Организационные патологии системы государственного регулирования розничной торговли Украины

Keywords: retail trade, government regulation, organizational pathology, “institutional loop”.

Постановка проблемы

В ведущих экономических изданиях Украины очень редко можно встретить научные работы, которые бы представляли специализированные исследования, касающиеся проблем развития отечественной розничной торговли. Торговая отрасль считается якобы “второстепенной” по сравнению с промышленностью, сельским хозяйством или строительством. Преобладает, хоть и неявно, мнение, что усилия нужно сконцентрировать на создании производственного “базиса”, а товарообменная “надстройка” сама по себе настроится и самоорганизуется.

Однако не стоит недооценивать торговлю, поскольку эта отрасль имеет критическое значение для экономики страны: она оказывает существенное влияние на формирование совокупного материального богатства, обеспечение значительной доли занятости, развитие малого бизнеса, качество жизни граждан и утверждение социальной стабильности. Именно реформам розничной торговли придается особое значение при решении вопросов ускорения экономического роста и повышения производительности: в США либерализированный сектор розничной торговли стал одной из трех отраслей, которые больше всего повлияли на повышение совокупной производительности в 1995-2005 гг. [1]. Этот факт делает актуальной тему нашего исследования, если принять во внимание катастрофическое состояние, в котором сегодня находится экономика Украины.

Статистика свидетельствует, что после кризиса 2008--2009 гг. розничная торговля активно восстанавливала свои показатели: если в 2008 г. годовой рост ее оборотов составил 82,6%, то в 2012 г. -- уже 115% (рис. 1). Кроме того, проведенные нами расчеты показывают устойчивый опережающий рост розничной торговли по сравнению с торговой отраслью в целом и с ВВП Украины: в 2009--2012 гг. товарооборот розничной торговли увеличился почти в 2 раза (на 82,8%), в то время как оборот торговли и объем ВВП -- в 1,5 раза (соответственно, на 51 и 54,2%) Статистичний щорічник України за 2012 рік; [за ред. О.Г. Осауленка]. - К., 2012. - С. 27, 30, 265; Роздрібна торгівля України у 2012 році; [під заг. керівництвом В.О. Піщейка]. - К., 2013. - С. 6.. Среднегодовой коэффициент роста в розничной торговле, рассчитанный за анализируемые 4 года, достиг 22,3%, аналогичный коэффициент в торговле -- только 14,7%, в ВВП -- 15,7%. Эти данные подтверждают, что именно розничная торговля является движущей силой, обеспечивающей рост торговой отрасли и ВВП.

Рис. 1. Соотношение темпов роста ВВП, торговли и розничной торговли. Построено по: Статистичний щорічник України за 2012 рік; [за ред. О.Г. Осауленка]. - К., 2012. - С. 27, 30, 265.

Вместе с тем экономическая рецессия, которая длится в Украине с середины 2012 г., заложила основу для появления тревожной тенденции замедления оборотов розничной торговли: за январь -- октябрь 2013 г. темп прироста составлял всего 9,5%, хотя еще в начале года был практически в 1,5 раза выше. Сокращение оборотов розничной торговли неверно и даже крайне опасно объяснять только общим экономическим упадком. В этой статье мы хотим показать, какую роль в сложившейся ситуации сыграло государственное регулирование торгового предпринимательства, и обратить внимание на глубинные источники неудачного институционального проектирования в сфере торговли. Дополнительным аргументом в пользу важности задачи служат непосредственные свидетельства предпринимателей, которые в качестве самого проблемного фактора для ведения торгового бизнеса называют именно недостатки государственной политикиЗвіт про конкурентоспроможність регіонів України 2013 / Фонд “Ефективне управління”. - 234 с. [Электронный ресурс]..

