Державна політика забезпечення продовольчої безпеки України

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Останнім часом у світі особливої актуальності набули проблеми надання соціально-економічних гарантій сталого продовольчого забезпечення населення планети. Задоволення потреб у продовольстві повинно здійснюватися відносно кожної конкретної людини у місцях її проживання. Причому формування продовольчої безпеки в основному покладається саме на компетентні органи державного управління, які несуть безпосередню відповідальність перед населенням за його достатнє забезпечення високоякісним та безпечним продовольством.

Забезпечення продовольчої безпеки є важливою проблемою як країн з низьким рівнем економічного розвитку, так і розвинутих країн. Усі країни постійно вдосконалюють механізми підтримки продовольчої безпеки, особливо щодо малозабезпечених верств населення. Держави світу поділяються на ті, які досягають продовольчої безпеки за рахунок власного виробництва продовольства необхідних обсягів, і на ті, які змушені значну частину продовольчих товарів імпортувати, що пов'язане з витрачанням коштів і призводить до посилення їх економічної й політичної залежності від розвинутих країн. З огляду на вищеназвані обставини є актуальним спеціальне дослідження державної політики України у сфері забезпечення населення продовольством з метою виявлення специфічних інструментів та механізмів її реалізації, уточнення критеріїв і показників, що характеризують продовольчу безпеку. Вирішення цих питань дасть змогу розробити окремі механізми реалізації стратегії забезпечення продовольчої безпеки України та визначити її пріоритетні напрями.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Теоретико-методологічні аспекти реалізації державної політики у сфері забезпечення продовольчої безпеки та використання принципів стратегічного управління при формуванні пріоритетних напрямів розвитку аграрного сектору економіки з метою нарощування виробництва продовольства розглядалися в працях вітчизняних та зарубіжних вчених. Важливі аспекти державної політики, спрямованої на реформування соціально-економічних відносин з метою зміцнення національної безпеки, включаючи продовольчу безпеку, знайшли відображення в роботах

І.Розпутенка [2] та С.Москаленко [9]. Зокрема, основи теорії аграрної політики, формування механізмів державного управління у сфері забезпечення продовольчої безпеки досліджувалися в роботах М.Плотнікової [10], І.Міхаліни [11], М.Бугрія [12], Т.Осташко [14] та ін.

Проте рівень наукової розробленості проблеми продовольчої безпеки вітчизняними вченими потребує подальших досліджень, оскільки не повністю відповідає поточним потребам практики державного регулювання щодо забезпечення продовольчої безпеки. В процесі визначення стратегічних пріоритетів державної політики України у сфері забезпечення продовольчої безпеки виникла необхідність дослідити їх вплив на зміцнення національної безпеки. У свою чергу, це потребує з'ясування передумов становлення конкурентоспроможного вітчизняного аграрного сектору, що сприятиме нарощуванню власних продовольчих ресурсів та подоланню продовольчої імпортозалежності.

Формулювання цілей дослідження. Метою статті є аналіз аграрної політики України у сфері забезпечення продовольчої безпеки та визначення на цій основі стратегічних пріоритетів розвитку вітчизняного аграрного сектору. Для досягнення зазначеної мети необхідно вирішити такі завдання: 1) проаналізувати існуючі концепції вирішення продовольчої проблеми з урахуванням досвіду розвинених країн, дослідити склад, значення і взаємозв'язок чинників продовольчої безпеки на всіх рівнях її забезпечення; 2) обґрунтувати необхідність державного регулювання у сфері забезпечення продовольчої безпеки; 3) виявити особливості державної політики з метою формування напрямів підвищення продовольчої безпеки.

Виклад основних результатів та їх обгрунтування. Поняття продовольчої безпеки на рівні окремої держави, на відміну від загальносвітового рівня, тісно пов'язане з поняттям продовольчої незалежності (самозабезпечення), стану захищеності задоволення потреб у продовольстві за рахунок необхідного рівня власного виробництва. Система національної продовольчої безпеки базується на таких принципах: самозабезпеченості, незалежності, доступності, якості. Ці принципи слід враховувати при формуванні державної політики щодо продовольчої безпеки, а також мають забезпечувати такі її напрями: ефективний розвиток агропромислового комплексу, зовнішньоекономічна діяльність у сфері АПК, формування доходів населення, гарантування збалансованого і якісного споживання [1].

