Совершенствование механизмов управления государственной собственностью за рубежом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Совершенствование механизмов управления государственной собственностью за рубежом

Специальность: 08.00.05. - Экономика и управление

народным хозяйством ( макроэкономика), ( теория управления экономическими системами)

ПОПОВА Ольга Александровна

Москва 2009

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами. Во- первых, ролью и значимостью государственной собственности за рубежом, масштабы которой значительны в части влияния на процессы международных отношений. По данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество), учтенное в реестре федеральное имущество насчитывало по состоянию на апрель 2005 года 2500 объектов общей площадью 2,2 млн. кв. м. и свыше 470 га земельных участков, расположенных на территории 122 стран, из них на праве оперативного управления МИДа России - более 1500 объектов, площадью 1,3 млн.кв.м. и 370 га земельных участков; Управления делами Президента Российской Федерации - соответственно 742 и 0,66 млн.кв.м и 78 га и Росзарубежцентра - 43 и 0,12 млн.кв.м соответственно. На долю остальных федеральных органов исполнительной власти приходилось около 5% всего недвижимого имущества (Минобороны России, Роспечать и подведомственные ей предприятия и организации, Росимущество и др.). Балансовая стоимость этой недвижимости составляла 2667 млн. долл. США, более десятка долей в уставных капиталах акционерных обществ за рубежом общей стоимостью сотни миллионов долларов США. По состоянию на 01.01.2008 года в реестре учитывалось 3030 объектов недвижимости, расположенных в 124 странах мира стоимостью 2689,8 млн.долл. США, 21 долю в уставных капиталах акционерных обществ общей стоимостью около 200,0 млн.долл. США. Эти объекты используются в самых разнообразных направлениях: государственное управление (посольства, генконсульства), международное гуманитарное сотрудничество (представительства Россотрудничества (раннее - Росзарубежцентр), международные торговые отношения (торговые представительства Российской Федерации, находящиеся в ведении Минэкономразвития России), а также акционерные общества за рубежом, доли (паи, акции) которых находятся в собственности Российской Федерации. Как видим, государственная собственность, расположенная за рубежом, весьма значительна по размерам, разнообразна по видам и существенна по своему значению как с экономической, так и с политической точек зрения. Значимость этой формы собственности для государства определяется возможностью влияния через нее на развитие отношений с иностранными государствами и международными организациями.

Во-вторых, необходимостью структуризации системы управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом, в соответствии с назначением этой собственности и ее закрепленности за федеральными органами исполнительной власти - Управлением делами Президента РФ, МИД России, Минэкономразвития России и Росимуществом, т.к. неурегулированность правоотношений между указанными федеральными органами исполнительной власти порождает многочисленные проблемы и снижает эффективность использования государственной собственности за рубежом. Нерешенность задачи структуризации управления государственной собственностью за рубежом приводит к таким негативным явлениям, как прецеденты ареста государственной собственности России за рубежом в счет погашения внешней задолженности нашей страны или потери объектов собственности вследствие их неэффективного использования.

В третьих, необходимостью разработки научно-обоснованных экономических и правовых механизмов совершенствования управления государственной собственностью за рубежом с использованием современных инструментов управления.

Оценка эффективности использования объектов государственной собственности Российской Федерации за рубежом является одной из важнейших в цикле управления этой собственностью. Отсутствие методологии определения эффективных механизмов управления государственной собственностью за рубежом с учетом специфики положения и уровня развития государства, в котором находится собственность, общенациональных и государственных интересов России не позволяет обеспечить высокую эффективность использования объектов государственной собственности.

Степень разработанности проблемы. В научной экономической литературе вопросы управления государственной собственностью стали подниматься сравнительно недавно, с середины 60-х годов прошлого столетия. Среди трудов отечественных исследователей теории и практики управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом следует выделить работы М.М. Богуславского, И.Ю.Беляевой, С.И. Гайдаржи, В.П. Звекова, В.Ю Кузнецова, В.И Кошкина, Н.Н. Литягина, Е.А. Ларкиной, И.И. Лукашука, Ю.В.Матвеевой И.П. Мельчука, А.Г Саркисянца, В.Г Сироткина, Э.В. Талапина, В.И. Шупыро, Н.А. Ушаковой, В.В. Харченко. Особого внимания заслуживают исследования В.Г. Сироткина, посвященные вопросам возникновения и поиска собственности Российской Федерации за рубежом, подкрепленные документально с периода образования «российского золота» или утечки капитала за рубеж.