В трудах отечественных ученых неоднократно поднимались вопросы участия государства в развитии торговли. Нужно отдать должное исследованиям таких ученых, как А.А. Мазараки [2], В.В. Апопий [3], И.В. Высочин [4], Н.Ю. Возиянова [5], В.А. Ильяшенко [6], А.А. Шубин [7], Н.Г Миценко [8] и другие, которые справедливо подчеркивали определяющую роль государственного регулирования торговой отрасли. Однако традиционной практикой остается подход к анализу post factum, то есть критическое рассмотрение уже состоявшихся государственных решений по их последствиям (проблемам-симптомам). Мы попробуем углубить анализ и определить проблемы-причины, то есть дать ответы на вопросы, почему государственные регуляторные инициативы обычно или оказывали незначительное, “косметическое”, влияние на торговлю, или терпели полное фиаско.

В качестве методологического инструмента выбрана типологизация архетипов патологий, которые, по версии П. Сенге [9], создаются в системе управления предприятием. Типологизация П. Сенге в систематизированном виде представлена в работе Е. Фрейдиной [10], поэтому для удобства используем именно ее. По определению автора, “организационная патология представляет собой болезненное нарушение функционирования организации, что приводит к потере таких свойств, как устойчивость, гибкость, адаптивность, а в целом -- к нарушению гомеостаза” [10, с. 312]. Патологии в управлении могут быть наследственными и ситуативными. Наследственные зарождаются при проектировании и создании систем и объектов управления, а также на стадии принятия долгосрочных решений -- разработки политики, стратегии, сценариев и планов. Ситуативные патологии возникают в связи с несовершенством текущих управленческих решений.

Анализ государственных регуляторных актов в сфере розничной торговли и их последствий, проведенный за последние несколько лет, дает основания утверждать, что система регулирования развития розничной торговли как одна из функций государственного управления приобрела определенные деформации, имеющие все признаки организационно-управленческих патологий. Последние становятся причиной структурных сбоев в управляющей системе и приводят к дисбалансам в объекте регулирования, то есть торговом предпринимательстве. Мы определили 10 патологий, из которых 7 заимствованы из классификации П. Сенге, а 3 (проектная дефектность, запоздавшая реакция, нейтрализованные решения) являются собственной наработкой автора статьи у нас есть немало примеров для подтверждения каждой патологии, но для иллюстрационных целей были выбраны наиболее “резонансные”.. Анализ организационных патологий на макроуровне и применительно к отрасли розничной торговли Украины осуществляется впервые.

1. Главенство структуры над функциями. Об этой патологии свидетельствует практика, когда для решения какой-либо задачи обязательно создается дополнительная структурная единица, что приводит к снижению производительности труда, росту расходов на управление и усилению бюрократизации. Эти меры содействуют бюрократичности управления, создают искусственный источник для повышения административных расходов и почти никогда не имеют ожидаемого эффекта. Так, подсчитано, что только в 1991-2009 гг. на государственном уровне 12 раз менялась базовая структура института государственного регулирования внешней торговли [11]. Решение же текущих задач непрерывно сопровождается организационными изменениями иерархичной структуры -- созданием комиссий, комитетов, рабочих групп, назначением ответственных и др.

2. Дилемма в стратегии -- смешивание несовместимых целей управления. Эта патология проявлялась в противоречиях стратегических ориентиров макроэкономической политики, а также в декларировании перехода к задачам высшего уровня при отсутствии достижений в низшем. Так, руководство государства в течение многих лет пыталось объединить стремление к стабильности и реформы, направленные на активизацию развития экономики. В конце 2013 г., после констатации провала Государственной программы активизации экономики на 2013-2014 годы, началась разработка новой программы с еще более амбициозными целями - программы “экономического рывка”. Отметим, что в период, когда действие Государственной программы активизации экономики на 2013-2014 годы еще не закончилось, по ней уже подводились итоги и в то же время разрабатывалась новая программа. Очевидно, что такая стратегическая “расфокусировка” не способствует удачному регулированию.

