Размещено на http://www.allbest.ru/

О ПАРТНЕРСТВЕ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

партнерство частный государственный

Рыхтиков О.И.

Когда Александр Македонский вел свои войска через пустыню в Месопотамию, он делил с ними многие лишения и трудности, связанные с отсутствием воды и провианта, и, согласно легенде, даже вылил воду из фляжки, сказав, что для него это слишком много, а для его воинов слишком мало. Налицо, как бы сказали экономисты, - неэффективное использование ресурсов.

Действия наших властей, которые, зная о необходимости больших капиталовложений, например, в инфраструктурные проекты, и о том, что маленькие инвестиции не принесут никакой пользы, тем не менее, вкладывают в них средства, которые могли бы быть потрачены более эффективно, во многом схожи с широким жестом великого полководца. Но если у А. Македонского при тех обстоятельствах действительно не было другого выхода, то у правительства он есть - сотрудничать с частным сектором. И, кажется, оно всерьез намерено проводить такую политику, которая заключается, с одной стороны, в более эффективном использовании государственных средств, а с другой - в привлечении недостающих средств от частных структур.

Как полагают эксперты, импульсом для развития частно-государственного партнерства (ЧГП) в этом году стало Послание Президента Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г., когда В. Путин заявил: «Сохраняя … контроль и ограничения в ряде секторов экономики, мы должны в целом создавать благоприятные условия для прихода частного капитала во все привлекательные отрасли», хотя, безусловно, идея ЧГП не является новой ни для России, ни тем более для мирового сообщества. Напомним, что проект соответствующего российского закона был принят в первом чтении еще в 1996 г.

Выступая на заседании Государственного совета 3 июля 2005 г., В. Путин выразил уверенность, что наличие у регионов в настоящее время самых широких полномочий предполагает реализацию «своих уникальных конкурентных преимуществ» при «активизации внутренних источников роста и качественном обновлении программ регионального развития», которые, по мнению президента, должны содержать и механизмы ЧГП. Затем, в июле же, один за другим были приняты два федеральных закона: Закон о концессионных соглашениях (далее - Закон о концессиях) и Закон об особых экономических зонах в РФ (далее - Закон о ОЭЗ) - которые хотя и были встречены бизнес сообществом и субъектами РФ с некоторым скепсисом, но в общем создают необходимую правовую основу для создания и функционирования механизмов ЧГП Необходимо отметить, что недовольство было вызвано в основном Законом о концессиях, который, по общему мнению, практически не содержит гарантий для частного сектора, вступающего в партнерские отношения с государством. Также в числе недостатков указанных законов было названо отсутствие механизмов их реализации, что, конечно, не может быть серьезным препятствием, если правительство озаботится скорейшим принятием подзаконных актов, реализующих положения законов.. Правительство РФ и Совет по национальной конкурентоспособности неоднократно ставили этот вопрос в повестку дня заседаний.

ЧГП: понятие, сферы применения, цели и принципы, виды

ЧГП - это договор между государством (государственными органами) и частным сектором, по которому частные компании имеют возможность предоставлять услуги, ранее предоставлявшиеся только государством. В этом смысле ЧГП часто определяется как альтернатива приватизации (или даже разновидность последней), при которой, впрочем, государство сохраняет частичный контроль над передаваемым в частные руки активом. Однако такое определение, которое дают многие западные эксперты, не полностью отражает суть ЧГП, поскольку ограничивает сферу его применения лишь инфраструктурными проектами, в то время как партнерство государства и бизнеса намного шире: это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» ФельдПочта. 2004. 2 августа. № 029 (5). . Энергетика, транспорт, телекоммуникации, ЖКХ, среднее и высшее образование, детские сады, здравоохранение, социальная помощь - вот не полный перечень тех сфер, где может с успехом осуществляться ЧГП.