Следует выделить труды С.И. Гайдаржи, Е.А Ларкиной, направленные на разработку организационно-правовых аспектов управления зарубежной собственностью. Представляют интерес работы Ю.В.Матвеевой, имеющие чётко выраженную практическую направленность в части совершенствования финансового учета и контроля объектов государственной собственности России за рубежом. Тем не менее, анализ показывает, что освещение вопросов управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом носит фрагментарный характер и к настоящему времени проблемы, связанные с этой собственностью исследованы в недостаточной мере.

Отсутствует единый подход к классификации объектов государственной собственности в целом и недвижимости, принадлежащей Российской Федерации за рубежом, в частности. В доступных публикациях, как правило, затрагиваются лишь отдельные аспекты использования и управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом. В первую очередь, это относится к вопросам исследования правовой базы и учета объектов собственности. В отношении учета рекомендации заключаются лишь в констатации его недостоверности.

Следует отметить, что в настоящее время существует необходимость не просто выявления проблем, но их структурирования и определения степени их решенности. В сегодняшних условиях хозяйствования назрела потребность в системном исследовании проблемы и выработке обоснованных управленческих решений для всех уровней государственного управления. Требуется идентификация управленческих задач и осуществление поиска их решения, совершенствование на этой основе механизма управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом с применением современных инструментов управления. собственность государственный нормативный правовой

Нерешенность перечисленных и сопутствующих им задач определили выбор темы, цель и структуру настоящего исследования.

Целью исследования является формирование концепции системы управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом и выработка практических рекомендаций по совершенствованию механизмов управления зарубежными государственными активами.

В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи:

- уточнить сущность категории собственности применительно к объектам государственной собственности за рубежом и выделить их специфические характеристики;

- уточнить сущность понятия «управления» применительно к государственной собственности за рубежом;

- определить перечень специальных функций управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом, и увязать их в единый управленческий контур с общими функциями государственного управления;

- провести анализ эволюционного развития проблемы управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом в период рыночно-ориентированной трансформации народного хозяйства и вскрыть структуру управления этой собственностью в современных условиях;

- исследовать нормативно-правовую базу, регламентирующую процессы управления государственной собственности за рубежом с целью разработки предложений и рекомендаций по ее совершенствованию;

- обобщить подходы к кластеризации объектов государственной собственности за рубежом в целом и недвижимости в частности, и их структурировать с целью выбора рационального механизма управления этими объектами;

- провести анализ существующих методов и инструментария управления государственной собственностью и выработать предложения по их применению к управлению объектами государственной собственности Российской Федерации за рубежом в зависимости от их функционального назначения и органа государственной власти, осуществляющего управление этими объектами;

Объектом исследования выступает государственная собственность Российской Федерации, расположенная за рубежом.

Предметом исследования являются совокупность отношений между федеральными органами исполнительной власти по управлению государственной собственностью Российской Федерации за рубежом, способы, механизмы и формы управления этой собственностью.

Теоретическую основу работы составили положения экономической теории и системного анализа. Методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области оценки собственности, экономического анализа и аудита, государственного контроля структурного моделирования больших экономических систем, систем менеджмента качества и других направлений экономической науки.

Информационную базу исследования составили официальные данные федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (Росимущества, Управления делами Президента Российской Федерации, МИДа России, Росстата, Счетной палаты Российской Федерации и др.), материалы международных, всероссийских и региональных конференций и семинаров, публикации в периодической печати и Интернет-источники.

При решении отдельных задач использовались методы целеполагания и построения структурных моделей исследуемых объектов, математический аппарат корреляционно-регрессионного анализа, методы экспертных оценок, элементы теории кластерного анализа и др.

Научная новизна исследования заключается в разработке научно-обоснованного подхода к структурированию проблем управления государственной собственностью за рубежом и в разработке модели выбора эффективных форм управления этой собственностью в зависимости от органа управления, назначения и характера использования государственной собственности Российской Федерации за рубежом.

На защиту выносятся следующие основные положения и результаты исследования, содержащие элементы научной новизны:

Уточнены природа и сущность понятий «собственность», «управление», применительно к проблемам управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом, что позволило предложить авторскую классификация объектов государственной собственности Российской Федерации за рубежом с точки зрения:

- их использования на объекты государственной собственности, имеющие дипломатический иммунитет, что означает отсутствие возможности официального использования их в коммерческих целях; объекты государственной собственности, используемые федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами и государственными учреждениями в соответствии с действующими нормативами, в служебных целях; объекты государственной собственности, не имеющие дипломатического иммунитета, допускающие их коммерческое использование;

- их вещественной сущности на движимое и недвижимое имущество, акции (доли, паи). валюту, плоды и продукцию, специальные объекты, имущественные права.