3. Маятниковое решение -- когда новое решение принимается для временной замены старого, а потом происходит возврат к предыдущему. Патологию демонстрирует такой факт: в 2013 г. ряду торговых сетей бытовой техники (“Комфи”, “Фокстрот”, “Эльдорадо” и “Эпицентр”) было предъявлено обвинение Госпотребинспекцией в продаже некачественной и опасной контрафактной продукции. Совокупная сумма назначенного штрафа для сетей превысила 500 млн. грн., что угрожало их существованию. Однако со временем выяснилось, что претензии государственной инспекции были безосновательны, и она сняла все обвинения, подписав меморандум о взаимопонимании. Подобными примерами (в тех или иных вариациях) пестрит торговая практика, что указывает на системные ошибки в принятии управленческих решений.

4. Подмена проблемы -- когда вместо радикальных реформ предлагаются “косметические” изменения, дающие только кратковременный результат. Постоянное практикование “фиктивного” дерегулирования индуцировало эффект привыкания к решениям такого типа и привело к полному отказу государства от радикальных решений. Эта патология государственного регулирования приобрела самые угрожающие масштабы и даже черты институциональной ловушки. Одной из иллюстраций патологии являются реформы дерегуляции 2010 г.: они касались сфер, которые не имели критического значения для предпринимателей. Вместо радикальной борьбы с коррупцией и бюрократией, урегулирования вопросов аренды помещений и получения разрешений предпринимателям предложили упрощение регистрации, которое уже давно перестало быть существенным препятствием.

В аналогичном ключе состоялась реформа сокращения количества лицензий: она касалась редких видов деятельности и была завуалирована искусственной агрегацией, когда лицензии объединили в группы. В подтверждение приведем данные Госкомпредпринимательства, который в начале 2011 г. отчитался об отмене 90,2% (!) лицензируемых видов работ и 35% лицензируемых видов деятельности Держкомпідприємництво добилося скасування 90,2% ліцензованих видів робіт та 35% ліцензованих видів діяльності [Электронный ресурс]. Однако анализ показал, что, например, в медицине вместо 165 лицензированных видов работ остался один вид деятельности - “медицинская практика”, в строительстве аналогичным способом из 714 лицензируемых видов работ осталось 100 с агрегированными формулировками. Это значит, что реформа предполагала не отмену, а лишь переименование лицензий. Доля же реально отмененных для отдельных видов деятельности лицензий была чрезвычайно мизерной: “выполнение авиационно-химических работ (0,003%, или всего 9 лицензий); пересылка почтовых переводов, простых и регистрируемых писем, почтовых открыток, бандеролей и посылок весом до 30 кг (0,006%, или 16 лицензий); производство драгоценных металлов и драгоценных камней, драгоценных камней органогенного образования, полудрагоценных камней (0,02%, или 44 лицензии); поиск (разведка) полезных ископаемых (0,05%, или 134 лицензии) и т.д.” [12].

5. Отсрочка целей вследствие невозможности их реализации в ранее определенный срок. Патология связана с предпроектной недооценкой возможностей реализации решения и свидетельствует об отсутствии научного обоснования и соответствующих исследований вероятности возникновения институциональных конфликтов. Эта патология особенно ярко проявлялась во время реформ трансплантации институтов (то есть заимствования институтов из других стран, где они развивались естественным путем). Наличие всех признаков институционального конфликта делает невозможным доведение реформ до логического конца, поэтому они постоянно растягиваются во времени. Так, Министерство доходов и сборов Украины более 10 лет пыталось “приживить” в украинском торговом бизнесе новые кассовые аппараты, которые в режиме реального времени передавали бы в государственный орган сведения о проведенных операциях. Например, в 2003 г. НБУ было инициировано создание Национальной системы массовых электронных платежей (НСМЭП), с 2011 г. правительство обязало все предприятия розничной торговли и общественного питания установить POS-терминалы (перед этим была неудачная попытка введения в действие кассовых аппаратов во всех торговых точках), с 2012 г. была введена система штрафов в торговле за отказ принимать платежные карты граждан. Помехой на пути реформы до настоящего времени выступает недоверие предпринимателей и населения к безналичным платежным средствам, поэтому она внедрена в полном объеме лишь в крупноформатной торговле. В 2003-2012 гг. (исключительно принудительными мерами) удалось в 5 раз увеличить долю безналичных расчетов (с 10 до почти 50%) [13]. Для сравнения: в Южной Корее доля наличной массы не превышает 2%, в Швеции -- 3%, а в среднем по ЕС -- около 9%.

