Методологические основания и алгоритмы разработки региональной жилищно-строительной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методологические основания и алгоритмы разработки региональной жилищно-строительной политики

Черкасов П. С.

вице-президент ОАО Группы компаний «Инград»

кандидат экономических наук

Аннотация

В статье представлен авторский методологический подход к разработке региональной жилищно-строительной политики. Выделены методологические основания политики в следующих предметных областях: философско-мировоззренческой, идеологической, законодательно-правовой, социально-экономической, области территориально-пространственного развития регионов и собственно методологической. Показана методологическая проблемно-управленческая матрица разработки региональной жилищно-строительной политики и общий алгоритм разработки региональный жилищный строительный политика

Ключевые слова: методологические основания, региональная жилищно-строительная политика, аксиологический подход

Основная часть

Огромная численность населения нуждающегося в жилье, низкое качественное состояние жилищного фонда, недостаточные количественные показатели его роста, многократные различия всех его характеристик в разных регионах России, а также существующая конъюнктура недоступных для большинства населения цен на жилье свидетельствует о недостаточной роли государства в реализации соответствующих управленческих функций и показывает, что государственная политика в этой области является неудовлетворительной.

Качество государственного управления как политики в области решения жилищной проблемы должно определяться на основе сопоставления результатов управленческой деятельности власти и публично заявленных ею целей. Так, одна из последних, Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. и входящие в нее подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса России» и Национальный проект «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России» не достигли поставленных целей, что свидетельствует о некачественной их разработке и неумелой реализации, т.е. некачественном государственном управлении в целом в этой области. Эта ключевая проблема требует создания конкретного инструментария ее решения в виде системной разработки региональной жилищно-строительной политики (РЖСП).

В состав задач данного исследования входит разработка новых методологических системообразующих ценностных оснований региональной жилищно-строительной политики, которые по нашему мнению должны исходить из следующих предметных областей: философско-мировоззренческой, идеологической, законодательно-правовой, социально-экономической, области территориально-пространственного развития регионов и, конечно, собственно методологической.

Философско-мировоззренческие основания региональной жилищно-строительной политики.

Жилищная проблема существует столько времени, сколько существует сам человек и само общество. А поскольку она практически постоянна для всех времен, то ее следует рассматривать через систему философско-мировоззренческого знания. Относительная вечность этой проблемы не означает ее принципиальной не решаемости. Исторический опыт показывает, что она решаема, но все зависит от каждого этапа и соответствующего уровня развития общества, науки, хозяйства, системы управления обществом и хозяйством. При установке общества на необходимость успешного разрешения этой (также как и любой другой) проблемы, очевидно, требуется системное, а значит и философско-мировоззренческое формирование оснований и новых подходов. Аксиологический подход позволяет рассматривать ценности в качестве первоначала, на основе которого социальные группы общества консолидируются, достигают согласованности действий и общей упорядоченности и стабильности своих структур [1].

Это связано с тем, что способности человеческого мышления и сознания создавать и передавать в поколениях жизнеформирующий ценностно-мировозренческий комплекс информации, включающей в себя философские, культурные, исторические, нравственно-этические, социально-психологические, социально-политические и социально-экономические составляющие, образует главные теоретические основания и предпосылки не только для возникновения системы нормативного регулирования общественных отношений, но и для формирования механизмов государственного управления. Именно поэтому основой стратегического целеполагания в системе государственного управления выступают ценности.

Отметим, что включение ценностей именно в таком контексте в основу региональной жилищно-строительной политики является нашей принципиальной позицией, отличающей наш подход от традиционно утилитарного подхода к формированию и реализации этой политики. Это подтверждается тем, что ценности как важнейшая составляющая документов стратегического планирования включены и в Стратегию социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года [2] и в Стратегию социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года [3] и ряд других документов.