Відмінність у підходах до забезпечення національної продовольчої безпеки зумовлюється відмінністю економічних (і політичних) інтересів країн з найрозвиненішим агропромисловим виробництвом, які володіють природними порівнянними перевагами при виробництві сільськогосподарської продукції, та країн з менш сприятливими для агропромислового виробництва природно-кліматичними умовами, обмеженими ресурсами сільськогосподарського виробництва або ринками, що формуються (зокрема країн з перехідною економікою) [2, с. 121].

Передусім державна політика із забезпечення продовольчої безпеки визначається відповідними нормативними актами згідно з п. 17 ст. 92 Конституції України. Розподіл відповідальності щодо забезпечення національної безпеки і продовольчої безпеки як її складової між гілками влади та посадовими особами теж урегульований Конституцією [3].

Одним з найважливіших законодавчих актів є Закон України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 р. Він закріплює гарантію продовольчої безпеки на рівні стратегічної мети аграрної політики [4]. Досить актуальним є положення ст. 3 про державний контроль якості і безпеки продовольчих товарів у розрізі захисту прав споживачів та формування ринків сільгосппродукції.

Якість продукції, особливо сільськогосподарської, є однією з найскладніших проблем, з якими людство стикається в процесі матеріального виробництва. Це зумовлено надзвичайною різноманітністю видів та якісних показників сільськогосподарської продукції і факторів, що її формують. Якість цієї продукції впливає на валове виробництво кінцевої продукції, витрати, ціну, продуктивність праці, рентабельність, конкурентоспроможність продукції, а, зрештою, - на здоров'я і тривалість життя людини.

З економічного погляду поліпшення якості продукції виправдане лише в тому разі, коли вигода споживача від цієї продукції вища від витрат на її виробництво або дорівнює їм. Водночас не слід знижувати собівартість продукції за рахунок погіршення якості нижче від тієї межі, коли ця продукція за якістю буде шкідлива для здоров'я людини.

Для управління якістю сільськогосподарської продукції та продуктів харчування через економічні й організаційні важелі слід вирішити низку завдань, зокрема визначення рівня якісних параметрів відповідних видів продукції та їх супроводження щонайменше на стадії передачі її від безпосереднього товаровиробника до переробних організацій (цукрові буряки, олійні культури, льоно- продукція, молоко, велика рогата худоба, свині та ін.), а особливо на стадії реалізації кінцевому споживачу через систему організованих і стихійних торговельних структур величезного різноманіття продуктів харчування (хлібобулочні вироби, м'ясо, молоко й їх вироби, картопля, різні види овочів і баштанних та ін.), яким властиві специфічні параметри якості; людського фактора кількісного впливу через агротехнологічні, організаційні й економічні важелі на якість продукції в процесі її руху у сфері сільськогосподарського виробництва, заготівлі, переробки, торгівлі; методів економічних стимулів і джерел фінансування та залежності формування рівня якості продукції від рівня витрат виробництва, урожайності, продуктивності тварин і рівня купівельної спроможності споживачів, моральних факторів постачальників продукції.

Складність визначення рівня якісних параметрів сільськогосподарської продукції зумовлена тим, що окремі з них не підлягають інструментальному виміру (смак, колір, розварюваність тощо).

Важливу роль у розв'язанні проблеми якості відіграють державні стандарти. Вони враховують як біологічні, хімічні властивості продукції, рівень агротехнічних, організаційно-технологічних умов виробництва сировини у сфері сільського господарства, так і можливості переробних підприємств та відповідність потребам кінцевого споживача. Із зміною вказаних факторів виникають передумови для зміни вимог стандартів, які є базою цін. При цьому продукція сільського господарства, яку заготовляють і постачають для продовольчого споживання (у свіжому чи переробленому вигляді), технічних та кормових цілей і на експорт, має відповідати чинним державним стандартам (технічним умовам). Їх використовують для сертифікації продукції, тобто документального підтвердження її відповідності вимогам якості.

