Социально-экономическая неоднородность регионов РФ – угроза экономической и национальной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Социально-экономическая неоднородность регионов РФ - угроза экономической и национальной безопасности

Сергей Ростиславович Кривко

Российский государственный университет туризма и сервиза (филиал) в г. Смоленске

В статье представлены подходы к выделению типов проблемных регионов в отечественной экономической литературе; уточнено содержание понятия «проблемный регион»; выявлены предпосылки (историкогеографические, бюджетно-налоговые, федеративно-субсидиарные) существования проблемных регионов; предложены пути пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств; раскрыто содержание принципа субсидиарности. экономический регион бюджетный

Ключевые слова и фразы: регионалистика; проблемный регион; типы проблемных регионов; историкогеографические предпосылки; бюджетно-налоговые предпосылки; федеративно-субсидиарные предпосылки; бюджетные средства; принцип субсидиарности; социально-экономическая неоднородность регионов; сбалансированное пространственное развитие регионов.

В статье представлены подходы к выделению типов проблемных регионов в отечественной экономической литературе; уточнено содержание понятия «проблемный регион»; выявлены предпосылки (историкогеографические, бюджетно-налоговые, федеративно-субсидиарные) существования проблемных регионов; предложены пути пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств; раскрыто содержание принципа субсидиарности.

Ключевые слова и фразы: регионалистика; проблемный регион; типы проблемных регионов; историкогеографические предпосылки; бюджетно-налоговые предпосылки; федеративно-субсидиарные предпосылки; бюджетные средства; принцип субсидиарности; социально-экономическая неоднородность регионов; сбалансированное пространственное развитие регионов.

Социально-экономическое развитие регионов современной России неоднородно. Часть регионов, самостоятельно решая социально-экономические проблемы, устойчиво развивается. Другие регионы нуждаются в поддержке извне. В теории регионалистики регионы, которые для эффективного решения социальноэкономических проблем нуждаются в поддержке извне, принято называть проблемными, они и составляют объект нашего исследования. В отечественной экономической литературе выделяется несколько типов проблемных регионов.

А. Г. Гранберг выделяет два основных подхода к классификации проблемных регионов [2, с. 318]. Первый подход предполагает разграничение регионов по степени остроты (кризисности) важнейших проблем. К кризисным регионам он относит территории, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, регионы широкомасштабных общественно-политических конфликтов, вызывающих разрушение накопленного экономического потенциала и значительные размеры вынужденной эмиграции населения, регионы, в которых глубина экономического кризиса может вызвать необратимые социальные и политические деформации.

В основе второго подхода лежит типологизация по основополагающим проблемам развития региона. Регионы могут иметь проблемы экономического, демографического, этнического, геополитического характера или же другие проблемы и их сочетания. С точки зрения региональной экономической политики, главными типами проблемных регионов, по мнению А. Г. Гранберга, являются отсталые (слаборазвитые) и депрессивные.

К типу отсталых проблемных регионов он относит регионы, имеющие традиционно низкий уровень жизни по сравнению с основной массой регионов страны. Значительная часть регионов данной группы находится в состоянии длительного застоя. Для них характерны низкая интенсивность хозяйственной деятельности, малодиверсифицированная отраслевая структура промышленности, слабый научно-технический потенциал, малоразвитая социальная сфера. В ряде регионов, относимых к группе отсталых, социально-экономическая ситуация отягощается политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами. Понятие отсталости (слаборазвитости) региона является относительным. Оно имеет смысл только в контексте общей социально-экономической ситуации в России, т.е. в сравнении с другими регионами страны.