Идеологические основания жилищно-строительной политики до настоящего времени не были сформулированы таким образом, чтобы стать пусковым механизмом ее обоснованной разработки и эффективной реализации. Они должны содержать ряд исходных системообразующих положений:

1. Система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов должна быть объединена исходной ключевой ценностной целевой идеей, содержащей гуманистический и социально-аксиологический смысл: у каждого человека, независимо от региона его проживания в стране и положения в обществе, для существования и обеспечения жизнедеятельности должно быть собственное жилье, а отсутствие жилья или его недопустимое качество требует со стороны государства приоритетного решения этой проблемы. Эта идея не была публично сформулирована, но ее смысл закреплен статьей 40 (часть 1) Конституции РФ -- «Каждый имеет право на жилье».

2. Жилье следует рассматривать как предметную ценность, необходимую в жизнедеятельности человека, представляющую собой объект, многообразные функциональные свойства которого выражают важнейшее его значение для существования, сохранения жизни, здоровья и основных способностей человека, формирующих человеческий капитал, с помощью которого создается, функционирует и развивается вся система общественного хозяйства в регионах и, в то же время, жилье следует рассматривать как объект культурного, социального и экономического права человека, обеспечиваемого государством.

3. Формируемая идеология в области решения жилищной проблемы призвана выполнять функцию интеграции общества на основе единых ценностей и норм, которые она обосновывает как необходимые и оптимальные для человеческой жизни. Поэтому с позиций необходимости и оптимальности жизни общества объектом РЖСП является региональная комплексная проблема недостаточного количества жилья в больших масштабах и неудовлетворительного качества существующих массивов жилищного фонда.

4. Разработанные теоретические и методические положения формирования РЖСП [4, 5] как ключевого механизма решения жилищной проблемы позволяют дать ей современное развернутое определение. РЖСП следует понимать и формировать как системную деятельность региональных органов государственной власти и государственного управления, бизнес сообщества и населения, представляющую собой совокупность мер и действий законодательного, нормативного, планового, управленческого, научно-инновационного, институционального, инвестиционного, производственного, информационного, правоприменительного и правоохранного характера, направленных на создание оптимальной системы расселения людей на территории региона, позволяющей формировать и поддерживать необходимый уровень главного ресурса экономики региона -- человеческого капитала, обеспечивающего функционирование территориально-производственного каркаса экономики региона, главной целью которой является обеспечение достойного качества жизни населения.

5. В основе целеполагания при разработке этой политики должна лежать гармоничная единая система инновационного мировоззрения государственного уровня, объединяющая в себе комплекс ценностей высшего и подчиненного им порядка: качества жизни населения; воспроизводства населения; формирования его духовно-культурного уклада; формирования и развития человеческого капитала, как главного ресурса регионального хозяйства и общества и его природосохраняющей деятельности; пространственного развития территориально-производственного каркаса региона; эффективного расселения населения в соответствии с проектами развития и размещения производительных сил; достижения социальных стандартов проживания и обеспечения необходимой социальной инфраструктурой; развития приоритетных для экономики региона отраслей промышленности, их технологического развития, их кадрового обеспечения; нравственной системы управления, не наносящей ущерба природе, обществу и его хозяйству, направленной на достижение всех сформированных ценностных целей.

6. Деятельность жилищно-строительного комплекса требует согласования со стратегиями социально-экономического развития страны, ее федеральных округов и самих регионов, со схемами территориального развития субъектов РФ, со схемами развития производительных сил, с генеральными планами развития городских территорий, создания координирующих правил, алгоритмов и управленческих действий со стороны региональных органов государственного управления др. Такая сложная направленность и системность не под силу разобщенным, многочисленным негосударственным организациям жилищно-строительного комплекса, главной задачей которых является извлечение прибыли.

7. В аспекте современных научных исследований РЖСП целесообразно рассматривать как ключевую составляющую современной региональной политики, базирующейся на долгосрочных стратегических целях, достигаемых системной организацией расширенного воспроизводства ресурсного потенциала региона и стимулированием экономического роста методами обустройства территории и развития инфраструктуры. Эти ключевые идеи требуют их объединения с процессами оптимального размещения производительных сил и реструктуризации производства в интересах роста качества жизни населения.