На цей час діє Закон України «Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини» [5], який регулює відносини між органами виконавчої влади, виробниками, продавцями (постачальниками) і споживачами харчових продуктів та визначає правовий порядок забезпечення безпечності і якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, імпортуються, експортуються. Згідно із цим Законом безпечний харчовий продукт - це той, який не справляє шкідливого впливу на здоров'я людини, безпосередньо чи опосередковано за умов його виробництва та обігу з дотриманням вимог санітарних заходів і споживання за призначенням, а якість харчового продукту - це ступінь досконалості властивостей та характерних рис харчового продукту, які здатні задовольняти потреби (вимоги) й побажання тих, хто споживає цей харчовий продукт.

Економічною передумовою встановлення матеріальних стимулів для сфери сільського господарства за підвищення якості сільськогосподарської продукції є можливість поліпшити її з допомогою агротехнічних та організаційно-технологічних заходів. У разі відсутності цієї передумови встановлення доплат (знижок) за поліпшення (зниження) якості продукції не має економічної мотивації. Оплата ж різноякісної продукції за єдиними цінами призводить до того, що безпосереднього товаровиробника продукції не цікавить якість продукції, отже, втрачається значний важіль приросту суспільно необхідного продукту.

Об'єктивність визначення якості продукції особливо ускладнюється останніми роками у зв'язку із подрібненням товаровиробників і збільшенням їх кількості, послабленням навичок, потрібних для контролю за якістю реалізованої продукції. На сьогодні в особистих селянських господарствах виробляється близько 80% молока, 95 - картоплі, 80 - овочів, 50% м'яса і фруктів тощо. Якісні показники реалізованої товаровиробниками продукції визначають лабораторії заготівельника здебільшого практично «наосліп» для здавальника продукції, тому точність їх визначення повністю залежить від сумлінності працівників сировинних лабораторій заготівельних організацій. З метою підвищення об'єктивності обліку кількості та якості реалізованої продукції в Україні неодноразово вносилися пропозиції про необхідність створення на базі сировинних лабораторій заготівельника невідомчих лабораторій.

Це питання заслуговує на особливу увагу. Лабораторну базу для визначення якості й кількості сировини необхідно перетворити в самостійний інститут, незалежний від здавальника і заготівельника. Лабораторії слід оснастити повністю автоматичними приладами, що дають змогу визначити кількість та якість продукції з видачею результатів аналізу на друк.

При встановленні системи доплат за поліпшення якості продукції особливого значення набуває вирішення таких важливих питань, як обґрунтування базисного й граничного рівнів якості, залежно від яких здійснюється доплата або знижка із закупівельної ціни. Визначення межі базисної якості у часі та в просторі дає можливість обґрунтувати розмір доплат (знижок) сільськогосподарським підприємствам за продукцію, яка реалізується вище (нижче) від встановленого базису.

Диференціація домогосподарств України за обсягами продовольчого споживання залежно від розміру сукупних доходів

Базисні показники якості - це рівень якості продукції, взятий за основу при порівняльній оцінці, а граничний - це найнижчі регламентовані показники якості продукції, за яких переробні підприємства не беруть продукцію на перероблення, або торговельні - у продаж.

Поліпшення якості продукції, як правило, об'єктивно супроводжується зростанням витрат, що потребує підвищення ціни, з тим щоб компенсувати додаткові витрати на виробництво високоякісної продукції. Джерела покриття цих витрат можуть бути різними.

Закон України «Про основи національної безпеки» ще з 2003 р. визначає основні загрози продовольчій безпеці країни: незбалансоване споживання продуктів харчування населенням; низький рівень споживання продуктів тваринного походження; велика частка витрат домогосподарства на продукти харчування у структурі загальних витрат; висока диференціація вартості харчування за соціальними групами; низька ємність внутрішнього ринку за окремими продуктами; сировинний характер експорту сільгосппродукції; зростання цін на сільгосппродукцію на внутрішньому ринку; відсутність контролю за безпечністю продуктів харчування [6, с. 180].

