Постачання товарів державним замовникам: аналіз ризиків виникнення збитків

Ключевые слова: убытки, закупки, государственные заказчики, договора, торговые операции, поставки.

Постановка проблеми. Господарська діяльність підприємств, що займаються торгівлею, супроводжується ризиками, які виникають через ряд причин - як фінансового, юридичного, так і управлінського характеру. Крім того, індивідуальна особливість таких ризиків завжди пов'язана з галуззю торгівлі, в якій працює підприємство, та відповідно специфікою контрагентів, з якими проводяться торговельні операції. Нині одним із вагомих замовників у торгівлі виступає держава в особі державних установ, підприємств та організацій. При цьому, з одного боку, оплата проведених поставок на замовлення таких організацій є гарантованою з огляду на участь у ній держави, а з іншого, - державні організації проводять закупівлі за державні кошти, що вимагає дотримання чинного законодавства та зумовлює особливий характер можливих ризиків для торговельних організацій.

Актуальність теми цього дослідження обумовлена загостренням проблем економіки в частині здійснення торговельно-договірних операцій з державними замовниками - розпорядниками державних коштів через недосконалість законодавства у цій сфері, юридичну незахищеність суб'єктів господарювання, що займаються постачанням товарів для потреб державних організацій, та їх вірогідною збитковістю в умовах сучасної економіки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сучасні науковці О. Дудоров, М. Мельник, І. Хавронюк, М. Білуха, В. Євтєєв, А. Латинцев, П. Круш, досліджуючи явище збитковості у діяльності торговельних підприємств, здебільшого звертають увагу на фактичні причини його виникнення та їх подальші наслідки для підприємства, не концентруючи увагу на винній стороні як об'єкті дослідження причин виникнення цих збитків [1-4].

Такі вчені, як Н. Лопашенко та П. Берлін, аналізуючи торговельно-договірні операції, що призвели до збитків, розглядають іншу, крім потерпілої, сторону, але в контексті здійснення нею злочину або недотримання зобов'язань [5; 6]. При цьому практично не досліджується можливість виникнення ризиків при договірних зобов'язаннях з постачання товарів з огляду на специфіку діяльності їх замовників, зокрема, коли такими замовниками виступають державні організації.

Ситуації збитковості для державних замовників, спричинені діями постачальників, досить детально проаналізовано провідними українськими дослідниками Г. Дмитренко, О. Долгим, В. Серафимовим [7-9].

Таким чином, досліджуються здебільшого обставини та причини, що призвели до збитків, або державний замовник як об'єкт, що зазнав збитків. Водночас майже не розглядаються підстави ймовірних збитків, що можуть зазнати підприємства, які постачають товари державним замовникам, саме у зв'язку зі специфікою такої співпраці.

Враховуючи зазначене, основною метою цієї роботи є детальний розгляд ризиків торговельно-договірних операцій, які можуть завдати збитків постачальнику через особливість їх здійснення з контрагентом, яким виступає державний замовник.

Результати дослідження. Законодавство західних країн по-різному класифікує суб'єкти господарської діяльності. У комерційних і торгових кодексах одних країн їх називають комерсантами, в інших - підприємцями, причому застосовуються різні ознаки класифікації [10]. У Господарському кодексі України зазначено, що господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку, є підприємництвом, а суб'єкти підприємництва - підприємцями. При цьому держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання. Рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування з фінансових питань, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів, а також з адміністративних та інших відносин управління, крім організаційно-господарських, в яких орган державної влади або орган місцевого самоврядування є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, приймаються від імені цього органу і в межах його владних повноважень.

Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України [11].

Таким чином, органи державної влади, здійснюючи закупівлю товарів для власних потреб, займаються господарською діяльністю, але водночас не є суб'єктами господарювання, і свою господарську діяльність вони здійснюють за державні кошти, але від власного імені.

Крім того, особливістю закупівель державними органами є вимога щодо дотримання спеціального законодавства, що регулює витрачання державних коштів. Основний нормативний документ, що регулює цю діяльність, - Закон України "Про здійснення державних закупівель" [12], яким зокрема встановлено вимогу дотримання добросовісної конкуренції, що реалізується через конкурсні торги.

