Поняття контрольно-наглядової діяльності як основа дослідження контрольно-наглядової діяльності у сільському господарстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТТЯ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЯК ОСНОВА ДОСЛІДЖЕННЯ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ

Олександр Григорович Бондар,

кандидат юридичних наук, доцент,

перший проректор Запорізького національного університету

Одне з перших місць у переліку питань забезпечення як міжнародної, так і національної безпеки, займає задоволення населення продуктами харчування. Саме наявність їжі, її доступність, її споживання і стабільність систем виробництва харчових продуктів - складають одне із найголовніших завдань продовольчої і сільськогосподарської організації ООН (ФАО)¹. Основою забезпечення продовольчої безпеки покликано стати сільське господарство. Щодо держави, то вона покликана створити належні умови для нормального розвитку цієї галузі за допомогою належного механізму правового регулювання. У зв'язку з цим одним із важливих об'єктів уваги юридичної науки є питання здійснення контрольно-наглядової діяльності у сільському господарстві.

Проблемам дослідження контрольно-наглядової діяльності присвятили свої окремі праці вітчизняні й зарубіжні науковці, а саме: Г. М. Бистрик, В М. Гаращук, Р. О. Ємець, О. В. Головкін, А. В. Денисова, В. В. Долежан, О. А. Євтушевська, Т. С. Єдинак, І. П. Ільїнський, М. Г. Ісаков, О. В. Кацуба, С. О. Кохан, В. В. Кравченко, І. В. Лобанов, В. мурза, О. В. Павлишен, О.А. Павлюх, Л. А. Савченко, А. О. Собакарь, Л. І. Сопільник, В. М. Тюн, І. Д. Шумляєв та ін. Однак комплексної наукової розвідки інституту контрольно-наглядової діяльності у сільському господарстві України сьогодні немає.

З цією метою вважаємо за доцільне в межах пропонованої статі розкрити поняття контрольно-наглядової діяльності через виокремлення її ознак та на основі розмежування понять «агропромисловий комплекс», «аграрний сектор економіки», «сільське господарство» запропонувати визначення поняття «контрольно-наглядова діяльність у сільському господарстві».

Контрольно-наглядова діяльність є окремими різновидом соціальної діяльності загалом, і юридичної діяльності зокрема. Відтак, тут можна виділити дві групи ознак - загальні, що характеризують контрольно-наглядову діяльність як діяльність загалом, та спеціальні - характерні їй як правовому явищу. До загальних ознак прийнято відносити такі: 1) наявність компонентів (мета, засіб, результат, процес здійснення), пов'язаних сутнісно-змістовним характером; 2) взаємодія цих компонентів; 3) відносна самостійність. Спеціальні ознаки контрольно-наглядової діяльності обумовлюються її правовою природою. Спробуємо виокремити і проаналізувати їх.

Контрольно-наглядова діяльність виступає однією із правових форм здійснення управлінської діяльності, а відтак досліджується в контексті реалізації і закріплення принципу розподілу державної влади. Це дає підстави деяким дослідникам розглядати контрольно-наглядову діяльність як четверту гілку державної влади². На нашу думку, такий підхід видається неправильним. Принцип розподілу влади передбачає функціональний поділ її повноважень між трьома гілками - законодавчою, виконавчою і судовою і при цьому контрольно-наглядові функції може виконувати кожна із названих владних гілок. Відтак, ми можемо говорити лише про державно-владний характер контрольно-наглядової діяльності.

Будучи правовою формою здійснення управлінської діяльності контрольно-наглядова діяльність повинна здійснюватися відповідними суб'єктами - державними органами. Повноваження, якими наділений державний орган, мають державно-владний характер, що дозволяє відмежувати їх від повноважень недержавних органів. Г. Ткач визначає владне повноваження як забезпечену законом вимогу уповноваженого суб'єкта належної поведінки і дій, звернену до громадян та юридичних осіб³. Таким чином, особливостями державно-владного характеру контрольно-наглядової діяльності є те, що будь-який уповноважений державою суб'єкт вправі видавати від імені держави правові акти, здійснювати нагляд за виконанням вимог, що містяться в їхніх приписах, забезпечувати і захищати ці приписи від порушень різними методами аж до застосування державного примусу.

Контрольно-наглядова діяльність, будучи невід'ємним правом і обов'язком органів державної влади, здійснюється у відповідності із приписами правових норм, забезпечує реалізацію конституційних принципів народовладдя, верховенства права і закону, розподілу влади для нормального функціонування держави. Це дає підстави виокремити таку ознаку контрольно-наглядової діяльності, як забезпечення законності у державному управлінні та правопорядку у суспільстві загалом.