6. Нейтрализованные решения -- когда принимаются вполне адекватные и полезные государственные решения, но их действие нивелируется, как только принимаются другие нормы противоположной направленности. Чаще всего это происходит из-за неразвитости механизма установления взаимосогласованности между разными законодательными нормами, что со временем переросло в системную разбалансированность правового поля. Например, уменьшение административного давления на малый бизнес во время реформы дерегуляции в 2010 г. было “компенсировано” увеличением налогового давления из-за принятого в тот же период времени Налогового кодекса. Введение единого социального взноса (ЕСВ) стало давно ожидаемой прогрессивной новацией для субъектов, работающих в рамках общей системы налогообложения. Однако для физических лиц отдельный платеж оказался нецелесообразным, поскольку содействовал удвоению налогового администрирования и росту трансакционных издержек. Кроме того, Пенсионный фонд оказался неготовым к увеличению документооборота в связи с введением ЕСВ, к тому же на него была возложена дополнительная функция проверки предпринимателей. государственный торговый институциональный петля

7. Запоздавшая реакция -- когда внесение нужных изменений в государственные решения происходит не в момент выявления проблемных зон, а со значительным временным лагом, в течение которого неэффективная норма продолжает действовать и индуцирует негативные эффекты. Например, верхний предел ставки единого налога для малого бизнеса (которая составляла 500 тыс. грн.) в 1999 г. был эквивалентен 200 тыс. дол., а через 10 лет -- уже 60 тыс. дол., и это без учета инфляции. Многолетнее отсутствие индексирования ставки этого налога, которое приобрело объективную необходимость из-за роста зарплат и инфляции, привело к превращению упрощенной системы налогообложения в льготу. Это, в свою очередь, увеличило объемы использования упрощенной системы крупными предприятиями с целью налоговой оптимизации.

8. Проектная дефектность выражается в разработке таких государственных нормативных актов, которые в конечном итоге не утверждаются из-за жесткого неприятия и сопротивления предпринимательских субъектов. Это связано с неэффективностью технологии проектирования институциональных изменений, а именно -- с неоправданной поспешностью, отсутствием реальных механизмов обратной связи между государством и предпринимателями, откровенным игнорированием интересов торговли. Следует позитивно оценить отказ от “некачественных” законодательных актов, однако стоит учитывать, что они всегда связаны с непродуктивными расходами на “проектную дефектность” -- прежде всего, на оплату труда разработчиков, публичные разъяснительные мероприятия, оценку закона специалистами-экспертами и предпринимателями и т.д. Самым ярким подтверждением патологии является общественный резонанс, который получили проекты Налогового кодекса и Закона о внутренней торговле. В эти нормативные акты было заложено такое экономическое и административное давление на предпринимательство, что власть была вынуждена Налоговый кодекс существенно скорректировать, а что касается Закона о торговле -- вообще отказаться от его утверждения.

9. Конфликты управления между разными управленческими звеньями вследствие дублирования функций, пересечения интересов, властного противоборства. Полномочия разных уровней государственного управления (общегосударственных, региональных и местных органов власти) в части регулирования торговли нередко пересекаются из-за отсутствия четкого разделения их функций и обязанностей. Это влечет за собой правовую неопределенность, создает условия для злоупотреблений служебным положением, особенно на уровне местного управления. Несогласованность действий разных звеньев власти приводит к противоречиям и путанице в администрировании бизнеса. Например, дерегуляция малого бизнеса в 2010 г. совпала с усилением налогового давления вследствие введения нового Налогового кодекса. В то время налоговая инспекция начала проверки согласно еще не утвержденным нормам, используя штрафы и конфискацию товаров. Весь 2011 г., пока сглаживались проблемы из-за законодательной халатности, частные предприниматели не могли продавать свои товары и услуги юридическим лицам, поскольку последним такие расходы было запрещено относить на себестоимость. Пока не был введен мораторий на проверки, Госкомстат Украины отчитался о катастрофическом сокращении малого бизнеса: количество предпринимательских субъектов за 2010-2011 гг. уменьшилось почти вдвое - с 661 тыс. до 360 тыс., вследствие чего было утрачено 2 млн. рабочих мест [14].

