Электронизация как приоритетный институт реализации государственной экономической политики

The government's economic policy as a strategic vector defining the prospects of economic development, is realized according to certain rules and regulations, i.e. institutions. Currently, the most effective and innovative institute is electronization of all activities of the state, in particular of such significant part of economic policy as procurement policy. While Russia has declared the creation of the most transparent in the world system of state and municipal procurements, however, as was shown by surveys of public servants, it doesn't provide the necessary degree of transparency due to the opportunistic behavior of customers and collusion among bidders. The analysis of interrelation of efficiency of electronic auctions and transparency of information about the auctions revealed its high degree of tightness that allowed to substantiate the conclusion about necessity of the transfer to electronic format other methods of procurement, first of all, tendering.

Key words: Economic policy, state procurement policy, electronization, electronic auction, electronic tendering

Государственная экономическая политика определяет не только текущие механизмы регулирующего воздействия государства на развитие экономики и общества, но и является определенным форсайтом - стратегией развития на перспективу. Эту перспективную роль играют также правила и нормы, т.е. институты реализации экономической политики, в качестве наиболее новационного из которых выступает электронизация, стремительно развивающаяся в последнее десятилетие в России. Широкое распространение электронных технологий ставит задачу, с одной стороны, теоретического осмысления происходящих институциональных изменений, а с другой, - разработки практических механизмов их более эффективного использования.

Концепция электронизации государства стала, с одной стороны, объективным следствием стремительного развития электронно-коммуникационных технологий, а с другой, - сформировалась в ответ на потребности реформирования самого государства, обусловленные «взлетом и прекращением существования кейнсианского государства всеобщего благоденствия» [1. P.100].

В последнее 20-летие ХХ в. в развитых странах были реализованы различные модели реформирования системы государственного регулирования, целеориентированные на решение проблем его эффективности, соответствия принципам демократии, требованиям экономической эффективности, ответственности и открытости [2]. Одной из таких моделей выступает концепция нового государственного управления (New Public Management - NPM) [3. P.8], разработанная на основе реализации ряда основополагающих принципов [4. С. 122]:

- достижение высокой производительности труда государственных служащих в сфере предоставления услуг государства с расширяющимся спросом без повышения налогового бремени;

- клиентоориентированность, предполагающая канализацию государственных расходов, определяемую потребностями граждан, повышение качества государственных услуг;

- децентрализация - переведение центра ответственности на более низкие уровни государственного управления;

- бюджетирование по результатам, т.е. ориентация на результат.

Со второй половины 1990-х гг. основным фактором реформирования системы государственного регулирования в развитых странах стала повсеместная информатизация. Причем именно государство выступило в роли институционального инноватора, принуждая субъектов бизнеса и граждан к электронному взаимодействию с таможенными, налоговыми, паспортными и др. государственными службами [3. P.6].

В России важнейшей составляющей общего модернизационного процесса выступает институциональная модернизация самого государства, и в частности, системы удовлетворения его потребностей [5. С. 190-198], адекватной императивам транспарентности.

Формируется институт открытого (электронного) правительства, обеспечивающий взаимодействие государственных организаций в сети Интернет для оптимизации предоставления общественных благ (государственных услуг), повышения уровня участия населения и предпринимателей в государственном регулировании [6. С. 54].

Все эти позитивные институциональные изменения осуществляются во всех сферах деятельности государства, в т.ч. и в сфере государственной экономической политики, одним из направлений которой выступает государственная закупочная политика, целеориентированная на повышение эффективности закупок товаров, работ, услуг для удовлетворения потребностей общественного сектора.

Несмотря на то, что в РФ создана самая прозрачная в мире система государственных и муниципальных закупок, тем не менее фактический уровень транспарентности остается невысоким, о чем свидетельствует анализ результатов опросов государственных и муниципальных служащих в 1 полугодии 2013г., повышающих квалификацию в Пилотном центре госзакупок Южного федерального университета (рисунок 1).