Сьогодні науковці-правники характеризують законність з таких позицій, як: принцип діяльності держави; принцип державного управління; метод державного управління; режим суспільних відносин; мета та функція державного управління тощо. Однак в будь-якому разі контрольно-наглядова діяльність як складова державного управління має свої особливості. На думку К. О. Голікової, особливість режиму законності в державному управлінні полягає в тому, що, з одного боку, виконуючи свої функції та завдання, органи виконавчої влади тим самим послідовно забезпечують законність у державі⁴. Результатом законності є встановлення правопорядку як в управлінській діяльності, так і в суспільстві загалом. Встановлення правопорядку у суспільстві, який досягається за допомогою законності, є метою функціонування усієї правової системи держави і реалізується через правові форми державної діяльності, серед яких чільне місце займає контрольно-наглядова діяльність.

Для того, що досягнути цих цілей, контрольна-наглядова діяльність повинна мати організуючий характер. Згідно системного підходу поняття «організація» розкриває внутрішню впорядкованість елементів цілого, а також сукупність процесів, що ведуть до встановлення взаємозв'язків окремих частин системи, а під кутом зору теорії організації (тектології), як складової теорії управління соціальними системами, вона як вид соціальної діяльності містить у собі не тільки заходи визначення та упорядкування якої-небудь структури певної системи. Організація соціальної системи передбачає наявність управлінських заходів: визначення мети (цілі, підцілей), завдань, напрямів їх досягнення; формулювання методології, управлінської ідеології, принципів, методів, засобів, заходів, функцій, структур, операцій тощо. Багато з цих складових організації можуть бути і неправовими (тобто не визначеними у юридичних нормах, нормативно-правових актах). У тектології їх визначають як організаційно-управлінські заходи.

Організуючий вплив на суспільні відносини контрольно-наглядова діяльність здійснює за допомогою правових засобів, які забезпечують досягнення мети та отримання соціально-значущих результатів. Вони діють за правилом «мета - засіб - результат» і в сукупності утворюють механізм правового впливу. Юридичними засобами, на думку Т. Пашука, є ті юридичні явища, застосування яких забезпечує досягнення юридичної цілі та задоволення відповідної юридичної потреби⁵. Правові засоби поділяються на дві головні групи - загальні (правосвідомість, правова культура) та спеціальні (нормативно-правові акти, принципи права, контрольно-правові акти). У своїй сукупності вони утворюють механізм правового регулювання контрольно-наглядової діяльності. Їх поєднання забезпечує особливий порядок організації суспільних відносин, що виникають в процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності.

Контрольно-наглядова діяльність здійснюється у формі контролю і нагляду за підлеглими структурами, що складають її безпосередній зміст. Контроль не існує в ізольованому вигляді - не може бути контролю заради контролю. Контроль як важлива ознака змісту державного управління є явищем багатогранним та багатоплановим. На нашу думку, контроль необхідно розглядати як правову форму здійснення управлінської діяльності, що виступає як однорідна діяльність уповноважених державних органів та їх посадових осіб по встановленню фактичної відповідності результатів діяльності підконтрольних суб'єктів очікуваним цілям, перевірці шляхів і засобів досягнення цього результату на відповідність вимогам права та прийняттю за результатами перевірки відповідних заходів регулятивно-охоронного характеру. Щодо нагляду, то він виступає як однорідна діяльність уповноважених державних органів та їх посадових осіб по встановленню фактичної відповідності діяльності суб'єктів нагляду приписам правових норм без втручання у їхню діяльність.

У правовій літературі не вщухають тривалі дискусії щодо співвідношення цих двох понять. Думки дослідників з цього приводу можна розділити на три групи: 1) терміни «контроль» і «нагляд» є тотожними; 2) нагляд є різновидом контролю; 3) контроль і нагляд самостійні форми юридичної діяльності. Ситуація ускладнюється ще й тим, що і на законодавчому рівні чіткого розмежування понять «контроль» і «нагляд» не здійснено в жодній предметній галузі. Погоджуємося з твердженням А. В. Денисової про те, що ці поняття необхідно розмежовувати і таке розмежування правомірне і тоді, коли законодавець для визначення назви і регулювання повноважень тих чи інших органів використовує обидва терміни⁶. У цих термінах спільною є лише мета - забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні, що дає підстави розглядати їх в комплексі як «контрольно-наглядова діяльність».