- их возникновения на имущество, находящееся у федеральных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений на праве хозяйственного ведения и оперативного управления или находящееся у хозяйствующих субъектов на праве аренды, на условиях договора безвозмездного пользования, в доверительном управлении (далее - субъекты права пользования и владения), в иных обязательственных отношениях; имущество, находившееся во владении, пользовании и распоряжении государственных органов власти и юридических лиц, находившихся под юрисдикцией Российской Империи и Союза Советских Социалистических Республик, в отношении которых Российская Федерация представляет собой «государство-продолжатель», т.к она продолжила под новым названием выполнять международные права и обязательства в отношении соответствующей территории, населения и т.д.; государственные внешние (зарубежные) кредиты и инвестиции, а также имущество неправительственных организаций, имевших общесоюзный (общероссийский) статус в СССР; имущество, находящееся в розыске или законно оформленное в розыск; имущество, неправомерно отчужденное (оформленное или неоформленное) иностранными государствами, юридическими или физическими лицами, претензии в отношении которого подлежат урегулированию в международном правовом порядке; результаты интеллектуальной деятельности, права обладания и использования которыми принадлежат Российской Федерации, в том числе произведения науки, литературы, искусства, ноу-хау, товарные знаки, фирменные наименования и знаки обслуживания.

2. Структурированы проблемы, связанные с вопросами управления государственной собственностью за рубежом:

- противоречие в нормативно- правовых актах, устанавливающих полномочия федеральных органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом, расположенного за рубежом, препятствующие эффективному управлению этим имуществом;

-неэффективная организационная структура управления государственной собственностью за рубежом, затрудняющая взаимодействие субъектов управления с целью достижения общенациональных интересов;

- отсутствие координирующего органа, способного согласовать интересы участников процесса управления, а также осуществлять функции контроля за состоянием и оценкой эффективности работы данного сегмента федеральной собственности;

- отсутствие исполнителей функции планирования в области управления государственной собственностью за рубежом, которая имеет важнейшее значение в повышении эффективности управления объектами государственной собственности;

- отсутствие нормативной классификации объектов государственной собственности Российской Федерации за рубежом;

-несоблюдение порядка ведения государственных баз данных в части занесения в них объектов учета и данных об этих объектах, обновления данных об объектах учета и их исключения из баз при изменении формы собственности или других вещных прав на объект учета;

- нарушение действующего законодательства при сдаче в аренду объектов недвижимого имущества, относящегося к объектам государственной собственности за рубежом;

- отсутствие единой методики инвентаризации учета и мониторинга объектов государственной собственности за рубежом.

3. Выделен контур функциональных задач управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом, включающий общие функции управления - планирование, организацию, регулирование, учет и контроль, мотивацию. Показано, что осуществление этих функций невозможно без проведения инвентаризации и создания единой системы учет объектов, оценки стоимости объектов и эффективности их использования. Доказано, что повышение эффективности управления объектами зарубежной недвижимости может быть достигнуто за счет активизации функции регулирования, т.к. межведомственная разобщенность в их управлении, узковедомственная политика приводит к бесконтрольной сдаче объектов недвижимости в аренду; отсутствие контроля за соблюдением нормативов размещения сотрудников в загранпредставительствах обусловливает неэффективное использование бюджетных средств и т.д..

4. Предложено передать функцию регулирования в Росимущество и конкретизировать его деятельность в осуществлении следующих специальных функций:

- организация проведения инвентаризации государственной собственности Российской Федерации, расположенной за рубежом;

- обеспечение разработки концепции управления государственной собственностью Российской Федерации, расположенной за рубежом, а также подготовки предложений и заключений по вопросам государственной политики в области защиты имущественных интересов Российской Федерации за рубежом;

- организация разработки, рассмотрения и внесения в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по всем вопросам, касающимся управления и распоряжения государственной собственностью, расположенной за рубежом, а также защиты имущественных интересов Российской Федерации за рубежом;

- анализ и мониторинг выполнения решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и подготовка рекомендаций по вопросам управления и распоряжения государственной собственностью, расположенной за рубежом;

- координация проверок, ревизий и инвентаризаций, проводимых федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения сохранности, использования по назначению и повышения эффективности использования имущества Российской Федерации, находящегося за рубежом, а также анализ их результатов;

- организация работы по определению критериев оценки эффективности использования зарубежной собственности Российской Федерации и деятельности российских юридических лиц в зарубежных компаниях с российским участием;

- организация поиска недвижимого и движимого имущества, в том числе финансовых средств, драгоценных металлов и камней, долей и акций в зарубежных компаниях, принадлежавшего раннее Российской Империи и СССР и расположенного за рубежом, а также правовой защиты имущественных интересов Российской Федерации за рубежом, включая оформление прав собственности Российской Федерации на указанное имущество;

- координация проведения переговоров с иностранными государствами и их представителями по вопросам защиты прав собственности Российской Федерации за рубежом и работы по подготовке проектов международных договоров по указанным вопросам;