Законодательно-правовые основания региональной жилищно-строительной политики.

Несмотря на наличие таких правоустанавливающих документов, как Конституция РФ, Градостроительный кодекс РФ, Генеральная схема расселения РФ, Жилищный кодекс РФ, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законы в этой области, жилищная проблема удовлетворительно не решается в течение 27 лет существования РФ. Это связано не только с отсутствием реального глубокого осмысленного понимания сущности жилищной проблемы и значимости ее разрешения в системе социально-экономического развития страны, но, прежде всего, с отсутствием единых научно-обоснованных и согласованных между собой алгоритмизированных моделей ее решения на всех уровнях законодательной и исполнительной власти.

Основы конституционного строя Российской Федерации предусматривают: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина -- обязанность государства» (статья 2); «Российская Федерация -- социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (статья 7, часть 1); «Каждый имеет право на жилище» (статья 40, часть 1) [6]. Дополняя Конституцию РФ, Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ) устанавливает основные начала жилищного законодательства: «Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище...» [7]. Таким образом, среди устанавливаемых основными законами страны высших ценностей выделено одно из фундаментальных прав -- право на жилище, без реализации которого невозможна базисная составляющая жизни человека -- его существование, что требует обеспечения со стороны государства непосредственно в регионах.

Однако в системе современного государственного управления такого необходимого научно-обоснованного вида государственной политики как региональная жилищно-строительная политика (РЖСП), утвержденного официальными документами РФ или субъектов РФ до настоящего времени не существует.

Принципиальным законодательно-правовым основанием для разработки РЖСП является переданная на уровень субъектов РФ функция развития нормативной правовой базы, связанной с реализацией федерального законодательства на соответствующей территории. Поэтому разработка региональной жилищно-строительной политики как новой, в том числе законодательно-правовой полезной модели в виде нового общественного продукта, обеспечивающего одну из важнейших функций государственного управления на уровне региона, прогресс для производителей и потребителей отрасли. Она способствует формированию основ конституционного строя, индустриального развития регионов страны, их пространственно-территориальному развитию -- т.е. является базисной инновацией, а её реализация, очевидно, становится приоритетным нововведением.

Социально-экономические основания региональной жилищно-строительной политики.

Продолжающаяся нерешенность проблем в жилищной сфере, отсутствие значимых сдвигов в решении жилищной обеспеченности населения стали постоянно растущим фактором социальной напряженности, риском устойчивого состояния государства, общества, народного хозяйства, а также очевидного обострения проблемы в ближайшем будущем. В связи с этим 17 мая 2016 года состоялось заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности [8]. Однако и в этот раз не была поставлена задача разработки основ региональной жилищно-строительной политики как системообразующей модели государственного управления пространственным и экономическим развитием регионального хозяйства страны.

В своем выступлении на заседании Госсовета Президент РФ отметил: «У отрасли есть все возможности, чтобы стать одним из ключевых драйверов роста российской экономики и для этого важно в полной мере реализовать её огромный колоссальный потенциал».

Основания территориально-пространственного развития региональной жилищно-строительной политики.

В новейшей истории России следует особенно отметить традицию научного обоснования территориального аспекта развития, развиваемую Советом по изучению производительных сил (СОПС), который в 1992 году разработал Концепцию развития и размещения производительных сил на период до 2000 года. В дальнейшем разработанный СОПС проект прогноза размещения производительных сил был положен в основу Генеральной схемы расселения Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ. В разработках СОПС [9] показано, что «Стратегия социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу может стать теоретически обоснованной и практически реализуемой только тогда, когда она проработана в региональном аспекте, адекватно учитывает исключительное разнообразие природных, геополитических, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики». Одной из главных внутренних проблем российской стратегии территориального развития становится модернизация системы расселения на основе градостроительной доктрины и аграрной реформы.

Методологические основания региональной жилищно-строительной политики.