Депрессивные регионы, по мнению А. Г. Гранберга, принципиально отличаются от отсталых тем, что при более низких, чем в среднем по стране, современных социально-экономических показателях в прошлом эти регионы были развитыми, а по некоторым производствам занимали ведущие места в стране. Как правило, эти регионы имели достаточно высокий уровень накопленного производственно-технического потенциала, значительную долю промышленного производства в структуре хозяйства, относительно высокий уровень квалификации кадров. Однако по разным причинам (из-за падения спроса на основную продукцию или снижения ее конкурентоспособности, истощения минеральных ресурсов или ухудшения геологических условий и т.п.) эти регионы потеряли свое былое экономическое значение и относительные преимущества. С точки зрения продолжительности депрессивного состояния А. Г. Гранберг различает две группы регионов: 1) дореформенные депрессивные регионы, регресс которых начался в дореформенный период, а в процессе рыночных реформ их положение еще более ухудшилось; 2) новые депрессивные регионы, которые в дореформенный период имели относительно высокий уровень развития, но в настоящее время находятся в состоянии кризиса и не имеют необходимых условий для выхода из него.

Вопросами идентификации проблемных регионов занимался Б. М. Штульберг [10, с. 3]. Он дал следующую трактовку терминов «депрессивный» и «отсталый» регион. По его мнению, к типу депрессивных регионов относятся территории со сравнительно высоким уровнем ранее накопленного экономического потенциала, значительной долей промышленного производства (в основном обрабатывающих отраслей) в структуре хозяйства, относительно высоким уровнем квалификации местных трудовых ресурсов, но имеющие опережающие темпы экономического спада профилирующих отраслей, более высокий уровень безработицы, низкую инвестиционную активность, низкие уровни бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения по сравнению со средними значениями по стране. В отличие от депрессивных, к типу слаборазвитых (отсталых) регионов он относит территории с крайне низкой общей интенсивностью хозяйственной деятельности, малодиверсифицированной отраслевой структурой экономики, резким отставанием от большинства регионов страны по уровню накопленного производственно-технического потенциала и уровню развития социальной сферы.

Иную типологию проблемных регионов предложили В. Е. Селиверстов, М. К. Бандман и С. С. Гузнер. Они сгруппировали все субъекты Российской Федерации по следующим типам: традиционно-отсталые, депрессивные, традиционно-развитые и программно-развивающиеся [8, с. 6]. К отсталым регионам указанные авторы относят субъекты федерации, которые на протяжении всего советского периода по разным причинам не получили должного развития, и все их социально-экономические показатели были ниже, чем по стране в целом. В результате рыночных реформ их положение еще более ухудшилось, и в настоящее время они не имеют потенциала для развития. Принципиальное отличие депрессивных регионов от отсталых данные исследователи видят в том, что при более низких в настоящее время, чем в среднем по стране, экономических показателях, в прошлом это были развитые регионы, по некоторым характеристикам занимавшие ведущие места в стране, но по разным причинам потерявшие свои позиции.

С точки зрения Я. Г. Машбиц, Г. М. Лаппо проблемный регион - это регион, который не в состоянии сам (без помощи со стороны государства, извне) решить свои обостряющиеся проблемы. Проблемный регион выделяется масштабами и особой кризисностью проявления той или иной крупной проблемы. Их нерешенность создает угрозу социально-экономическому механизму всей страны. Проблемный регион отличается наличием проблем, по масштабам и степени остроты выделяющих данный регион, большим значением их решения для страны в целом.

По мнению М. Н. Толчинской, «проблемный регион» можно определить как территорию, обладающую на протяжении длительного времени низкими уровнями экономического потенциала, развития производства и инвестиционной активности, уровнем жизни населения и повышенным уровнем безработицы по сравнению со средним в стране [9]. М. Н. Толчинская предлагает разделить проблемные регионы, во-первых, на отсталые, которые в свою очередь представлены регионами, имеющими или не имеющими потенциал, а вовторых, депрессивные, включающие дореформенные и новые регионы.

Для классификации регионов М. Н. Толчинская предлагает использовать статистический и структурный подходы. Статистический подход предполагает идентификацию регионов на основе единых формализованных критериев: а) состояние промышленного производства; б) уровень официальной безработицы; в) реальные доходы населения (отношение среднедушевого дохода к стоимости потребительской корзины) и темпы их изменения. При структурном подходе выделение проблемных регионов проводится не на базе сопоставления формально-статистических параметров, а путем экономического анализа и оценки структуры занятости, состояния предприятий регионов и др. Интеграция этих двух подходов позволяет получить наиболее достоверную оценку.