- контроль хода выполнения программ и проектов, осуществление оценки их результативности, разработка мер по повышению их эффективности;

- рассмотрение и согласование с Правительством Российской Федерации механизмов выделения средств государственной поддержки на проведение работ. связанных с поиском и оформлением прав собственности Российской Федерации на имущество Российской Империи СССР, расположенное за рубежом;

- организация экспертизы объектов недвижимости, предполагаемых для коммерческого использования (аудит, рыночная оценка, разработка предложений по наилучшему использованию), с особым вниманием к анализу текущего правового статуса этих объектов и прогнозу последствий его изменения (выведения из-под дипломатического статуса и проч.);

- создание благоприятных организационно-правовых условий для коммерческого использования зарубежного государственного имущества и роста стоимости зарубежных активов Российской Федерации;

- обеспечения ведения учета государственного имущества, расположенного за рубежом, в рамках единого реестра федерального имущества ( баз данных);

- обеспечения ведение реестра договоров сдачи в аренду недвижимого имущества;

- согласование и ведение реестра инвестиционных проектов в отношении объектов недвижимости, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти;

- обеспечение гибкости системы управления объектами недвижимости с учетом страновой специфики местонахождения этих объектов;

- обеспечение эффективности управления акциями (долями, паями) акционерных обществ, находящихся в собственности Российской Федерации;

- создание благоприятных финансовых, юридических и организационных условий для привлечения инвестиций в развитие объектов (имущества), переданных в уставный капитал акционерных обществ, расположенных за рубежом акции которых принадлежат государству.

5. Разработана модель системы управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом на основе IDEF0 - методологии с применением процессно-ориентированного подхода. В качестве основных выделены процессы принятия управленческих решений, анализа требований к государственной собственности Российской Федерации за рубежом, обеспечения ресурсами, связи с владельцами и потребителями, мониторинг управленческого процесса.

6. Предложена модель выбора механизмов управления государственной собственностью за рубежом в зависимости от характера ее использования, назначения, и вещественной сущности и разработаны методические подходы к реализации этих механизмов, включая процедуры: формирования организационной структуры управления; определения направлений и процессов управления объектами государственной собственности, допускающих использование того или иного метода; поиска организаций, участвующих в реализации выбранного метода и заключения с ними договоров на долгосрочную перспективу; поддержки выбранного метода (сбор информации, формирование и хранение документов и т. п.); контроля и оценки деятельности участников; разработки и осуществления корректирующих мероприятий.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования основных положений и результатов работы в практике деятельности федеральных органов исполнительной власти, заинтересованных в повышении эффективности управления объектами государственной собственности Российской Федерации за рубежом. Самостоятельное практическое значение имеет авторская модель реализации функции координации управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом. Структурирование предметной области управления государственной собственностью за рубежом позволяет адаптировать эту модель к решению задач управления собственностью на региональном, городском и муниципальном уровнях внутри России. Предложенные рекомендации по выбору механизмов управления государственной собственностью позволяют выбрать наиболее рациональный механизм с учетом влияния внешних и внутренних факторов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили одобрение на следующих научных семинарах и конференциях: «Управление качеством: теория, методология, практика» (г. Саранск, 2007 г.); «Актуальные проблемы российского менеджмента» (г. Тамбов, 2007 г.); «Инновационное и опережающее развитие экономики» (г. Ульяновск, 2008 г.); «Модели экономических систем и информационные технологии» (г. Москва, 2008 г.); «Управление социально - экономическим развитием хозяйственных систем: вопросы теории и практики» (г. Москва, 2005 г.); «Экономика качества: теория, методология, практика» (г. Тамбов, 2008 г.);

Результаты диссертационного исследования нашли практическое использование в работе Федерального агентства по управлению государственным имуществом при решении задач повышения эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом.

Публикации. Основные научные положения диссертационного исследования отражены в 7 научных работах, общим объемом 2,8 п.л.

Структура работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников,

Оглавление работы выглядит следующим образом:

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РФ ЗА РУБЕЖОМ.

1.1 Государственная собственность: сущность, особенности и классификация.

1.2 Специфика управления государственной собственностью РФ за рубежом.

1.3 Эволюция проблематики управления государственной собственностью РФ за рубежом

Глава 2. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РФ ЗА РУБЕЖОМ.

2.1 Контур функциональных задач управления государственной собственностью РФ за рубежом.

2.2 Структурирование объектов государственной собственности РФ за рубежом.

2.3 Учет и оценка объектов государственной собственности РФ за рубежом.

Глава 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЫБОРА МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РФ ЗА РУБЕЖОМ.

3.1 Механизмы повышения эффективности управления государственной собственностью РФ за рубежом.

