринарно-санитарное благополучие на территории Российской Федерации»;

- «О требованиях к фитосанитарной безопасности на территории Российской Федерации»;

- «О безопасности продуктов детского питания»;

- «О безопасности пищевых добавок»;

- «Об этикетировании и маркировании пищевых продуктов и непродовольственных товаров»;

- «О безопасности пищевой воды».

В области стандартизации пищевой продукции и продовольственного сырья работа должна быть направлена на следующее:

- формирование доказательной базы требований разрабатываемых технических регламентов;

- снижение нагрузки на законодательство Российской Федерации путём максимального использования государством компетентности частного сектора и бизнес-сообщества, что реализуется в национальных стандартах;

- трансформацию идей интеграции экономики России с европейской и мировой экономикой в практические мероприятия по обеспечению вступления России в ВТО;

- повышение качества и конкурентоспособности пищевой продукции как на внутреннем, так и на внешнем рынках.

Требования национальных стандартов на пищевую продукцию и продовольственное сырьё обеспечивают изготовителю выработку продукции высокого качества, конкурентоспособной на потребительском рынке. Применение национальных стандартов уже сегодня позволило решить следующие серьёзные проблемы продовольственного рынка:

1. Реализация новых видов продуктов питания. Создание в настоящее время большого количества новых видов продуктов питания обусловило разработку и утверждение национальных стандартов на такие из них, как молокосодержащие и мясосодержащие продукты, йогурты, пищевые добавки: ароматизаторы, красители и др. В дальнейшем эти национальные стандарты используются при разработке проектов технических регламентов для целей идентификации продукции.

2. Обеспечение качества и конкурентоспособности пищевой продукции, в том числе для детского питания.

3. Создание нормативной базы, обеспечивающей проведение государственного контроля и надзора за качеством и безопасностью пищевых продуктов, выявление фальсифицированных и контрафактных продуктов на потребительском рынке. Более 1000 национальных стандартов позволяют проводить анализ пищевых продуктов и сырья для их производства по микробиологическим показателям, содержанию токсичных элементов, токсинов и другим показателям безопасности.

Проблема наличия на потребительском рынке фальсифицированных и контрафактных продуктов питания особенно обострилась в последние годы. Вероятно, это связано с отсутствием законодательных форм, определяющих ответственность изготовителя за производство некачественной, контрафактной и фальсифицированной продукции. Доход от реализации такой продукции существенно превышает те возможные штрафные санкции, которые предусмотрены действующим законодательством. Случаи фальсификации продуктов питания имеются практически по всем видам пищевых продуктов, в том числе и импортного производства.

Анализ причин несоответствия продукции установленным требованиям при проведении сертификационных испытаний показывает, что по содержанию токсичных элементов не соответствует 1,2 % испытываемой продукции, по пестицидам - 1,3 %, по микробиологическим показателям - 8 %, по органолептическим показателям - 40 %, по физико-химическим показателям - до 50 %.

Одно из основных направлений выявления фальсифицированной и контрафактной продукции - разработка национальных стандартов на продукцию вида общих технических условий (ОТУ) на термины и определения, национальных стандартов на методы испытания продукции по выявлению фальсифицированной продукции, а также гармонизация требовании национальных стандартов с действующими международными стандартами.

Национальные стандарты являются основой создания эффективной системы сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья. В целях проведения эффективной государственной политики в области технического регулирования необходимо реформирование национальной системы стандартизации Российской Федерации, которая призвана обеспечить при разработке и применении национальных стандартов баланс интересов органов государственного управления, субъектов хозяйствования, общественных организаций и потребителей. В настоящее время стало очевидным, что необходима разработка Федерального закона «О стандартизации», который был отменён с введением Закона «О техническом регулировании».

Разработка гармоничного нормативного и правового обеспечения производства и оборота пищевых продуктов в Российской Федерации - один из основных факторов, обеспечивающих продовольственную безопасность, в том числе стабильное производство высококачественных и конкурентоспособных продуктов питания.

В заключение в качестве примера остановимся на особенностях содержания одного из технических регламентов, принятых Думой. Рассмотрим Технический регламент на молоко и молочную продукцию (Федеральный закон № 88). Учитывая особенности молочной продукции, высокие потребительские свойства, с одной стороны, и потенциальную опасность при несоблюдении санитарно-гигиенических правил - с другой, можно назвать этот документ весьма своевременным. В регламенте 15 глав и 44 статьи. Кроме основного текста, имеется 18 приложений, в которых изложены требования к органолептическим, физико-химическим, микробиологическим показателям, содержанию потенциально опасных веществ, пищевой ценности молока и молочных продуктов. В техническом регламенте содержатся обязательные требования к безопасности сырого молока и продуктов его переработки, к режимам специальных процессов производства, хранения, перевозки и реализации а также к информации для потребителя.

В техническом регламенте использована идеология продовольственного права Евросоюза, он разработан с учётом требований международных стандартов и научно-технического уровня российской экономики. Данный Закон направлен на защиту здоровья граждан, а также предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей в отношении состава и свойств молочной продукции. Необходимо, чтобы покупатель имел достоверную информацию о потребительских характеристиках.