Рис. 1. Распределение ответов госслужащих на вопрос о доступности информации о торгах

Как показывают данные, представленные на рисунке 1, с полной уверенностью считают сложившуюся систему прозрачной лишь 16% из 200 опрошенных государственных служащих, 42% дали отрицательный ответ. Это ставит задачу, во-первых, электронизации различных способов осуществления торгов, а, во-вторых, поиска проблемных зон в информационной доступности и разработки системы мер по ее повышению.

Цель данного исследования состоит в том, чтобы на основе углубления теоретического анализа содержания процесса институционализации обосновать направления развития электронизации закупочных процедур и тестировать взаимосвязь степени прозрачности информации о результатах торгов с эффективностью электронных аукционов, позволяющую выявить проблемные зоны транспарентности системы закупок, а также предложить эффективные направления электронизации такой значимой составляющей экономической политики государства, как закупочная политика.

Для достижения поставленной цели использована институциональная методология, метод экономико-социологических опросов, а также метод кросс-табуляции с использованием программы SPSS [7. 416 c.]

Решение первой исследовательской задачи - мониторинг процесса институционализации электронного государства - предполагает, прежде всего, содержательную характеристику самого процесса институционализации. Так, западные исследователи понимают институционализацию как динамичный, непрерывный процесс [8. P.2], результаты которого будут очевидны только через какое-то время [8. P. 10]. Процесс институционализации осуществляется через соответствующие скрипты - наблюдаемые, повторяющиеся действия и образцы взаимодействия (паттерны), характерные для того или иного явления [8, Р. 8].

Другими исследователями институционализация рассматривается как выражение того, насколько хорошо в организации осуществляется процесс совершенствования [9. Р.4] на трех основных уровнях:

- инстанция конкретного процесса (или артефакта процесса);

- уровень планирования;

- отчетность в масштабах всей организации [9. Р.7].

По мнению Kennedy M. Th., Fiss P. Chr. процесс институционализации или институциональных изменений представляет собой приспособление к условиям и интерпретацию их как угрозы или возможности [10. Р. 900]. Институционализация рассматривается зачастую как процесс обеспечения рутинных действий [11. P. 1114].

Бергер П. и Лукман Т. рассматривают институционализацию в контексте социализации человека, выводя институты из процессов хабитуализации (опривычивания), предшествующих любой институционализации и обусловливающих «уменьшение различных выборов» [12. С.90]. Исходя из этого, институционализация трактуется ими в контексте трех ее субстанций:

- взаимная типизация опривыченных действий деятелями разного рода: любая такая типизация есть институт: «В этом отношении институты оказываются для индивида внешними, сохраняющими свою реальность, независимо от того, нравится она ему или нет. Он не может избавиться от них. Институты сопротивляются его попыткам изменить их или обойтись без них. Они имеют над ним принудительную власть и сами по себе, благодаря силе своей фактичности, и благодаря механизмам контроля, которыми обычно располагают наиболее важные институты» [12. С. 92];

- историчность и контроль, независимо от и еще до того, как созданы какие-либо механизмы санкций, поддерживающих институт (система социального контроля);

— объективная реальность, т.е. массовость поведения экономических субъектов, превращение норм и правил в массовую институциональную практику [12. С. 102], но это созданная человеком объективность: экстернализированные продукты человеческой деятельности приобретают характер объективности, т.е. происходит их объективация: «Объективная реальность институтов не становится меньше от того, что индивид не понимает их цели и способа действия. Важно иметь в виду, что объективность институционального мира - сколь бы тяжелой ни казалась она индивиду - созданная человеком, сконструированная объективность» [12. С.101].

Белокрылова О.С. и Фролова Л.А. дополнили эти составляющие процесса институционализации четвертым элементом - механизмом принуждения экономических субъектов к исполнению правил и норм, без которого соответствующее поведение экономических субъектов не типизируется и не превращается в массовую институциональную практику [13. С. 59].