3.2 Сравнительная оценка механизмов управления государственной собственностью за рубежом.

3.3 Формирование модели выбора механизмов управления государственной собственностью РФ за рубежом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, сформулированы цели и задачи его проведения, определена его теоретико-методологическая основа, показаны научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Организационно-правовые и методологические основы управления государственной собственностью за рубежом» исследованы нормативные правовые акты, регулирующие вопросы управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, в том числе порядок отчуждения и передачи государственной собственности иностранным и российским юридическим и физическим лицам.

Изучены правовые акты, определяющие законность права владения и распоряжения зарубежными финансовыми активами, в т.ч. - Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и нормативные акты в рамках полномочий, предоставленных Росимуществу, Управлению делами Президента Российской Федерации, МИДу России.

В настоящее время управление и распоряжение федеральным имуществом за рубежом регулируется рядом нормативных правовых актов, в том числе Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 г. №1771 «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями» и постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом», от 14 января 2002 г. №10 « Об утверждении порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации», от 12 сентября 2001г. №672 «Об утверждении порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации».

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. №14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» (далее- Постановление) содержит нормы, касающиеся: приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, имущество которых находится за рубежом (п. 6); определения стоимости находящегося за пределами Российской Федерации имущества для целей совершения сделок с ним (п. 10); порядка распределения доходов от использования указанного имущества (п.п. 9 и10).

Порядок распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2001 г. №672. Данным постановлением установлен перечень расходов, которые направляются на содержание находящегося за рубежом имущества, а также порядок их учета в расходах федерального бюджета и отражения в отчетности, представляемой Минфину России.

Специальные нормы, регулирующие особенности учета и распределения доходов от использования находящегося за рубежом имущества целесообразно включить в бюджетное законодательство Российской Федерации, исключив при этом их дублирование в актах Правительства Российской Федерации.

Из изложенного следует возможность отмены рассмотренных выше положений постановлений Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. №14, а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2001 г. №672, при условии включения соответствующих норм в приватизационное и бюджетное законодательство.

Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 г. № 1771 федеральное недвижимое имущество, находящееся на балансе федеральных органов и их представительств в иностранных государствах (кроме имущества, необходимого МИД России для осуществления его функций) также передано в оперативное управление Управлению делами Президента Российской Федерации, которое, в свою очередь, передало указанное имущество федеральному государственному унитарному предприятию «Госзагрансобственность» (далее - ФГУП «ГЗС») на праве хозяйственного ведения. Тем же Указом установлено, что передаче в хозяйственное ведение ФГУП «ГЗС» для коммерческого использования подлежит лишь то федеральное недвижимое имущество, расположенное за пределами Российской Федерации, которое не должно пользоваться дипломатическим иммунитетом, и не востребовано федеральными органами исполнительной власти. В нарушение данного Указа ФГУП «ГЗС» получил фактически все федеральное недвижимое имущество, в том числе пользующееся дипломатическим иммунитетом. Факты коммерческого использования недвижимого имущества российских торгпредств привели к конфликтам с местными властями в ряде стран, в том числе в Швеции, Финляндии, Франции, Нидерландах, Германии, Польше, Чехии, Болгарии.

В целях наведения порядка и повышения эффективности управления федеральным недвижимым имуществом, расположенным за пределами Российской Федерации Президент Российской Федерации указом №39 от 11 января 2008 г. « О передаче в оперативное управление Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имуществ» определил, что министерство в пределах своей компетенции является полномочным представителем Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, необходимого для функционирования торговых представительств Российской Федерации.

Указами Президента Российской Федерации № 1370 от 17 сентября 2008 г. «Об Управлении делами Президента Российской Федерации» и № 865 от 11 июля 2004 г. «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» определены функции и полномочия Управления делами Президента Российской Федерации и МИД России, в оперативном управлении которых находится недвижимое федеральное имущество, расположенное за рубежом. Управление делами Президента Российской Федерации осуществляет управление государственной собственностью за рубежом для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и их представительств за рубежом, а также для коммерческого использования.

На МИД России и Управление делами Президента Российской Федерации возложены функции по осуществлению поиска зарубежного имущества Российской империи и СССР с оформлением соответствующих прав собственности Российской Федерации и защита этих прав.

Функции и полномочия Росимущества определены постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года №432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом». Росимущество в пределах своей компетенции от имени собственника обеспечивает учет и ведение реестра федерального имущества, а также осуществляет полномочия акционера (участника) в зарубежных компаниях с долей участия Российской Федерации.

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. №1315 «О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества» упразднен Российский центр международного научного и культурного сотрудничества при МИД России (Росзарубежцентр), Его функции переданы Федеральному агентству по делам содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству. Этим указом сохранен порядок владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом Российской Федерации, находящимся за рубежом, в части, касающейся размещения представительств Агентства.