Со стороны государства проблемные регионы России стали объектом особого внимания еще в конце 1990-х годов. В Программе Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» была предпринята попытка идентифицировать различные типы проблемных регионов для определения приоритетов региональной политики. Соответственно, были выделены следующие типы: отстающие, депрессивные, кризисные, а также регионы особого стратегического значения [7, с. 157]. Отстающие в экономическом отношении регионы характеризуются чрезмерно низкими душевыми доходами населения и недостаточным производственным и финансовым потенциалами. Депрессивные - территории, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но охваченные структурным кризисом, в результате чего происходит устойчивое снижение объемов производства и реальных доходов населения, и растет безработица. Кризисные регионы отличаются экстремальным характером экономических, социально-политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов).

В Концепции развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечено, что обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов - один из целевых ориентиров социальноэкономического развития нашей страны. Государственная региональная политика будет направлена на сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов [5].

По нашему мнению, проблемный регион - это территория, которая для решения своих социальноэкономических проблем нуждается в поддержке государства. Поскольку единой классификации проблемных регионов в научной литературе не существует, мы предлагаем выделить депрессивные (характеризующиеся спадом производства) и отсталые (развивающиеся значительно медленнее остальных) регионы. Отнесение региона к проблемным может базироваться на следующих критериях на основе сопоставления соответствующих показателей со среднероссийскими значениями: пониженный уровень развития производства; превышение расходов над доходами в объеме бюджета; низкий доход на душу населения; относительно высокий уровень безработицы; низкий объем инвестиций на душу населения.

Мы полагаем, что существование проблемных регионов обусловлено историко-географическими, бюджетно-налоговыми, федеративно-субсидиарными предпосылками.

Историко-географические предпосылки не только отражают многообразие региональных и национальных укладов жизни, но и сопряжены с нематериальными активами региона (природные характеристики, национально-культурные особенности и др.), которые составляют объективированный и инкорпорированный капитал. Эти понятия предложил Пьер Бурдье в своей статье «Формы капитала»: «...Капитал, в зависимости от области, в которой он функционирует, и ценой более или менее серьезных трансформаций, являющихся предпосылкой его эффективного действия в данной области, может выступать в трех основных обличиях: экономического капитала, который непосредственно и напрямую конвертируется в деньги и институционализируется в форме прав собственности; культурного капитала, который при определенных условиях конвертируется в экономический капитал и может быть институционализирован в форме образовательных квалификаций; социального капитала, образованного социальными обязательствами («связями»), который при определенных условиях конвертируется в экономический капитал и может быть институционализирован, например, в форме аристократического титула» [1].

Культурный капитал, по мнению П. Бурдье, может выступать в трех состояниях:

- инкорпорированном (embodied - включает виды капитала, функционирующие в рамках социального пространства и, как правило, не имеющие своего материального выражения. В материальном виде инкорпорированный капитал проявляется через его конвертирование в различные виды объективированного капитала через «обретение носителя с юридическими правами». К инкорпорированному капиталу можно отнести предпринимательскую и управленческую культуру, квалификацию и опыт, имидж и авторитет, общественное согласие);

- объективированном (objectified - т.е. в форме культурных товаров (картин, книг, словарей, инструментов, машин и т.д.), природных ресурсов, основных производственных фондов, недвижимости, финансов.

Объективированный капитал включает виды капитала, функционирующие в рамках физического пространства и обеспечивающие общество факторами производства);

- институционализированном (institutionalized - т.е. в форме объективации. Конвертирование инкорпорированного и объективированного капиталов в институционализированный капитал зависит от очень широкого спектра факторов (культурных особенностей, нормативно-правовой среды и др.)).

По мнению авторов монографии «Особенности воспроизводства регионального капитала», с точки зрения общественного развития необходимо создание благоприятных условий для формирования объективированных капиталов на основе доступности и лучшего качества инкорпорированных капиталов (например, за счет улучшения системы социального обеспечения, развития системы образования, рынка труда и т.д.). Это, в конечном итоге, ведет к концентрации капиталов. А от этого напрямую зависит конкурентоспособность конкретного сообщества и повышение его значимости в системах движения и перераспределения капиталов [6, с. 30].