Исходным методологическим основанием является подход на базе ценностей, способствующих консолидации общества и реализации правового порядка в обществе, где достигается идейная солидарность управляющих и управляемых, особенно когда это касается решения ключевых проблем. Ценности, как самые важные аксиологические структуры лежат в основе смысловых представлений в государственном управлении, а значит и в формировании всего спектра государственной политики. Именно они придают сущностные смыслы всем действиям и результатам управления, устанавливая связь интересов общества с системой управления. Поэтому ценности занимают основополагающее исходное технологическое место в процессе управленческого целеполагания за счет их роли, требующей применять при формировании управленческих решений определенные идеалы, принципы, а также нравственные и этические оценки. Ценности всегда имеют нормативное измерение и задают систему координат и возможностей для всей дальнейшей деятельности органов управления.

Для конкретизации системной методологии разработки РЖСП в виде инновационного подхода нами предлагается ее исходная структура как ценностно-целевая проблемно-управленческая матрица, представленная ниже (табл.1)

Предлагаемая методологическая матрица, по нашему мнению, целесообразна для применения в качестве основы при разработке РЖСП с помощью предложенного ценностно-проблемно-целевого метода.

Общий алгоритм разработки РЖСП как деятельности системы управления, в виде методологически выстроенного последовательного модельного алгоритма представляется, на наш взгляд, в следующем виде:

построение в областях методологических оснований системы общественных ценностей, определяющих РЖСП;

формулирование и выбор производных от них ценностных целей РЖСП;

анализ реальной региональной ситуации, которая требует управляющих воздействий органов региональной власти и определение проблем как препятствий для достижения целей, что в совокупности и является объектом региональной политики;

построение проблемного поля управления по иерархии приоритетности разрешения проблем;

декомпозиция проблем на задачи и иерархическая последовательность их решения;

разработка управленческих решений по формированию путей, способов, средств, механизмов и ресурсов, необходимых для решения задач в области РЖСП;

разработка перечня нормативов и стандартов, необходимых в процессе реализации РЖСП;

разработка субъект-объектной структуры решения задач в их иерархической последовательности;

установление формализованной ответственности субъектов и объектов процесса при решении конкретных задач в необходимых направлениях;

разработка требований к формированию программы действий;

формирование необходимой силы и результативности процесса (его надежности и устойчивости) путем разработки и создания необходимых связей между его звеньями, обеспечиваемых информационными взаимодействиями и мониторингом процесса с последующим внесением в него необходимых корректив.

Таблица 1

Методологическая проблемно-управленческая матрица разработки региональной жилищно-строительной политики

Литература

1. Бачинин В.А. Философия. Энциклопедический словарь. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2005. С. 18.

2. О Стратегии социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года (с изменениями на: 04.05.2016). Закон Новгородской области от 09 июля 2012 года № 100-ОЗ (в редакции областных законов Новгородской области от 31.10.2013 № 372-ОЗ, от 04.05.2016 № 957-ОЗ). [Электронный ресурс] Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/439047200. Дата обращения: 30.04.2017.

3. О стратегии социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года. Постановление Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.rkomi.ru/page/5948/. Дата обращения: 30.04.2017.

4. Черкасов П.С. Теоретические, методические и организационно-экономические основы региональной жилищно-строительной политики. СПб.: Изд-во НПК «РОСТ», 2015.

5. Черкасов П.С. Формирование целей жилищно-строительной политики в системе социально-экономического развития региона // Проблемы современной экономики. 2014. № 1. С.174-179.

6. Конституция Российской Федерации: комментарий Конституционного суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М.: Юрайт, 1998. С. 18, 19, 26.

7. Жилищный кодекс российской Федерации. СПб.: «Диамант», 2005. С. 3-4.

8. Заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности / Текстовая версия. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/state-council/51926. Дата публикации: 17.05.2016. Дата обращения: 02.02.2017.

9. http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/57e4f28040f6e3a286379670b10d6ce0/direct2010.doc?MOD=AJPERES Дата обращения: 15.07.2017.

Размещено на Allbest.ru