Для аналізу можливих ризиків підприємств, що здійснюють постачання в державні установи, слід розглянути поняття "збитки". В українському законодавстві є два основних визначення збитків, викладених у Господарському та Цивільному кодексах України [11; 13]. Вони мають тотожний характер, тому, враховуючи, що йдеться про господарську діяльність, зупинимося на визначенні збитків, наданому в Господарському кодексі України. Відповідно до нього до складу збитків, що підлягають відшкодуванню особою, яка допустила господарське правопорушення, включаються, зокрема: додаткові витрати (штрафні санкції, сплачені іншим суб'єктам, вартість додаткових робіт, додатково витрачених матеріалів тощо), понесені стороною, яка зазнала збитків унаслідок порушення зобов'язання другою стороною; неодержаний прибуток (втрачена вигода), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати в разі належного виконання зобов'язання другою стороною [11].

Згідно з офіційним звітом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України за перше півріччя 2013 р. у процедурах закупівлі за державні кошти взяли участь 83 896 суб'єктів підприємницької діяльності, у тому числі 46 276 (55.1 %) - у процедурах відкритих торгів. Учасниками процедур закупівель подано 123 419 пропозицій з урахуванням лотів, у тому числі 82 346 пропозицій для участі в процедурі відкритих торгів [14].

Враховуючи, що участь у процедурі закупівель потребує певних затрат ще на етапі підготовки пропозицій конкурсних торгів, аналіз додаткових витрат підприємств, що здійснюють постачання товарів державним установам, потрібно розпочинати ще до укладення ними договорів. Витрачанню державних коштів у більшості випадків передують конкурсні торги, якими визначається переможець, що матиме право на укладання відповідного договору про закупівлю з державною установою, яка проводить ці торги. За чинним законодавством витрати з боку учасників для проведення торгів максимально обмежено. Разом з тим деякі державні замовники самостійно ініціюють необхідність додаткових витрат учасників торгів, включаючи специфічні вимоги до документації конкурсних торгів, що є основним документом, який визначає вимоги до претендентів на підписання договору про закупівлю за державні кошти. Зокрема, найчастіше такі вимоги стосуються оплати послуг залучених консалтингових чи посередницьких фірм, які проводять процедуру закупівлі замість самого замовника.

Крім того, за Законом про закупівлі [12] учасники конкурсних торгів повинні підтвердити відповідність вимогам у встановлений законодавством спосіб, тобто офіційними довідками, свідоцтвами, сертифікатами тощо, оформлення яких потребує сплати певних коштів. До того ж ще на етапі оформлення участі в торгах необхідно сформувати пропозицію, що також вимагає трудових та матеріальних затрат. Таким чином, кожен, хто бере участь у державних торгах і претендує на укладення договору на постачання товарів за державні кошти, ще до визначення його переможцем, яким він може і не стати, несе фінансові, трудові та матеріальні витрати, пов'язані з організацією подання документів на участь у відповідних торгах [15].

За офіційним звітом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України у січні - червні 2013 р. замовниками відхилено 12.9 % поданих учасниками пропозицій, як такі, що не відповідають вимогам документації конкурсних торгів (кваліфікаційній документації, запиту цінових пропозицій), та з підстав, що зазначені у статті 17 Закону [14].

Законодавство про державні закупівлі передбачає також можливість для державних замовників включати до документації конкурсних торгів вимогу до учасників надавати забезпечення пропозиції конкурсних торгів та забезпечення виконання договору про закупівлю, що має становити не більше 5 % у разі проведення торгів на закупівлю товарів. Відповідне забезпечення повинно бути повернуто учаснику торгів у строки, визначені Законом [12], але це не пом'якшує вимогу, що підприємство, яке бажає укласти договір із державною установою, спочатку повинно вилучити зі свого обігу кошти для резервування їх на умовах забезпечення. Враховуючи, що термін визначення переможця торгів Законом про закупівлі [12] встановлений у межах 20 робочих днів, а забезпечення повертається лише після визначення переможця, відповідні кошти підприємства можуть бути зарезервовані на строк майже у місяць, а виділені на забезпечення договірних зобов'язань - на весь строк виконання договору.

Зазначені ситуації окреслюють випадки ще до укладання договорів про закупівлю за державні кошти. Водночас, навіть уклавши договір з державною організацією, підприємство, що здійснює постачання товарів, не застраховане від збитків. Не розглядаючи загальних причин, що можуть завдавати збитків підприємству (форс-мажорні обставини, пошкодження товару, крадіжка та ін.), проаналізуємо ситуації, пов'язані із специфікою постачання товарів державним установам [16].