Базируясь на предложенном подходе, процесс институционализации электронного государства содержательно можно представить через следующие последовательно реализуемые этапы:

- формирование типичного поведения экономических субъектов по использованию информационных технологий;

- создание институтов государственного контроля их использования;

- массовая институциональная практика электронного взаимодействия.

- принуждение акторов к использованию информационных технологий.

Электронизация институтов власти в России предполагает трансформацию системы государственного регулирования взаимоотношений с гражданами, бизнесом и взаимосвязей между органами государственной власти в направлении повышения открытости государства, качества получаемых населением общественных благ и реализации других государственных функций на основе массовой институциональной практики использования информационно-коммуникационных технологий, т.е. электронизацию государства.

Концепция электронного правительства возникла как результат взаимодействия двух тенденций конца XX в.: широкомасштабного реформирования государственного управления (административной реформы) в целях повышения его эффективности и развития информационно-коммуникационных технологий. Институционализация электронного правительства позволяет осуществлять мониторинг эффективности предоставления государственных услуг; упрощает и делает прозрачным государственный финансовый менеджмент, управление персоналом и реализацией государственных программ [14].

Электронное правительство в узком смысле означает применение информационно-коммуникативных технологий в деятельности органов государственной власти в процессе оказания услуг населению и предпринимательству, организации муниципальных и государственных закупок, выполнении операций в области государственных финансов, получении и передаче информации [15, P.19]. Электронное правительство в широком смысле рассматривается как процесс изменения внутренних и внешних микро- и макровзаимодействий в системе управления государственными институтами на основе использования масштабных объемов информации и информационно-коммуникационных технологий, которые позволяют оптимизировать управление, повысить качество обеспечения населения общественными благами и услугами, а также реализации конституционных прав граждан [16].

Узкая содержательная характеристика категории «электронное правительство» соответствует в большей мере практической стороне применения информационно-коммуникационных технологий в системе государственного правления. С научной точки зрения большую категориальную нагрузку несет широкое определение данного термина. На наш взгляд, электронное правительство включает не только разработку, внедрение и использование информационно-коммуникационных технологий в работе органов государственного управления, но это, прежде всего, новая теория государственного управления, теоретически осмысливающая радикальные изменения взаимоотношений между государством и обществом, а также в целом модернизацию системы публичного управления с помощью информационно-коммуникационных средств и методов реализации государственных задач, расширение демократических принципов государственного управления - доступности, гласности и подотчетности государства обществу. Предметная область теории электронного правительства оконтуривает проблемы перехода к новым видам взаимодействий и способов государственного управления, изменения принципов работы внутри правительственных структур, а также их внешних взаимодействий с гражданами, субъектами бизнеса и институциональными структурами гражданского общества.

К настоящему времени четко тестируется типичность поведения государственных служащих в контексте использования электронных технологий, введен жесткий контроль и мониторинг развития электронного взаимодействия государства с гражданами, бизнес-структурами и гражданским обществом, осуществляется электронизация внутренних взаимодействий через электронный документооборот, электронный бюджет, интернет- совещания, стремительно растет число пользователей государственных услуг примерно на 10-20% в месяц в Ростовской области [17]. Эти нарастающие высокими темпами процессы отражают новое явление - формирование института электронного правительства, электронизацию государства (таблица 1), который, наряду с электронной коммерцией и электронной самозанятостью идентифицируется как базовый институт формирующейся информационной экономики [13].

Важнейшей составляющей государственной экономической политики выступает закупочная политика [19], целеориентированная на удовлетворение потребностей государственного сектора. Ее значимость определяется, прежде всего, масштабностью выделяемых на закупки товаров, работ, услуг государственных ресурсов - 5849, 2 млрд. руб. (8,7% ВВП) в 2013г. составили только государственные и муниципальные закупки по Федеральному закону N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и 12,598 млрд. руб. (18,8% ВВП) закупки регулируемых организаций по Федеральному закону N 223-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", в целом - 27,6% ВВП, до 65 % от суммы расходов федерального бюджета [20, 21. С.7-8].

Таблица 1

Количественные характеристики электронного правительства [18]