Общей целью ЧГП является более эффективное использование инфраструктурных и научных объектов (автодорог, аэродромов, железнодорожных станций, жилищно-коммунального хозяйства, больниц, тюрем, музеев, лабораторий, научных центров и т.д.) для предоставления более качественных услуг. Однако, по мнению некоторых экспертов, позиции государства и бизнеса в отношении целей ЧГП расходятся. Государство обычно изображается ими в качестве благодетеля, не ищущего никакой выгоды, кроме выгоды для своих граждан, а бизнес - как «субъект», который пытается извлечь прибыль, в т. ч. и нематериального характера, из всего возможного и видящий, к примеру, в строительстве современной автомагистрали лишь возможность впоследствии взимать деньги с автомобилистов или получить налоговые льготы от государства. Не вдаваясь в дискуссию о корректности таких подходов, мы с некоторыми оговорками согласимся с ними. Иными словами, государство, вступая в партнерство с бизнесом, пытается оперативно улучшить качество предоставляемых услуг и удовлетворить пользователей общественных услуг путем более эффективного и экономичного управления, привлечения дополнительных инвестиций, получения инновационных технологий, обновления технической базы.

Несмотря на длительные сроки окупаемости проектов, касающихся предоставления услуг обществу, и зачастую большие риски, перекладываемые на частные компании, они стремятся в такое партнерство. Причины для этого следующие. Во-первых, сотрудничество с таким партнером, как государство предполагает стабильные и цивилизованные правоотношения. Во-вторых, риски хоть и являются большими, но все-таки они более или менее четко определены, и, следовательно, компания может просчитать соотношение рисков и возможной прибыли. В-третьих, такое партнерство работает на репутацию компании, участвующей в общественно значимых проектах. И, наконец, в-четвертых, бизнес влечет возможность получения прибыли на долгосрочной основе (в течение времени действия договора), поскольку государство все-таки привлекает инвестиции туда, где существует возможности их окупаемости.

Основными источниками прибыли для частного оператора в ЧГП являются взимание платы с пользователей, налоговые льготы, субсидии и кредиты. Прямые трансферты из государственного бюджета хоть постепенно и уходят в прошлое, все-таки пока имеют место, и так как они предоставляются под инфраструктурные проекты, то они не подпадают под правила ВТО о субсидиях. Предоставление субсидий и налоговых льгот необходимо, поскольку зачастую невозможно взимать тарифы, обеспечивающие покрытие издержек.

Для успешного достижения указанных целей необходимо следовать некоторым принципам, на которых основано ЧГП. Основным из них является принцип распределения обязанностей, рисков и ответственности. Без этого, конечно, ЧГП теряет всякий смысл. Если все риски будет нести частный сектор, то у него просто будет недостаточно мотивации для вступления в отношения с государством. Если же большинство рисков остается у государства, то ему вообще нет смысла тогда привлекать частные компании Примеров передачи почти всех рисков на плечи бизнеса может служить строительство частными операторами мексиканских автодорог, которые впоследствии эксплуатировались на бесплатной основе. Бизнес, естественно, не готов был принимать на себя такие риски.. Даже если это будет партнерство не на паритетной основе, где преобладает либо государственный, либо частный сектор (более 50% акций у одного из партнеров или руководящие органы практически полностью подчинены одному из партнеров), обязательства и риски будут так или иначе распределены между сторонами, в неравной степени.

Классическая теория ЧГП выделяет следующие риски: риск эффективности, регулятивный риск, политический риск, риск трафика, макроэкономический риск. Как правило, бизнес берет на себя обязательство необходимого проектного финансирования в целях предоставления качественных услуг (риск эффективности), государство же отвечает за все остальное: правовое регулирование ЧГП (четкая нормативная база - огромный вклад государства в создание ЧГП), обеспечение необходимого уровня пользования объектом (впрочем, некоторые эксперты утверждают, что этот риск в большей части относится к частному сектору, а государство может взять на себя лишь часть этого риска См., например, выступление бывшего министра приватизации Венесуэлы г-на Э. Хуана на семинаре «Создание государственно-частных партнерств в российском транспортном секторе», организованном 3-4 марта 2005 г. совместно Центром стратегических разработок и Всемирным банком (http://csr3.aplex.ru/material/original_593.stm?SID=a65f1f13211becaec1abdfb88d5c4736).), определение тарифов за пользование объектом (политический риск), общая экономическая ситуация в стране, колебания курса валют (макроэкономический риск).