Бюджетно-налоговые предпосылки существования проблемных регионов обуславливают практику бюджетного федерализма. Известно, что на практике имеют место две основные модели бюджетного федерализма - американская и германская. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях.

Априори никакого предпочтения той или иной модели отдать нельзя. При правильной организации процесса и та, и другая модели бюджетного федерализма дают хорошие результаты. На практике выстраивание эффективной модели бюджетного федерализма предполагает разумное разграничение налогов по бюджетам разных уровней. Например, для американской модели это выливается в необходимость определения набора федеральных, региональных и местных налогов, за счет которых и будут пополняться соответствующие бюджеты. Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдаются; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.

В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одной модели к преобладанию другой.

Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% - в федеральный бюджет, 49,5% - в бюджеты земель [11]. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые - налог с продаж [12]. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.

В настоящее время возникла необходимость пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств путем:

- создания эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных и местных бюджетов;

- координации инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических;

- сокращения дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики;

- предоставления финансовой поддержки регионам с целью обеспечения законодательно установленного минимально допустимого уровня жизни, связанного с предоставлением населению возможностей в целях получения качественного образования, медицинского и культурнодосугового обслуживания;

- оказания финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных государственной политикой.

Федеративно-субсидиарные предпосылки существования проблемных регионов направлены на добровольную и договорную передачу регионами части своих полномочий на федеральный уровень.

Принцип субсидиарности, или дополнительности, - ведущий и наиболее признанный принцип разделения компетенции между федерацией и её субъектами. В федеративных отношениях субсидиарность означает приоритет прав более мелкой общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня).

В соответствии с ним полномочия должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможностей (экономических, социальных и прочих) для их реализации. То есть суть принципа заключается в том, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это делать, должны решать субъекты федерации и местное самоуправление. Роль федерального центра должна быть субсидиарной, то есть дополняющей. Принцип субсидиарности предполагает, что федеральный центр выполняет такие задачи, которые ни один субъект федерации не может выполнить самостоятельно, и одновременно в решении которых субъекты федерации коллективно заинтересованы.

Многие зарубежные страны при разделении компетенции между уровнями власти основываются, прежде всего, именно на принципе субсидиарности, который играет роль противовеса, нейтрализует опасность режима всевластия центра или бюрократической диктатуры.

Согласно американской Конституции предметы ведения по своей природе делятся на три вида: национальные, региональные и смешанные. Предметы ведения федерации представляют общенациональный интерес, и федеральным органам власти делегированы чётко определённые полномочия по их решению, что составляет исключительную компетенцию федерации. Перечень общефедеральных полномочий в Конституции США не является исчерпывающим, как, например, в Российской Федерации. Помимо строго оговоренного объёма полномочий, каждый субъект также вправе делегировать центру дополнительные полномочия.

К смешанным предметам ведения относятся те, которые хотя и имеют общенациональное значение, но приобретают особую актуальность применительно к отдельным субъектам, и федерации нет необходимости в целом заботиться о них. Предметы ведения штатов находятся непосредственно в сфере интересов отдельных субъектов федерации и наиболее рационально решаются на региональном уровне.

Основополагающим принципом канадской Конституции является наделение федерального уровня полномочиями по предметам ведения, имеющим общегосударственный, «национальный» характер. Полномочия провинциальных органов власти распространяются на сферы деятельности, традиционно считающиеся областями региональных интересов. Перечень предметов ведения федерации дан как закрытый. Предметы ведения провинций перечислены в статье 92, пункт 16 которой к ведению провинций относит «все вопросы, по своему характеру имеющие местное или частное значение в провинции» [3]. В современных условиях экономическая и социальная роль субъектов федерации в Канаде резко возросла, и, таким образом, уже Основной Закон создал объективную базу для усиления и расширения экономического и политического влияния провинций в важнейших вопросах государственной жизни, для возрастания роли провинциального уровня власти в общегосударственной системе правового регулирования [4].