Законом про закупівлю передбачено, що умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі. Основні умови такого договору не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами у повному обсязі, крім окремих випадків [12].

Одним з таких окремих випадків є зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника. Тобто, навіть якщо підприємство стало переможцем державних торгів і уклало договір про закупівлю за державні кошти, розраховуючи на повний обсяг поставок, у разі виникнення проблеми відсутності коштів на відповідні видатки у державного замовника, для зазначеного підприємства автоматично зникає можливість отримати запланований прибуток у повному обсязі та у встановлені строки.

Крім того, за наявності умови договору про безперебійне постачання та відсутності - про авансовий платіж, при повному постачанні товару учасник може не отримати відповідну оплату у зв'язку з недофінансуванням державної організації, що виступає замовником (відповідно до Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення [17]). Таким чином, якщо на момент завершення державних торгів і визначення переможця державній організації, що проводить торги, відповідне бюджетне призначення не затверджено або затверджено в інших вартісних межах, підприємство-переможець торгів не зможе реалізувати заплановане ним постачання повною мірою та відповідно отримати весь прибуток, на який воно розраховувало.

Бюджетним кодексом України передбачено, що усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду (починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року [17]), за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачені багаторічні бюджетні призначення. Отже, якщо учасником здійснено поставку, але не отримано оплату до кінця бюджетного періоду, відповідні фінансові зобов'язання державної установи стають її заборгованістю, що за умови дефіциту бюджетних коштів може затягнутись і призвести до збитків у результаті виконання договору підприємством-постачальником.

Ще один із ризиків - заборона змінювати умови договору про закупівлю (у тому числі ціни за одиницю товару) - зумовлюється нестабільністю цінової політики на ринках. Якщо до кінця виконання договору про закупівлю ринкова ціна товару, що постачається, зросла настільки, що виконання цього договору стає само по собі збитковим для підприємства-постачальника, воно не може збільшити зазначену у договорі ціну без отримання офіційного підтвердження інформації про зміну цієї ціни [16].

Водночас зміну ринкової ціни не можна ототожнювати з розміром індексу інфляції за певний період, оскільки це явища різного порядку. Таким чином, постачальник не має можливості самостійно регулювати ціну договору, виходячи з потреб ринку, що в багатьох випадках призводить до необхідності розірвання договірних зобов'язань.

Крім розглянутих ризиків виникнення збитків у підприємств, що здійснюють постачання товарів відповідно до договорів на закупівлю за державні кошти, слід зупинитись також на фактичній неможливості відшкодування таких збитків у разі їх виникнення через вину сторони, якою виступає державна організація.

Так, Цивільним кодексом України визначено, що боржник, який порушив зобов'язання, має відшкодувати кредиторові завдані цим збитки. Обов'язок з доказу розміру таких збитків покладається на кредитора. При цьому збитки визначаються з урахуванням ринкових цін, що існували на день добровільного задоволення боржником вимоги кредитора в місці, де зобов'язання має бути виконане, а якщо вимога не була задоволена добровільно, - в день пред'явлення позову, якщо інше не встановлено договором або законом. Суд може задовольнити вимогу про відшкодування збитків, беручи до уваги ринкові ціни, що існували на день ухвалення рішення [13]. Але при цьому законодавство не розтлумачує поняття "ринкова ціна". Це загальна проблема при визначенні збитків за будь-яких умов [1].

Постачальники товарів за державними договорами фактично позбавлені можливості відшкодувати власні втрати та збитки у разі їх виникнення. Це пов'язано з тим, що законодавством не стимулюється встановлення відповідальності за порушення договірних зобов'язань до державних замовників. Так, у чинному типовому договорі про закупівлю за державні кошти не передбачено сплати неустойки з боку державних замовників. Це пов'язано насамперед з відсутністю належного фінансування. Як показала практика, навіть якщо постачальнику вдасться через суд витребувати відшкодування завданих йому збитків, що виникли з вини замовника, якою є державна установа, через відсутність відповідних коштів у бюджеті потерпіла сторона може не дочекатися фактичного відшкодування у необхідні строки.

Таким чином, ризики виникнення збитків у торговельних підприємств при постачанні ними товарів за державні кошти можна систематизувати за трьома етапами (рисунок).