Политический, нормативно-правовой и макроэкономический риски могут передаваться не только государству, но и международным финансовым институтам, либо частным институциональным инвесторам. Например, МБРР и МАР предоставляют следующие гарантии:

а) частичные гарантии по кредитам, которые покрывают невыполнение обязательств по обслуживанию долга по указанной части займа или долгового обязательства;

б) частичные гарантии от рисков, которые покрывают невыполнение обязательств по обслуживанию долга по займу под проект в частном секторе, вызванное невыполнением правительством своих договорных обязательств в отношении частного проекта;

в) гарантии на основе политики, которые покрывают часть обслуживания долга по суверенному заимствованию правомочной страны-члена у частных иностранных кредиторов в поддержку согласованной структурной, институциональной и социальной политики и реформ. Под подобные гарантии были построены и реконструированы Манильский международный аэропорт «Ниной Акино», международный аэропорт в Кито, Эквадор.

Эти обязательства, а также иные (определение потребностей, оптимизация затрат), риски, ответственность за невыполнение обязательств должны быть четко прописаны в соответствующем соглашении: ведь чем более будут предсказуемы правила игры, тем охотнее инвестор пойдет на сотрудничество и тем эффективнее будут его капиталовложения в проект. И в этом случае проекты ЧГП будут обеспечивать равноценную или лучшую ценность обмен на деньги по сравнению с проектами государственного сектора.

В зависимости от вида партнерства у сторон возникают различные обязательства, и они несут различные риски. В соответствии с международной классификацией форм ЧГП существуют следующие схемы.

«Разработай, построй и эксплуатируй» («Design, Build, and Operate»). Строительство осуществляется за счет государства, и объект остается в собственности государства в течение всего срока договорных отношений.

«Разработай, построй, эксплуатируй и вложи деньги» («Design, Build, Operate, and Finance»). Объект передается в собственность частного оператора, финансируется последним, а расходы ему впоследствии возмещаются государством.

Концессия - наиболее популярный вид ЧГП. Эта форма схожа с названной выше. Единственное отличие заключается в том, что расходы частным оператором возмещаются либо посредством взимания тарифов с конечных пользователей, либо путем сочетания прямого взимания и субсидий со стороны государства. Выделяют также подвиды концессий:

а) «Построй, эксплуатируй и передай» («Build, Operate, and Transfer»): когда концессионер создает объект и получает право на его эксплуатацию на период окупаемости инвестиций, а затем передает в собственность государства;

б) «Реконструируй, владей и передай» («Rehabilitate, Own, and Transfer»): когда концессионер получает объект, модернизирует и эксплуатирует его.

ЧГП в России

Такие объекты инфраструктуры, как транспорт и телекоммуникации, по общему мнению, определяют степень конкурентоспособности государства, и, к сожалению, судя по состоянию транспортной отрасли, Россия на настоящий момент абсолютно неконкурентоспособна, а, следовательно, речь пока не может идти о какой-либо глобальной интеграции нашей страны в мировое сообщество. Приведем некоторые данные.

Существующая плотность дорожной сети (5,3 км на 1000 жителей) намного ниже соответствующего уровня развитых стран: Франция - 15 км, США - 13 км, Финляндия - 10 км на 1000 жителей. Почти 60% федеральных дорог не соответствуют нормативным требованиям. А темпы дорожного строительства (менее 1% в год) не соответствуют потребностям экономики и темпам прироста автомобильного парка страны (7-10% в год) По материалам семинара «Создание государственно-частных партнерств в российском транспортном секторе», Москва, 3-4 марта 2005 г. .