Анализ нормативно-правовой базы управления государственной собственностью за рубежом позволил автору классифицировать объекты собственности с точки зрения:

- их использования на объекты государственной собственности, имеющие дипломатический иммунитет, что означает отсутствие возможности официального использования их в коммерческих целях; объекты государственной собственности, используемые федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами и государственными учреждениями в соответствии с действующими нормативами, в служебных целях; объекты государственной собственности, не имеющие дипломатического иммунитета, допускающие их коммерческое использование;

- их вещественной сущности на движимое и недвижимое имущество, акции (доли, паи). валюту, плоды и продукцию, специальные объекты, имущественные права.

- их возникновения на имущество, находящееся у федеральных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений на праве хозяйственного ведения и оперативного управления или находящееся у хозяйствующих субъектов на праве аренды, на условиях договора безвозмездного пользования, в доверительном управлении (далее - субъекты права пользования и владения), в иных обязательственных отношениях; имущество, находившееся во владении, пользовании и распоряжении государственных органов власти и юридических лиц, находившихся под юрисдикцией Российской Империи и Союза Советских Социалистических Республик, в отношении которых Российская Федерация представляет собой «государство-продолжатель», т.к она продолжила под новым названием выполнять международные права и обязательства в отношении соответствующей территории, населения и т.д.; государственные внешние (зарубежные) кредиты и инвестиции, а также имущество неправительственных организаций, имевших общесоюзный (общероссийский) статус в СССР; имущество, находящееся в розыске или законно оформленное в розыск; имущество, неправомерно отчужденное (оформленное или неоформленное) иностранными государствами, юридическими или физическими лицами, претензии в отношении которого подлежат урегулированию в международном правовом порядке; результаты интеллектуальной деятельности, права обладания и использования которыми принадлежат Российской Федерации, в том числе произведения науки, литературы, искусства, ноу-хау, товарные знаки, фирменные наименования и знаки обслуживания.

Авторская классификация объектов государственной собственности позволилf определить органы государственного управления, за которыми целесообразно закрепить управления объектами, таблица 1.

Таблица 1. Закрепление объектов государственной собственности за рубежом за органами государственного управления.

nn	Критерии классификации объектов государственной собственности за рубежом	Органы государственного управления РФ
	Тип использования	Вещественная сущность
1	Объекты государственной собственности, имеющие дипломатический иммунитет	Недвижимое имущество	МИД России, Минэкономразвития России (торговые представительства )
		Движимое имущество	МИД России, Минэкономразвития России
2	Используемые федеральными органами исполнительной власти, учреждениями и предприятиями в служебных целях	Недвижимое имущество	Управление делами Президента Президента Российской Федерации, Россотрудничество и др.
3	Объекты государственной собственности, не требующие дипломатического иммунитета, в т.ч. пригодные для коммерческого использования	Недвижимое имущество	Управление делами Президента Президента Российской Федерации
		Валюта и валютные ценности	Внешэкономбанк
		Акции (доли, паи)	Росимущество
		Плоды и продукция	Росимущество и др.
		Специальные объекты	Минобороны, МИД России, Управление делами Президента Российской Федерации и др.
		Имущественные права	Росимущество и др.

Процесс управления государственной собственностью за рубежом осуществляется посредством применения административных, экономических, правовых и политических методов управления с целью обеспечения удовлетворения основополагающих общенациональных интересов общества и государства в целом.

На сегодняшний день вопросы управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом остаются практически вне поля зрения исследователей. В первую очередь это относится к таким существенным проблемам, как неэффективная организационная структура управления, отсутствие должного учета объектов этого вида государственной собственности, ограниченность контроля за ее использованием и реализацией, а также отсутствие четкого механизма управления.

В работе установлено, что управление государственным имуществом вообще и в частности за рубежом не может быть ограничено реализацией полномочия собственника по распоряжению имуществом. Существует форма управления, обусловленная особыми свойствами государственного имущества. Эта форма включает в себя: полную инвентаризацию этого имущества с созданием реестра систематизированных данных о всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, земля и недвижимость, собственность Российской Федерации, находящаяся за рубежом); выработку системы рыночной оценки объектов управления; классификацию объектов управления по признакам, определяющим специфику управления; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); определение способов управления с четким указанием субъектов.