У процесі здійснення контрольно-наглядової діяльності забезпечується ефективність правового регулювання. Зазначимо, що ефективність механізму правового регулювання є оціночною категорію, яка визначає рівень функціональності правового регулювання в динаміці. Містить цілу низку критеріїв, які дозволяють визначити співвідношення реальних результатів правового регулювання з його метою.

Таким чином, до спеціальних ознак контрольно-наглядової діяльності можна віднести такі: 1) державно-владний характер; 2) цілеспрямований характер; 3) організуючий характер, що забезпечується за допомогою правових засобів; 4) зміст складають окремі дії уповноважених суб'єктів по здійсненню контролю і нагляду за підлеглими структурами; 5) пронизує правовим впливом усі сфери суспільного життя, які підлягають правовому регулювання, забезпечуючи його ефективність.

Це дає підстави визначити контрольно-наглядову діяльність як спрямовану на забезпечення законності і правопорядку в різних сферах суспільного життя однорідну діяльність уповноважених державних органів, по своєчасному виявленню проблем, створенню умов для 'їх вирішення та усуненню конфліктів між владними і підлеглими структурами, що здійснюється за допомогою спеціальних правових засобів.

Контрольно-наглядова діяльність має різні рівні і поділяється на різновиди залежно від того, в якій сфері суспільного життя вона здійснюється. Сфера суспільного життя є інтегрованим поняттям і включає в себе «сфера» і «суспільне життя». Зазначимо, що сфера суспільного життя суспільства ще донедавна розглядалася в рамках догматичного історичного матеріалізму. Розвиток сферного підходу у філософії дозволив розглядати поняття сфери суспільного життя комплексно як множину чотирьох рівноправних сфер - матеріальної (виробничої), організаційної (політичної), духовної (інформаційної), гуманітарної (соціальної)⁷.

Економічна система сучасної держави базується на сукупності елементів продуктивних сил, які є базисом розвитку системи виробничих відносин. Найбільш поширеним видом структури національної економіки є секторальна структура. Одним із таких секторів виступає аграрний сектор України, який «Стратегія розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року», схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 р. № 806-р., визначає як системоутворювальний у національній економіці, що «формує засади збереження суверенності держави - продовольчу та у визначених межах економічну, екологічну та енергетичну безпеку, забезпечує розвиток технологічно пов'язаних галузей національної економіки та формує соціально-економічні основи розвитку сільських територій»⁸.

Аналізуючи поняття «аграрний сектор економіки» слід зазначити, що існують різні підходи до його визначення. Так, Н. Т. Гончарук визначає аграрний сектор економіки як сукупність взаємопов'язаних галузей сільського господарства і функціонально пов'язаних обслуговуючих формувань, які задовольняють потребу в продуктах харчування і сировини для переробної промисловості. До системи аграрного сектора економіки, крім сільськогосподарських підприємств, вона включає також заклади аграрної освіти, наукові, науково-дослідні установи та центральні і місцеві органи управління аграрним сектором економіки⁹. На думку І. Г. Сурай, в широкому розумінні аграрний сектор економіки охоплює всі підприємства України незалежно від форми власності і організаційно-правової форми, що виробляють сільськогосподарську продукцію й продукти її первинної переробки, та пов'язані з ними обслуговуючі підприємства, а також організації (установи), що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики. У вузькому розумінні його розглядають тільки як сектор економіки, що охоплює всі підприємства, що виробляють сільськогосподарську продукцію, здійснюють її первинну переробку, та обслуговують зазначені процеси¹⁰.

У дослідженнях неодноразово наголошується на необхідності розмежовувати поняття «агропромисловий комплекс» і «аграрний сектор економіки», мотивуючи тим, що «агропромисловий комплекс» є ширшим за своїм обсягом, оскільки включає два поняття «аграрний сектор економіки - промисловий сектор економіки». Як правило, агропромисловий комплекс - це сукупність галузей матеріального виробництва і системи їх виробничо-технічного обслуговування, взаємозв'язаних технологічно, організаційно і економічно. Галузі агропромислового комплексу поділяють на три групи: 1) галузі, що виробляють засоби виробництва для сільського господарства і здійснюють його матеріально-технічне та виробниче обслуговування; 2) сільськогосподарське виробництво; 3) галузі і виробництва, що забезпечують переробку сільськогосподарської продукції і постачання її споживачам (харчова промисловість, галузі легкої промисловості, підприємства транспортування і реалізації продукції), а також житлово-комунальне господарство, побутове і культурне обслуговування¹¹. У правознавстві аграрно-промисловий комплекс розглядають як складну біоекономічну систему, яка являє собою форму інтеграції сільського господарства і споріднених з ним галузей, які займаються матеріально-технічним постачанням, заготівлями сільськогосподарської продукції, її переробкою, зберіганням і доведенням до споживача¹².