В настоящее время, в эксплуатации находится 172,5 тысячи вагонов с истекшим сроком службы. В результате 32% вагонов инвентарного парка не удовлетворяют требованиям эксплуатации. Так, за 10 месяцев на сеть железных дорог поставлено всего 80015 вагонов. В соответствии с прогнозными оценками до 2010 г., прирост перевозок на сети железных дорог ожидается в среднем до 3% в год. Поэтому для удовлетворения растущего объема перевозок, начиная с 2006 г. железнодорожным администрациям потребуется закупать ежегодно до 75 тысяч грузовых вагонов. К 50 населенным пунктам в России вообще нет никаких дорог www.rzd.ru/agency/pnews.html?pnews_id=29987&he_id=951. .

Большинство российских аэропортов, в т.ч. и международных, имеют ограниченную пропускную способность терминалов, плохое обеспечение трансферта между терминалами, низкое качество внешнего транспортного обслуживания, нечеткий правовой режим использования федеральной собственности и, как следствие, прибыль на уровне 10-15 % от прибыли, которую получают аэропорты развитых стран.

К этому еще стоит прибавить, что некоторые, не определяющие конкурентоспособность, но, тем не менее, жизненно важные для российских граждан сферы типа ЖКХ вообще находятся в кризисном состоянии. По словам заместителя директора Федерального агентства по строительству и ЖКХ (Госстрой РФ) Ю. Тыртышова, задолженность коммунальных предприятий перед поставщиками и подрядчиками в сентябре 2005 г. превысила 200 млрд. рублей. По подсчетам МЭРТ РФ, до 2010 г. отрасли необходимы 2 трлн. руб. В противном случае износ коммуникаций достигнет критического уровня и системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов просто перестанут существовать Жилец как нежилец // Профиль. 2004. 8 ноября (№ 41)..

Сейчас, когда российское Правительство регулярно пересматривает бюджет из-за притока нефтедолларов и бюджетный дефицит пока в прошлом, необходимость в ЧГП, кажется, должна отпасть. Правительство в состоянии финансировать все инфраструктурные и высокотехнологичные проекты, не прибегая к частным ресурсам. Почему же именно сейчас так остро встал вопрос о сотрудничестве государственного и частного секторов?

Во-первых, имеющихся денег все равно недостаточно, поскольку наряду со строительством и реконструкцией авто- и железных дорог, аэропортов, объектов ЖКХ, финансированием НИОКР у Правительства есть и иные обязательства, которые в краткосрочной перспективе более важны и насущны: зарплаты, пенсии, пособия, внешний долг и т.д.

Во-вторых, это возможность обеспечить приток инновационных технологий и новых систем управления. Разработкой прикладных инноваций занимается в России лишь крупный бизнес По данным Издательского дома «Коммерсант», с середины 2003 г. компания «Норильский никель» потратила на свою программу водородной энергетики 40 млн. долл.; ОАО «Газпром» в 2004 г. потратило на НИОКР около 100 млн. долл., хотя, как признают в «Газпроме», даже эти деньги и штат в 3500 ученых не помогают справиться со всеми требующимися разработками. АФК «Система» также две трети инноваций производит в собственных стенах., который чаще всего привязан к природным ресурсам и которому не надо думать о ежедневном выживании. Малые и средние предприятия либо обходятся без таких технологий, либо покупают их за рубежом; впрочем, для того чтобы нормально и успешно функционировать, им необходима четко отлаженная система управления. Государство, привлекая такие предприятия к партнерству, может получить доступ к иностранным технологиям, и к эффективным системам управления. В то же время, сотрудничая с государством в рамках концессий или ОЭЗ, малые и средние предприятия имеют в одном лице и партнера, и регулятора, что значительно облегчает их деятельность и позволяет думать о вложении средств в инновации.

В Швеции, например, все жизненно важные детали для всемирно известных автомобилей делают малые предприятия, чей штат не превышает одного-двух человек, эти предприятия выигрывают тендеры на размещение заказа и получают прибыль. В России, где на согласование сметной документации для получения разрешения на строительство уходит до полутора лет, такое представить сложно. Ведомости. 2005. 29 сент.