В данной главе на основе анализа результатов проверки по использованию государственной собственности за рубежом, проведенной Счетной палатой Российской Федерации, структурированы проблемы, связанные с правовыми вопросами управления государственной собственностью за рубежом:

- нормативные акты, регулирующие порядок учета, распоряжения и контроля за использованием федеральной собственности за рубежом, не позволяют эффективно управлять ею, не разграничены функции государственных органов управления;

- отсутствует координирующий орган, способный согласовать интересы всех участников процесса управления, а также осуществлять функции контроля за состоянием и оценкой эффективности работы данного сегмента федеральной собственности;

- не соблюдается порядок ведения государственных баз данных в части занесения в их объектов учета и данных об этих объектах, обновления данных об этих объектах и их исключения из баз при изменении формы собственности или других вещных прав на объект учета; не соблюдается порядок учета федерального имущества , расположенного за рубежом и ведения реестра этого имущества с присвоением реестровых номеров и выдачей соответствующих свидетельств; отчуждение и сдача в аренду объектов федерального имущества, находящегося за рубежом, осуществляется с нарушением действующего законодательства;

Нерешенность этих проблем препятствуют повышению эффективности эксплуатации объектов государственной собственности за рубежом с точки зрения государственных интересов.

Во второй главе «Функциональная структура управления государственной собственностью за рубежом» рассмотрены основные функции и задачи управления, формирующие контур управления объектами государственной собственности за рубежом, рисунок 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1. Контур управления объектами государственной собственностью Российской Федерации за рубежом.

Анализ контура управления объектами государственной собственности за рубежом позволил установить, что одна из важнейших функций управления - планирование- практически отсутствует. Соответственно, в настоящее время также отсутствуют предупреждающие мероприятия, представляющие собой действия, направленные на предотвращение сбоев и возникновения проблем в процессе управления объектами государственной собственности за рубежом. Реализация функций планирования предусматривает анализ внутренних и внешних факторов, влияющих на эффективность использования объектов государственной собственности Российской Федерации за рубежом. В диссертации определены специальные функции, позволяющие повысить качество стратегического планирования, а именно:

- анализ нормативно-правовой базы государств, в которых расположены объекты государственной собственности Российской Федерации;

- прогнозирование изменения котировок валют;

- прогнозирование изменения рыночной стоимости объектов государственной собственности;

- оценка целесообразности дальнейшего использования объектов государственной собственности за рубежом;

- прогнозирование изменения нормативно-правовой базы в России в части управления государственной собственностью, расположенной за рубежом;

- учет положений международного права и др.

В работе установлено, что одна из важнейших функций управленческого цикла -инвентаризация и учет объектов государственной собственности, реализуется не на должном уровне, что отмечено в работе как одна из главных проблем, связанных с управлением государственной собственностью за рубежом. Создание реестра как основы для реализации государственной политики в области управления и распоряжения государственной собственностью, расположенной за пределами Российской Федерации, а также инструмента государственного контроля над процессом использования и реализации такого имущества, не реализованы в полной мере, что было отмечено выше.

Первичный учет федеральной собственности, находящейся за рубежом, осуществляется государственными органами управления, за которыми закреплены эти объекты (правообладатели). Сводный перечень объектов (недвижимость, акции (доли, паи) и др.) федеральной зарубежной собственности ведется Росимуществом на основе данных, полученных от соответствующих государственных органов. Процесс сбора достоверной и необходимой для ведения реестра объектов, в т.ч. и об объектах, являющихся предметом поиска (в связи с утратой документов о праве собственности), весьма трудоемко и требует значительных временных и финансовых затрат. Основным документом, регламентирующим порядок учета объектов до июля 2008 г. было постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г.№696. "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества"

В настоящее время организация учета и ведение реестра федерального имущества расположенного за пределами Российской Федерации, осуществляется на основании Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2008 г. №447 «О совершенствовании учета федерального имущества». Сведения о зарубежном имуществе, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента Российской Федерации, МИД, Россотрудничество, Минэкономразвития, представляются в Росимущество в соответствии с этим постановлением.

Вместе с тем, до настоящего времени в бухгалтерской отчетности российских организаций за рубежом по большинству видов имущества его стоимость и дополнительные финансовые вложения в это имущество отражаются на уровне цен на момент осуществления соответствующих затрат, измеряемых в самых различных валютах (инвалютные, переводные, советские и российские рубли, местная валюта и валюта других стран, например, доллары США). При изменении курса валют первоначальная стоимость не пересчитывается, амортизационные отчисления по основным средствам не производятся, учет их износа не ведется.

Таким образом, существующая система учета российского зарубежного имущества игнорирует изменение во времени покупательной способности отечественной и зарубежной валют вследствие инфляции и других факторов, а также снижение остаточной стоимости этого имущества за счет его износа. Учетные данные, полученные в результате автоматического суммирования первоначальных стоимостей имущества, приобретенного в разные годы, не могут служить основой для объективного анализа.