У ч.4 ст. 1 Закону України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» зазначено, що «основні засади державної аграрної політики поширюються на сільське та рибне господарство, харчову промисловість і перероблення сільськогосподарських продуктів (далі - аграрний сектор), аграрну науку і освіту, соціальну сферу села, їх матеріально-технічне та фінансове забезпечення»¹³. Як бачимо, законодавець аграрним сектором економіки обмежив сільське та рибне господарство, харчову промисловість і перероблення сільськогосподарських продуктів.

Крім цього, пропонується також увести в науковий обіг поняття «агроекосистема». Саме екосистемна парадигма у поглядах на сільську територію спонукатиме докорінно переглянути світоглядні підвалини аграрної державної політики в багатьох аспектах політики. Найголовнішими з них є перехід від моноагрофункціонального розвитку сільських територій до багатофункціонального, від ідеології підкорення природи й економічного зростання до утвердження ідей сталого розвитку та ноосфергенезу, від екологоруйнуючих до екологозберігаючих технологій ведення сільського господарства¹⁴. аграрний економіка сільський господарство

Базовою складовою агарного сектору економіки і «Стратегія розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року»), і Закон України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» називають сільське господарство. Воно виступає центральною ланкою і агропромислового комплексу, де його визначають як галузь економіки, що займається виробництвом сільськогосподарської продукції¹⁵.

Це дає підстави визначити контрольно-наглядову діяльність у сільському господарстві як спрямовану на забезпечення законності і правопорядку в сфері виробництва сільськогосподарської продукції однорідну діяльність уповноважених державних органів, по своєчасному виявленню проблем, створенню умов для їх вирішення та усуненню конфліктів між владними і підлеглими структурами, що здійснюється за допомогою спеціальних правових засобів.

Таким чином, контрольно-наглядова діяльність, яка є окремими різновидом соціальної діяльності загалом, і юридичної діяльності зокрема, характеризується певними ознаками, що дозволяють з'ясувати її правову природу. Тут можна виділити дві групи ознак - загальні, що характеризують контрольно-наглядову діяльність як діяльність загалом, та спеціальні - характерні їй як правовому явищу. Серед загальних ознак можна виділити такі: 1) наявність компонентів (мета, засіб, результат, процес здійснення), пов'язаних сутнісно-змістовним характером; 2) взаємодія цих компонентів; 3) відносна самостійність. До спеціальних ознак контрольно-наглядової діяльності можна віднести такі: 1) державно-владний характер; 2) цілеспрямований характер; 3) організуючий характер, що забезпечується за допомогою правових засобів; 4) зміст складають окремі дії уповноважених суб'єктів по здійсненню контролю і нагляду за підлеглими структурами; 5) пронизує правовим впливом усі сфери суспільного життя, які підлягають правовому регулювання, забезпечуючи його ефективність. Це дає підстави визначати контрольну наглядову діяльність як спрямовану на забезпечення законності і правопорядку в різних сферах суспільного життя однорідну діяльність уповноважених державних органів, по своєчасному виявленню проблем, створенню умов для їх вирішення та усуненню конфліктів між владними і підлеглими структурами, що здійснюється за допомогою спеціальних правових засобів.

У свою чергу, розмежування понять «агропромисловий комплекс», «аграрний сектор економіки», «сільське господарство» дає підстави визначити контрольно-наглядову діяльність у сільському господарстві як спрямовану на забезпечення законності і правопорядку в сфері виробництва сільськогосподарської продукції однорідну діяльність уповноважених державних органів, по своєчасному виявленню проблем, створенню умов для їх вирішення та усуненню конфліктів між владними і підлеглими структурами, що здійснюється за допомогою спеціальних правових засобів.

Контрольно-наглядовій діяльності у сільському господарстві як виду діяльності також притаманні загальні та специфічні ознаки, які можна комплексно дослідити лише враховуючи її правову природу та місце, яке вона займає у національній системі права.