В-третьих, реализация ЧГП, как считает президент Всероссийской Ассоциации приватизируемых и частных предприятий Г. Томчин, это способ «возможный путь ухода России с нефтяной иглы». Ведь высокие цены на нефть, да и сама нефть не являются каким-то бесконечным благом, но за счет этого временного блага можно создать конструкции, которые будут надежно служить в будущем.

Как уже было сказано, главным в ЧГП были и остаются правила игры, закрепление которых было начато с принятием Закона о концессиях.

В соответствии с Законом объектами концессионного соглашения могут быть: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские, речные суда и суда смешанного типа, аэродромы, объекты единой системы организации воздушного движения, гидротехнические и электротехнические сооружения, объекты ЖКХ, метрополитен и общественный транспорт, медицинские объекты и объекты социально-культурного и социально-бытового назначения. Необходимо отметить, что земля не включена в объект концессионного соглашения. Закон детально регламентирует существенные условия концессионного соглашения, права и обязанности, ответственность концессионера (стороны, которая обязуется создать или реконструировать объект), права концедента (государственного органа - другой стороны по соглашению) и практически ничего не говорит об обязанностях концедента. По мнению некоторых экспертов, Закон очень слабо защищает частных инвесторов, устанавливая минимальные гарантии их деятельности (возмещение убытков от незаконных действий властей, равноправие концессионеров и перезаключение соглашения при изменении законодательства), что представляется чрезвычайно странным - ведь этот Закон был принят с целью установления привлекательных для частного, а не для государственного сектора правила игры, а получилось наоборот. «Бизнес рвется в частно-государственное партнерство, однако, дождавшись этим летом Закона о концессиях …, сильно разочаровался». Деньги, принесенные ветром // Независимая газета. 2005. 20 окт. Председатель правления «Евразийское водное партнерство» С. Яшечкин приводит справедливый пример: «В Британии государство отзывает лицензии в коммунальной сфере, предупреждая оператора за 10 лет; в России этот срок составляет 3 месяца». «Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов по сравнению с действующим законодательством, за исключением своего удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора, накладывая то же время ряд существенных обязательств и ограничений», - считают эксперты консультационной компании «ПАКК» и юридической компании «Велес Лекс».

Необходимо еще раз отметить, что Закон о концессиях является рамочным документом и требует развития его положений в иных как нормативно-правовых, так и подзаконных актах. В частности, проекты ЧГП в дорожном хозяйстве являются более капиталоемкими и нуждаются в дополнительном регулировании. «Остаются неурегулированными вопросы использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования, предоставления входящих в их состав земельных участков в аренду, в т. ч., в целях реализации концессионных соглашений. Отсутствует нормативно урегулированный механизм предоставления концессионеру преимущественных прав по развитию объектов придорожной инфраструктуры, в т. ч. путем предоставления дополнительных земельных участков за пределами полосы отвода переданных в концессию автомобильных дорог». Из Рекомендаций парламентских слушаний на тему «Автомобильные дороги России: состояние, проблемы, пути решения», проведенных 4 октября 2005 г. Комитетом Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям

Некоторые даже утверждают, что ЧГП вообще не суждено заработать в России в ближайшее время, поскольку «при самых идеальных законах все упирается в коррупцию» Деньги, принесенные ветром. Указ. соч. и «в отсутствие культурной основы взаимодействия бизнеса и государства» Транспорт // Эксперт (Приложение). 2005. 21 февр.. Но ведь самый длинный путь начинается с первого шага, а первый шаг, даже шаги уже были сделаны, и это не только принятие Закона, а первые опыты ЧГП в сфере ЖКХ, информационных технологий, железнодорожного транспорта и авиастроения.