Як свідчать дослідження, навіть у період з найвищим рівнем реалізації за останні 15 років раціональні норми споживання в Україні були досягнуті: по м'ясу та м'ясопродуктах лише на 61,0%; по мо- локопродуктах - на 69,8%; яйцях - на 93,8%; овочах і баштанних - на 85,2%; плодах, ягодах та винограду - на 50,7%; рибі й рибних продуктах - на 87,5%, а рівень споживання, зафіксований у 1990 р., становив: по м'ясу і м'ясопродуктах - на 74,2%; молоку й молокопродуктах - на 62,9%; хлібу та хлібобулочних виробах - на 93,0%; плодах, ягодах і винограду - на 96,2% й по цукру - на 81,8%.

Найбільш загрозлива ситуація в Україні склалася по м'ясу і м'ясопродуктах, молоку й молокопродуктах та плодах, ягодах і винограду, де споживання на 7-33% не досягає навіть мінімальних норм. Перевищення раціональних норм споживання спостерігається по хлібу та хлібопродуктах, картоплі, олії, цукру, що свідчить про нераціональну структуру споживання. Диференціація населення України за обсягами продовольчого споживання залежно від розміру сукупних доходів на домогосподарство представлена в таблиці. продовольчий безпека конкурентоспроможний аграрний

Коефіцієнт диференціації вартості харчування за соціальними групами у 2012 р. становив 1,62 проти 1,60 у 2011 р., тобто впродовж досліджуваного періоду відбулося незначне підвищення диференціації соціальних груп за показником продовольчих витрат, що свідчить про тенденцію до соціального розшарування населення. Проте протягом звітного року зменшилася чисельність осіб у нижчому квінтилі з 9,6 млн до 9,5 млн осіб, а у вищому квінтилі, навпаки, зросла із 7,9 млн до 8,1 млн осіб.

Слід зазначити, що витрати на продукти харчування в середньодушових доходах мешканця України у 2012 р. становили 53,2%, тоді як у розвинутих країнах - лише близько 10%. При цьому в Україні навіть у групах домогосподарств із найвищими доходами цей показник становив 33,7%, а з найменшими - 70%.

З об'єктивних причин проблему неналежної якості агропродовольчої продукції можна розв'язувати лише в разі досягнення певного обсягу виробництва продуктів харчування, ліквідації її дефіцитності та досягнення високого рівня купівельної спроможності людей.

При недостатній пропозиції продуктів харчування споживач вимушено погоджується на зниження якості так само, як при низькій купівельній спроможності, тому важливим завданням політики держави є подолання бідності за рахунок соціальної підтримки незахищених верств населення [9].

У 2011-2012 рр., як і в попередні роки, фактичне споживання за продовольчими групами «хліб і хлібопродукти», «картопля», перевищувало раціональну норму, що є свідченням незбалан- сованості харчування населення, яке намагається забезпечити власні енергетичні потреби за рахунок більш доступних за ціною продуктів (див. рисунок). У 2012 р. в Україні по більшості основних груп продовольства фактичне споживання перебувало на рівні або вище від раціональних норм.

Незважаючи на все ще помітне відставання фактичного вживання українцями м'ясо-молоч- ної та рибної продукції від раціональних норм, у 2012 р. ситуація із споживанням цієї продукції покращилася.

Як видно з рисунка, порівняно з базисним 2011 р. спостерігалась така динаміка: споживання м'яса і м'ясопродуктів зросло на 3,2 кг на особу, або на 6,3%. Збільшення споживання відбулося як за рахунок нарощування реалізації худоби та птиці вітчизняними виробниками (на 3,1%), так і зростання імпорту м'ясопродуктів (в 1,7 раза). Споживання молока і молокопродуктів збільшилося на 10 кг на особу, або на 4,9%, що зумовлено зростанням вітчизняного виробництва молочної сировини на 2,6%, а споживання риби і рибних продуктів - на 0,2 кг на особу, або на 1,5%. У 2012 р. збереглася позитивна тенденція до поступового нарощування споживання українцями плодово-ягідної продукції (темп зростання порівняно з попереднім роком становив 1,3%).

Як і в попередні роки, основним джерелом калорій для українців була продукція рослинного походження. Натомість лише 28,6% середньодобового раціону забезпечується за рахунок споживання продукції тваринного походження, що майже вдвічі нижче за науково обґрунтований критерій (55%). При цьому позитивним є те, що порівняно з 2011 р. кількість калорій, яку споживало населення у вигляді харчових продуктів тваринного походження, зросла на 4,6%.