Висновки. Аналіз доводить, що підприємства, які постачають товари за договорами про закупівлю за державні кошти, несуть ризики, пов'язані зі специфікою укладання таких договорів та виконанням цих договірних зобов'язань державними установами. Це може призвести до виникнення збитків, відшкодування яких практично неможливе через вимоги законодавства про закупівлю за державні кошти.

Верховною Радою України у квітні 2014 р. ухвалено нову редакцію закону про закупівлі, якою спрощено проведення процедур закупівель та участь у них підприємств. Проте проблема виникнення збитків у підприємств під час цих процедур та за результатами укладання договорів на здійснення державних поставок цим законом не вирішена.

Таким чином, удосконалення законодавства у сфері державних закупівель у частині врахування відповідних ризиків сприятиме посиленню юридичного захисту підприємств-постачальників та підвищенню їх зацікавленості в участі у державних торгах, а відповідно розвитку конкуренції, що збільшить ефективність здійснення закупівель за державні кошти. Крім того, врахування зазначених ризиків дозволить постачальникам товарів для державних потреб зрозуміти специфіку виконання таких договорів і передбачити страхові варіанти їх дій, що дасть змогу уникнути відповідних втрат та збитків, а державним замовникам - забезпечити умови для стимулювання участі підприємств у державних торгах та посилення конкуренції у сфері державних закупівель.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Латинцев А. В. Расчет убытков в коммерческой деятельности / А.В. Латинцев, О. В. Латинцева. -- М. : Лекс-Книга, 2002. -- 37 с.

2. Дудоров О. О. Злочини у сфері підприємництва : навч. посіб. /О.О. Дудоров, М. І. Мельник, М. І. Хавронюк ; за ред. М. І. Хавронюка. -- К. : Атіка, 2001. -- 608 с.

3. Круш П. В. Внутрішній економічний механізм діяльності підприємства: навч. посіб. / П. В. Круш, С. О. Тульчинська, Р. В. Тульчинський и др. -- К. : Центр учбов. л-ри, 2008. -- 2006 с.

4. Клименко Н. І. Проблеми посилення боротьби з економічною злочинністю в Україні. Державно-правова реформа в Україні : матеріали наук.-практ. конф. -- К., 1997. -- 294 с.

5. Берзін П. С. Наслідки у складах злочинів у сфері господарської діяльності: кримінально-правова характеристика : навч. посіб. / П. С. Берзін. -- К. : КНТ, 2007. -- 392 с.

6. Лопашенко Н. А. Преступления в сфере экономики: авторский комментарий к уголовному закону (раздел VIII УК РФ). / Н. А. Лопашенко. -- М. : Волтерс-Клувер, 2006. -- 720 с.

7. Дмитренко Г. В. Організація і здійснення державного контролю в Україні (фінансово-економічні аспекти) : автореф. дис. на здобуття наукового ступеня доктора. наук з держ. упр. : 351.9:336.13.051(447) / Дмитренко Г. В. -- К., 2011. -- 38 с.

8. Долгий О. А. Механізм державного управління податковою службою України в умовах ризиків : автореф. дис. на здобуття наукового ступеня доктора наук з держ. упр. : 351.713.08 / Долгий О. А. -- Д., 2007. -- 41 с.

9. Серафимов В. Н. Державний механізм протидії тіньовій економіці : автореф. дис. на здобуття наукового ступеня доктора наук з держ. упр. : 351.83: 330.3 / Серафимов В. Н. -- Д., 2007. -- 21 с.

10. Порівняльне правознавство : курс лекцій / Л. В. Голяк, А. С. Мацко, О. В. Тюріна. -- К. : МАУП, 2004. -- 200 с.

11. Господарський кодекс України від16.01.2003 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/4282-17.

12. Закон України "Про здійснення державних закупівель" від 1 черв. 2010 р. № 2289-VI [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/2289-17/print1361283790095110.

13. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/435-15.

14. Звіт М-ва економ. розвитку і торгівлі України щодо аналізу функціонування системи державних закупівель у січ. - верес. 2013 р. [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://me.kmu.gov.ua/control/uk/publish/ article?art_id=226413&cat_id=129962.

15. Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана ; пер. с англ. -- М. : Альпина Паблишерз, 2010. -- 551 с.

16. Євтєєв В.С. Визначення збитків покупця від зменшення обсягу виробництва (продажів) і (або) доходу від реалізації товару / В. С. Євтєєв // Господарство і право. -- 1999. -- № 10. -- 72 с.

17. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2542-14.