Сегодня в Пермской области в сфере ЖКХ работают три крупных частных оператора: ООО «Новогор-Прикамье» (компании «Интеррос»), ООО «Пермгазэнергосервис», созданное «Пермрегионгазом», и ОАО «КЭС-Прикамье», учрежденное «Комплексными энергетическими системами» совместно с областной администрацией и 9 муниципалитетами. Местные власти признают, что рост тарифов неизбежен, зато повышается качество обслуживания. Пермгазэнергосервис, начав с одной котельной, в марте 2004 г. заключил договор длительной аренды уже на 22 котельные на территории области и 19 котельных в Перми. КЭС-Прикамье только заключило договоры аренды электросетевого имущества с МУПами девяти городов Пермской области в апреле 2004 г. сроком на один год. Новогор-Прикамье объединил под своим управлением почти всю систему водоснабжения и водоотведения города (около 300 км). Все три компании рассчитывают на прибыль уже в этом году. Рост тарифов неизбежен, признаются сами частные компании, и местные власти, но повышается качество обслуживания Профиль. 2005. 8 ноября..

Первым ЧГП в сфере информационных технологий стало создание автоматизированной информационной системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (АИС ОСАГО), выполняемого в рамках Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия». Ответственными за сбор и обработку информационных ресурсов стали МВД России, Министерство сельского хозяйства, Министерство обороны, Федеральная таможенная служба и некоммерческая организация «Российский Союз Автостраховщиков». Генеральными подрядчиками в создании автоматизированной информационной системы стала группа компаний «Компьюлинк» и «Крок», они занимаются созданием и поддержкой ИТ-инфраструктур. Надо отметить, что треть бюджета этого проекта принадлежит именно бизнесу, остальное - государству По материалам Агентства финансовой информации «М3-медиа» (www.m3m.ru/articles/2005/9/29/4455.html). .

С октября 2002 г. в Кузбассе реализуется уникальная программа сотрудничества частного капитала и государственных железных дорог по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта, в первую очередь, для увеличения вывоза угля. С того времени сами железнодорожники вложили по этой программе 3,5 млрд. руб., кузбасские промышленники, угольные и металлургические компании - 1,4 млрд. руб. Благодаря этому удалось построить 11 погрузочных и железнодорожных станций, 3 железнодорожных моста, 2 путепровода, пункты подготовки вагонов и многое другое. Проблемой, которую пока еще не удалось решить, является возврат средств промышленникам, вкладывающим средства в отрасль. Впрочем, губернатор Кузбасса предлагает снижать тарифы на сумму вложений.

Но есть и более старый пример ЧГП - это авиастроение, в котором существует компания, реализующая программы строительства и продаж отечественной авиатехники: это «Ильюшин Финанс Ко» (ИФК). 38% акций ИФК принадлежит Росимуществу, 15% - Внешэкономбанку, 47% находятся в собственности Национального резервного банка. Основной вид деятельности - финансовый и операционный лизинг авиационной техники российского производства (Ил-96-300, Ил-96-400, Ту-204-300 и Ан-148). ИФК занимает прочные позиции в отрасли как одно из ведущих специализированных авиализинговых предприятий России, лидирующее по объему собственного капитала и величине портфеля заказов. С момента своего образования ИФК сформировала пакеты заказов на крупнейших авиастроительных заводах России, благодаря которым было построено 8 новых дальнемагистральных самолетов семейства Ил-96 на Воронежском акционерном самолетостроительном объединении (ВАСО) и 5 самолетов семейства Ту-204 на ОАО «Авиастар» (г. Ульяновск). В настоящий момент ИФК формирует пакет стартового заказа российско-украинских самолетов семейства Ан-148, серийное производство которых в 2005 году налажено на ВАСО и КиГАЗ «Авиант» (г. Киев) По материалам сайта Ильюшин Финанс Ко (www.ifc-leasing.com/about.php). .

В ЕС за 2004 г. было заключено 66 соглашений между государством и частным сектором, что на 30% больше предыдущего года. В России пока все только начинается. 2005 г. ЧГП мощный теоретический, и практический импульс, но важно, чтобы заложенная государством теория соответствовала практике, тогда частные компании будут сотрудничать с правительством и вкладывать свои деньги в долгосрочные проекты. Необходима не только понятная правовая база, но и четкое соблюдение законов, не только деньги бизнеса, но и гарантии государства. И только в этом случае Россия сможет стать по-настоящему индустриальной страной с инновационной экономикой и интегрироваться в глобальные рынки.

Размещено на Allbest.ru