10. Размывание стандартов и норм поведения государственных служащих, проявляющееся в развитии оппортунистических привычек и сознательном отклонении от устоявшихся и признанных стандартов и норм поведения чиновников. В основу поведенческих стандартов чиновников закладывается ориентация на получение дополнительной ренты (сверхприбыли) за счет монопольного права предоставления предпринимателям определенных услуг, которые, по нормам законодательства, должны предоставляться бесплатно. Деструктивный характер рентоориентированного поведения проявляется в том, что оно не ведет к повышению благосостояния сторон, а предполагает лишь принудительное перераспределение стоимости по своему усмотрению. Ориентация на рентные доходы, по свидетельству торговых предпринимателей, в той или иной степени свойственна государственным служащим разных исполнительных служб и ведомств, а ее источник состоит в законодательных дефектах и отсутствии механизмов сдерживания оппортунистического поведения работников властных структур. Следствием патологии размывания стандартов стало то, что органы государственной власти безнаказанно могут выдавать и требовать разрешения, не предусмотренные законодательством. Торговые предприниматели свидетельствуют о требованиях чиновников получать “разрешение на торговлю”, которое никаким законом не предусмотрено. Также обычной практикой в отношениях между предпринимателями и государственными органами являются взяточничество, принудительное участие в финансировании проблем местной общины и др.

Анализ организационно-управленческих патологий, конечно, не может ограничиться их систематизацией, а требует исследования причин появления этих типов дефектов. По нашему убеждению, выявленные патологии носят как наследственный характер, обусловленный зависимостью от предыдущего пути развития, так и ситуативный, основанный на соблюдении принципа “ручного управления” отраслью, в зависимости от возникающих обстоятельств.

Именно патологии регулирования торговли и предпринимательства определяют низкое качество принимаемых регуляторных решений, носят системный характер и являются центром напряжения сферы государственного управления. Пороки структуры и функций государственного регулирования как “безличной конструкции” дополняются влияниями личностного фактора. Речь идет о факте устоявшейся практики сознательного принятия чиновниками всех уровней управления таких решений, которые максимизируют их собственную функцию полезности. Формальные нормы и контроль за их соблюдением продолжают вводиться таким способом, в результате которого открываются пути к вариативности их интерпретации в пользу государственных работников, что позволяет получать от предпринимателей дополнительный доход. В то же время неоправданная зарегулированность розничной торговли, чрезмерное количество проверяющих органов, дублирование их полномочий, высокие штрафные санкции привели бы к полной дезорганизации работы бизнеса, если бы чиновники выполняли все свои обязанности как положено. Поэтому предприниматели тоже заинтересованы в нелегальных договоренностях и часто становятся их инициаторами, поскольку таким образом они снижают расходы, а убытки компенсируют путем увеличения теневых оборотов.

Итак, мы имеем замкнутый круг отношений со всеми признаками “институциональной петли” в регулировании розничной торговли (рис. 2).