Література

1. Канамару Хидеки. Продовольственная безопасность в условиях изменения климата / Хидеки Канамару // Бюллетень ВМО 58 (3). Июль 2009 г. С. 206.

2. Бистрик Г. М. Контрольно-наглядова діяльність як форма правової діяльності органів державної влади / Г. М. Бистрик // Держава і право. 2009. Вип. 46. С. 117.

3. Ткач Г Поняття владного повноваження / Г. Ткач // Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2009. Вип. 49. С. 102.

4. Голікова К. О. Дисципліна та законність у державному управлінні: поняття та способи їх забезпечення / К. О. Голікова // Часопис Київського університету права. 2013. № 2. С. 112.

5. Пашук Т. Теорія юридичних засобів: концептуально методологічний аспект / Т. Пашук // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні. Матеріали ХІ регіональної науково-практичної конференції (3-4 лютого 2005 р.). Л.: Вид-во юрид. фак-ту ЛНУ ім. Івана Франка. 2005. С. 20.

6. Денисова А. В. Співвідношення контролю і нагляду / А. В. Денисова // Адміністративне право і процес. 2013. № 2(4)/2013 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://applaw.knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/2-4-2013.

7. Семашко Л. М. Сферный подход: Философия, демократия, рынок, человек: методология, концепции, проектировки [Текст] / Л. М. Семашко. СПб.: Нотабене, 1992. С. 30.

8. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 р. № 806-р «Про схвалення Стратегії розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року» [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/ 806-2013-%D1%80.

9. Гончарук Н. Сучасна аграрна реформа і потреби у реформуванні світогляду керівника [Текст] / Н.Гончарук // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. 2000. № 3. С. 121-122.

10. Сурай І. Поняття державного управління аграрним сектором економіки України / І. Сурай // Зб. наук. пр. НАДУ ; за заг. ред. B. I. Лугового, В. М. Князєва. К.: Вид-во НАДУ, 2003. Вип. 2. С. 259-270.

11. Завадський Й. С. Управління сільськогосподарським виробництвом у системі АПК: підручник [Текст] / Й. С. Завадський. К.: Вища школа, 1992. С. 43.

12. Агропромисловий комплекс: правові питання [Текст] / B. I. Семчик [та ін.] ; за ред. Ю. С. Шемшученко. К.: Урожай, 1992. С. 9.

13. Закон України від 18.10.2005 р. № 2982-IV «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» [Електронний ресурс] / Офіційний сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2982-15.

14. Архипенко І. «Аграрний сектор економіки» та «державна аграрна політика» як наукові поняття у структурі світогляду суб'єктів державного управління / Іван Архипенко // Публічне управління: теорія та практика. 2012. № 4 (12). С. 1-38.

15. Стратегічні напрями розвитку сільського господарства України на період до 2020 року [Текст] /за ред. Ю. О. Лупенка, В. Я. Месель-Веселяка. К.: ННЦ «ІАЕ», 2012. С. 3.

Резюме

Бондар О. Г. Поняття контрольно-наглядової діяльності як основа дослідження контрольно-наглядової діяльності у сільському господарстві.

У статі розкрито поняття контрольно-наглядової діяльності через виокремлення її ознак та на основі розмежування понять «агропромисловий комплекс», «аграрний сектор економіки», «сільське господарство» запропоновано визначення поняття «контрольно-наглядова діяльність у сільському господарстві».

Ключові слова: контрольно-наглядова діяльність, сільське господарство, контрольно-наглядова діяльність у сільському господарстві.

Резюме

Бондар А. Г. Понятие контрольно-надзорной деятельности как основание исследования контрольно-надзорной деятельности в сельском хозяйстве.

В статье раскрыто понятие контрольно-надзорной деятельности через выделение ее признаков и на основе разграничения понятий «агропромышленный комплекс», «аграрный сектор экономики», «сельское хозяйство» предложено определение понятия «контрольно-надзорная деятельность в сельском хозяйстве».

Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, сельское хозяйство, контрольно-надзорная деятельность в сельском хозяйстве.

Summary

Bondar O. The concept of control activities-supervisory as grounds Studies supervisory control activities in the village economy.

The article reveals the concept of control and supervision over the activities of its distinguishing features and based on the distinction between “agribusiness”, “agricultural sector”, “agriculture” proposed definition of “control and supervision activities in agriculture”.

Key words: control and supervision activities, agriculture, control and supervision activities in agriculture.

Размещено на Allbest.ru