Закон упорядочивает нормативную базу, предоставляет неограниченные возможности для внедрения новых технологий. Принятие этого документа, по мнению некоторых специалистов, будет способствовать развитию молочного животноводства, сокращению доли импортной продукции на рынке. В целом данный Закон содержит все основные требования, минимально необходимые для идентификации и оценки соответствия продукции. Вместе с тем вызывает недоумение необходимость внесения радикальных изменений в терминологию по сравнению с только что утвержденным национальным стандартом на термины и определения молочной продукции. Это касается, в частности, стандартизированного вo всех международных документах термина «питьевое молоко», которое теперь, согласно техрегламенту, не может быть «восстановленным». Внесённый в регламент термин «питьевое молоко» фактически запрещает нормализацию исходного сырья, что делает невозможным выпуск продукции, соответствующей национальным стандартам. Переименование термина «восстановленное молоко» на «молочный напиток» приведёт к дискриминации качественного пищевого продукта, к снижению объёмов его продаж и социальному напряжению в регионах, не имеющих развитого животноводства. Переименование термина «молоко обогащённое» на «молочный напиток обогащённый» превращает наиболее ценный специализированный, крайне востребованный продукт, в том числе молоко для питания школьников, в продукт сомнительного качества и ценности. В то же время принятый документ фактически отменяет обязательную сертификацию молочной продукции, предусматривая предоставление декларации о соответствии. Обоснованно ли такое решение в условиях, когда в 2007 г. органами контроля выявлены нарушения обязательных требований государственных стандартов на 72,3 % предприятий молочной и маслосыродельной промышленности?

В другом принятом Государственной Думой Техническом регламенте на масложировую продукцию также имеются терминологические проблемы, обусловленные в частности отсутствием комплекта гармонизированных национальных стандартов.

Как быть, например, с продуктом под названием «майонез с пониженным содержанием жира»? В европейских стандартах майонезом называется масложировой продукт с массовой долей жира более 78,5 %.

Поэтому было введено понятие «соус майонезный». Терминологические вопросы крайне актуальны при разработке любого техрегламента. Очевидно, что эти документы имеют и другие недостатки, которые проявятся в дальнейшем и могут быть устранены после накопления опыта их использования в практике технического регулирования. По мнению разработчиков первых утверждённых технических регламентов, основные проблемы при разработке и продвижении законопроектов следующие:

1. Нормативно-технические - отсутствие нормативных документов или неоднозначное толкование в имеющихся документах вопросов, касающихся классификации продукции, терминологии, идентификации, сертификации.

2. Организационно-структурные, заключающиеся в запутанности отечественного законодательства, определяющего функции органов государственной власти, степень их ответственности, квалификацию и согласованность действий между собой.

3. Юридические - отсутствие правоприменительной практики введения технических регламентов, различное толкование принципов и целей технического регулирования.

Кроме того, особенностью данного вида документов (технических регламентов) является большое количество специальных терминов и показателей, ранее содержавшихся в стандартах, правилах, методических указаниях, технических условиях. Согласование таких показателей с различными федеральными ведомствами осложняется отсутствием на уровне федеральных министерств полной базы нормативных документов, составляющих доказательную базу регламента, в том числе международных стандартов, отсутствием специалистов нужной квалификации.

Торможение технической реформы вызвано как перечисленными причинами, так и положениями технических регламентов, наносящих ущерб контролирующим органам: ведомства не заинтересованы в сужении своих нормотворческих и надзирающих полномочий. Очень сложно бывает доказать на каждом этапе необходимость внесения в технический регламент каких-либо положений, вступающих в противоречие с законодательством, так как с момента вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» не было внесено ни одного изменения в другие федеральные законы, содержащие непреодолимые барьеры для технической реформы.

С целью обеспечения безопасности и качества товаров потребуется усиление ответственности за выпуск и реализацию бракованной, фальсифицированной продукции либо иных нарушений требований технических регламентов. В связи с изменением терминологии традиционных продуктов питания, таких как молоко, молочные напитки, потребуется социальная реклама, которая позволит стабилизировать рынок.

Реформа технического регулирования окажет влияние на эффективность экономики в случае тесного взаимодействия бизнеса и органов государственной власти.

Литература

1. Окара А. И. Безопасность и качество пищевых продуктов в системе технического регулирования. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2006.

2. Бушуева И. Г. Конференция «Основные вопросы стандартизации, новые ноpмативные документы молочной промышленности» // Молочная промышленность. 2008. № 7.

3. Лисицин А. Б., Янковский К. С. Проблемы выполнения Федерального закона «О техническом регулировании» в мясной отрасли // Мясная индустрия. 2007. № 2. С. 4 - 6.

4. Пугачев С. В. Пять лет реформе технического регулирования в России : итоги // Стандарты и качество. 2008. № 7. С. 26 - 31.

5. Денисов В. П. Техническое регулирование в промышленном комплексе // Стандарты и качество. 2008. № 9. С. 15 - 17.

6. Крикун Т. И. Техническое регулирование : опыт законотворческой инициативы и модернизация системы требований стандартов // Молочная промышленность. 2008. № 7. С. 17.

Размещено на Allbest.ru