Таким образом, принцип субсидиарности лежит в основе разграничения компетенции между уровнями власти западных государств, и его осуществление предполагает передачу большей части предметов ведения и полномочий субъектам федерации, поскольку именно на местах осуществляется наиболее эффективное регулирование тех сфер общественной жизни, которые имеют определяющее значение для жителей конкретных территорий. Такая модель была бы наиболее эффективной и в Российской Федерации.

Однако действующая Конституция Российской Федерации не позволяет нам утверждать, что в сфере федеративных отношений установлен принцип субсидиарности. Собственная компетенция субъектов федерации закреплена в ст. 73 Конституции Российской Федерации по остаточному принципу. Предусматривается, что вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако мы можем заметить, что все существенные вопросы социальноэкономической и государственно-правовой жизни общества уже перечислены в статьях, посвящённых предметам ведения федерального центра (ст. 71) или предметам совместного ведения (ст. 72), то есть, объём компетенции субъектов Российской Федерации значительно ограничен, и это зачастую не позволяет им действовать самостоятельно. Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральная Конституция отказывается от децентрализации во многих сферах общественных отношений.

Поскольку чёткий перечень предметов ведения субъектов федерации в ст. 73 отсутствует, субъекты могут самостоятельно, ориентируясь на ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, установить в своём законодательстве перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием данную конституционную норму. Однако, как показывает практика, чётко определить вопросы собственного ведения субъектам федерации весьма затруднительно.

На наш взгляд, статья 73 Конституции Российской Федерации должна быть наполнена конкретным содержанием, подробно описывающим компетенцию субъектов федерации. Кроме того, для соблюдения принципа субсидиарности, закрепляемый на федеральном уровне перечень собственных полномочий субъектов федерации не должен быть закрытым и исчерпывающим.

Обобщая все вышеизложенное, следует отметить, что усиление социально-экономической неоднородности регионов представляет серьезную угрозу не только социально-экономическому развитию России, но и территориальной целостности Российской Федерации, ее экономической и национальной безопасности. Преодоление этих разрушительных процессов возможно посредством сбалансированного пространственного развития регионов Российской Федерации.

Список литературы

1. Бурдье П. Формы капитала [Электронный ресурс] / пер. М. С. Добряковой; научн. ред. В. В. Радаев // Экономическая социология: электронный журнал. 2002. Т. 3. № 5. URL: www.ecsoc.msses.ru (дата обращения: 30.07.2012).

2. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. 3-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2003. С. 418.

3. Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 7.

4. Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. C. 29.

5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

6. Особенности воспроизводства регионального капитала: сущность, подходы к оценке, методы управления / Институт экономики КарНЦ РАН; под общ. ред. Ю. В. Савельева. Петрозаводск: Изд-во Карельского научного центра РАН, 2008. 136 с.

7. Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах: программа Правительства РФ // Вопросы экономики. 1995. № 18. С. 157.

8. Селиверстов В. Е., Бандман М. К., Гузнер С. С. Методологические основы разработки федеральной программы помощи депрессивным и отсталым регионам // Регион: экономика и социология. 1996. № 1. С. 6.

9. Толчинская М. Н. Типизация отсталых регионов России и пути преодоления депрессивности [Электронный ресурс]. URL: http://www.rppe.ru/wp-content/uploads/2010/02/tolchinskaja-mn.pdf

10. Штульберг Б. М. О депрессивных территориях в Российской Федерации. Пути выхода из кризиса: материалы к парламентским слушаниям / Совет по изучению производительных сил и экономических связей при Министерстве труда и социального развития РФ и Министерстве РФ по сотрудничеству с государствами - участниками СНГ. М.: СОПС, 1997. С. 3-5.

11. Suskic-Basic S. The Allocation of Indirect Tax Revenues - the Key to Fiscal Stabilization and Public Spending Efficiency [Электронный ресурс]. URL: www.soros.org.ba 12.www.budgetrf.ru (дата обращения: 30.07.2012).

Размещено на Allbest.ru