“Институциональная петля” -- это такая взаимосвязь между институтами, которая приводит к постоянному сужению и “тушению” процессов, которые эти институты должны обеспечивать [15]. В торговле “институциональную петлю” порождают патологические практики принятия государственных регуляторных решений относительно “вживления” ограничительных институтов: внедренные без научного обоснования, они индуцируют возникновение институционального конфликта как несоответствия между ожиданиями и потребностями торговли и предлагаемыми ей нормами. Конфликт приводит к появлению институциональных дисфункций, что проявляется в отторжении норм либо их перерождении или атрофии. Постепенно формальные нормы частично вытесняются неэффективными неформальными и сосуществуют параллельно по типу смешанной институциональной стратегии. В конечном счете, механизмы закрепления институтов, которые включаются автоматически, превращают их в институциональные ловушки. Дальнейшие попытки нормативного ограничения деструктивных институтов оказываются безрезультатными, поскольку происходят на фоне стабилизации в отношениях формальных и неформальных институтов, а также в условиях хронической нерешенности проблем организационных патологий государственного регулирования. Таким образом, петля затягивается, сужая пространство для институционального развития розничной торговли в направлении прогрессивного вектора.

Модель “институциональной петли” показывает, что розничная торговля остается неконкурентоспособной в условиях экономической глобализации и с учетом задекларированного вхождения Украины в состав ЕС, а при сохранении выявленных тенденций мы прогнозируем ухудшение ситуации. Государственное регулирование в течение пореформенного периода уже продемонстрировало свою экономическую неспособность в плане разработки и реализации действенной торговой и предпринимательской политики.

Рис. 2. “Институциональная петля” государственного регулирования развития розничной торговли. Авторская разработка

Поэтому оно нуждается, в первую очередь, в собственном реформировании, что должно стать первым и самым важным шагом. Систему государственного управления нужно срочно модернизировать в части структуры, функций, принятия решений, механизмов контроля выполнения решений и т.д. “Технические” реформы должны быть заменены коренными изменениями и в системе принятия государственных решений, и в методологии регулирования розничной торговли. Для устранения патологий государственного регулирования, прежде всего, необходимо:

— задекларировать и обеспечить реальное, а не фиктивное введение на практике принципа обратной связи между государственными органами и торговыми предпринимателями. Новая система регулирования торговли, которая может быть создана в ближайшее время, должна работать по типу открытой: с “входом” (рецептором), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки торговцев, и “выходом” (эффектором), из которого продуцируются согласованные и непротиворечивые регуляторные решения и действия;

— обеспечить постоянный мониторинг и системную диагностику состояния и проблем торгового предпринимательства, а также изменений во внешнем окружении бизнеса. Мониторинговый блок должен быть построен по образцу адаптивной системы управления, когда руководящий субъект (государство) получает информацию об изменении в окружающей среде одновременно с управляемым объектом (торговлей), что позволяет своевременно аккумулировать релевантную информацию и адекватно реагировать на изменчивые потребности предпринимателей;

— разработать и ввести в действие на постоянной основе практикуемую в развитых странах методику анализа влияния регуляторных актов на предпринимательство, с научной адаптацией соответствующего инструментария к розничной торговле. Каждый утверждаемый в отношении торгового бизнеса регуляторный акт должен исходить из “презумпции” преимуществ свободного предпринимательства над вмешательством государства, проходить четко определенную и научно обоснованную процедуру разработки, согласования и реализации, а также содержать оценку целесообразности и негативных последствий его внедрения;

— создать соответствующие проектные группы при инициировании любых регуляторных новаций в розничной торговле, к которым обязательно привлекать авторитетных специалистов торгового бизнеса - прежде всего, ученых с ученой степенью, бизнесменов-практиков в этой области, представителей гражданских и отраслевых профильных объединений. Процесс обсуждения проектов нормативных актов должен быть действительно публичным и прозрачным. В отдельных случаях окончательные решения стоит принимать не на основе преобладающего большинства, а на принципах консенсуса, ставя в качестве цели максимальное удовлетворение потребностей предпринимателей и общества.

На наш взгляд, разработка методологии, механизмов внедрения и обеспечения выполнения обозначенных пунктов должна стать предметом отдельной исследовательской программы - самостоятельного научного направления в рамках изучения проблем розничной торговли. Мы считаем, что без соответствующего методологического обеспечения решить текущие и будущие проблемы торгового предпринимательства Украины невозможно.

Список использованной литературы