Розв'язання проблеми необхідної кількості, якості та безпечності продуктів харчування в Україні передбачає вжиття комплексних заходів: ліквідацію їх дефіциту шляхом належної пропозиції на ринку; досягнення необхідної купівельної спроможності населення; забезпечення об'єктивного оперативного визначення якісних параметрів і контролю за якістю продовольчої сировини [10, с. 388]; нарощування виробництва органічної агропродовольчої продукції та ввести жорсткі штрафні економічні та адміністративні санкції за порушення відповідних вимог її сертифікації, впровадження досвіду Європейського Союзу щодо стандартизації продукції [11]; запровадження дієвих економічних стимулів за поліпшення якості та дотримання безпечності продукції тим виробникам та за ті чинники, від яких залежить безпека продукції на кожному етапі її руху від виробника до безпосереднього споживача [12].

Основою формування аграрної політики держави має стати аграрна доктрина, згідно з якою утверджуватимуться фундаментальні науково обґрунтовані принципи аграрних відносин, завдання та умови функціонування аграрного сектору відповідно до загальнонаціональних інтересів [13, с. 27].

При цьому доктрина повинна надавати право регіонам формувати власну аграрну політику, яка реалізувалася б з урахуванням її загальнодержавних положень, однак повніше враховувала соціально-економічні та екологічні особливості регіонів. Це дасть можливість досягти максимального ефекту від реалізації такої політики, спрямованої на підвищення рівня продовольчої безпеки регіонів і, відповідно, всієї держави.

Продовольча безпека має національні особливості, їй притаманна комплексність і перманентність. Залежно від особливостей національної продовольчої системи, періоду її розвитку, досягнутого рівня, а також від того, яка складова продовольчої проблеми на тому чи іншому етапі є пріоритетною, її забезпечення модифікується разом зі змінами внутрішніх і зовнішніх загроз [14].

Проте гарантування продовольчої безпеки кожної окремої країни є однією із ключових функцій держави, адже стабільне виробництво продуктів харчування, доступність їх отримання та споживання за рахунок власного виробництва та імпорту можливе лише під контролем державних органів.

Продовольча безпека - невід'ємна складова еко - номічної та національної безпеки держави та умова її незалежності. Тільки держава може правильно подбати про запаси продовольства, використовуючи механізми підтримки виробників основних продуктів харчування, регулювання експорту та ефективної митно-тарифної політики. Саме на державному рівні можна вирішити проблему соціального захисту бідних верств населення. З метою гарантування продовольчої безпеки державі конче необхідно вживати заходів щодо підвищення платоспроможності населення та забезпечення доступності продуктів харчування, кількість, якість та асортимент яких достатні для здорового фізичного й соціального розвитку кожної особистості.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Отже, забезпечення продовольчої безпеки передбачає спільну цілеспрямовану і скоординовану діяльність законодавчих і виконавчих структур усіх рівнів, наукових і фінансових установ, промисловців і підприємців. Для цього необхідно створити відповідну нормативно-правову базу та провадити дієву політику продовольчого забезпечення.

Політика продовольчого забезпечення - це обґрунтоване поєднання заходів державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників та активної соціальної політики. Державна підтримка має стимулювати всі типи сільськогосподарських підприємств нарощувати виробництво продукції, підвищувати її якість, забезпечувати виконання державних програм, оновлювати технічні засоби з урахуванням досягнень науково-технічного прогресу.

Національна продовольча безпека має ґрунтуватися на системному підході до визначення стратегічних напрямів її забезпечення аналогічно тому, як у країнах з розвинутою економікою. Основними із цих напрямів слід вважати такі:

1) розробка ринкового механізму господарювання та справедливий перерозподіл прибутку між секторами національної економіки;

2) забезпечення ресурсної достатності агропро- довольчої продукції за рахунок нарощування її власного виробництва;

3) стабільність продовольчого постачання протягом року на всій території України і за будь-яких обставин;

4) доступність харчових продуктів належної якості для всіх верств населення незалежно від їх доходів, що вимагає надання відповідних дотацій з боку держави;

5) забезпечення належної якості та екологічної безпечності продовольчих товарів;

6) формування раціональної структури споживання продуктів харчування.

Література