Иными словами, действующая система учета не позволяет получить близкие к реальным данные о стоимости российского имущества, находящегося за рубежом, в текущих ценах в сопоставимой валюте, что, в свою очередь, препятствует объективному учету и организации контроля за эффективностью использования и сохранностью собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом.

В то же время в отношении имущества, находящегося на территории России, в соответствии с соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации и инструкциями Минфина России регулярно осуществлялись процедуры переоценки имущества с учетом нового уровня внутренних цен, складывающихся в соответствующих регионах России, и производился расчет остаточной стоимости основных фондов с учетом физического износа. Стоимость имущества, приобретенного за иностранную валюту, пересчитывалась в рубли по курсу Банка России для соответствующей валюты.

Указанные недостатки действующей системы учета стоимости российского имущества за рубежом требуют разработки методики, состоящей из двух взаимосвязанных разделов:

- инструкции по переоценке имущества Российской Федерации, находящегося за рубежом;

- рекомендаций по организации комплексной оценки рыночной стоимости имущества Российской Федерации, находящегося за рубежом, при осуществлении сделок с имуществом.

В диссертационном исследовании подробно рассмотрены все основные задачи цикла управления государственной собственностью за рубежом. Особенное внимание уделено функции координации деятельности государственных органов, осуществляющих управление объектами государственной собственности за рубежом. На основе анализа полномочий различных государственных органов, связанных с управлением объектами государственной собственности за рубежом, автором предложено передать функции координации в Росимущество. В работе конкретизированы полномочия Росимущества по осуществлению координации в области управления государственным имуществом за рубежом и виды работ, необходимые для ее реализации, в т.ч. мониторинг объектов государственной недвижимой собственности Российской Федерации за рубежом, предполагающий постоянное наблюдение, сбор информации, системный анализ, планирование и прогнозирование состояния государственной собственности за рубежом, мониторинг показателей, характеризующих достижение поставленных целей, актуализация состояния нормативно-правовой базы управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом, оценка эффективности управления, использования и контроля объектов государственной собственности. Автором предложено модель реализации Росимуществи функции координации на основе процессно-ориентированного подхода, предусматривающего моделирование общего процесса управления взаимодействия органов государственного управления Российской Федерации, обеспечивающего повышение эффективности использования государственной собственности за рубежом (макропроцесса). Процесс координации деятельности (макропроцесс) представляет собой совокупность взаимосвязанных видов деятельности (микропроцессов) внутри Росимущества, реализуемых посредством преобразования внешней информации о состоянии объектов собственности в результат - удовлетворение требований по эффективности использования объектов государственной собственности, предназначенный для потребителя (государства) и определения его взаимодействия с действиями внешних потребителей, рисунок 2.

К внешним сторонам относятся:

1. Потребители результатов использования объектов государственной собственности. В качестве потребителей выступают государство и общество в целом. Предлагаемая модель требует от Росимущества выявлять требования государственных органов (И1), поддерживать с ними связь и оценивать степень их удовлетворенности от использования имущества (И2), поэтому Росимуществу целесообразно осуществлять взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации, а также проводить изучение степени их удовлетворенности для повышения результативности и эффективности использования объектов государственной собственности Российской Федерации за рубежом.

2. Владельцы объектов госсобственности за рубежом. В качестве владельцев объектов госсобственности выступают: Минэкономразвития России, Управление делами Президента Российской Федерации, МИД России, Россотрудничество и др.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2. Схема взаимодействия макропроцесса координации деятельности

Условные обозначения:

И1 - требования государственных органов;

И2- информация об оценке удовлетворенности потребителей;

И3 - информация о государственной собственности;

И4 - законодательные и регламентирующие требования;

И10 - информация, передаваемая внешним организациям;

М1- - информация от Минэконоразвития России, МИДа России, Управления делами Президента Российской Федерации, Россотрудничества и др. как правообладателей, о существующей зарубежной собственности;

М2- система учета, оценки эффективности и совершенствования государственной собственности за рубежом.

Предлагаемая модель требует от Росимущества сформулировать и сообщить владельцам требования к информации о госсобственности (И3), проводить количественную и качественную оценки владельцев госсобственности за рубежом, исходя из их способности предоставлять информацию в соответствии с требованиями Росимущества, который не только оценивает владельцев госсобственности за рубежом, но и контролирует прохождение всей информации, связанной с обеспечением эффективного управления государственной собственности Российской Федерации за рубежом

3. Внешние руководящие и контролирующие организации.

К внешним руководящим и контролирующим организациям относятся, в первую очередь, органы государственной власти Российской Федерации, устанавливающие законодательные и регламентирующие требования (И4) к системе управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом (функции, ресурсы, нормативы и т.п.). Внешними и контролирующими организациями для Росимущества являются Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Минэкономразвития России, Счетная палата Российской Федерации и другие.

...