Організаційні засади підтримки неаграрної діяльності у сільській місцевості: імплементація досвіду ЄС

The paper investigates the problem of non-agrarian rural economy development. Author reveals organizational and financial features of the economic activities development supporting mechanisms, provided in the EU countries during the new program period of2014-2020. This analysis is aimed at further improvement of the implemented measures for the development of self-employment and entrepreneurship in Ukraine.

Keywords: rural economy, entrepreneurship, rural area, mechanism, LEADER, local development.

З моменту промислової революції «обличчя» та функціональна роль села (сільських територій) поступово змінювались. Внаслідок впровадження нових технологій зростала продуктивність праці у ключовій галузі сільської економіки - сільському господарстві, збільшуючи пропозицію робочої сили у сільській місцевості. У США упродовж ХХ ст. кількість зайнятих фермерською діяльністю зменшилась у 10 разів з 30 до 3 млн осіб (при цьому чисельність сільського населення зросла на 20 млн осіб). Велику частку утвореної пропозиції сільської робочої сили поглинали швидкозростаючі мегаполіси та міські центри з розвинутими промисловістю та сферою послуг, але й у сільській місцевості кількість зайнятих у вторинному та третинному секторах збільшувалася прискореними темпами.

З переходом України на ринкові засади розвитку у сільській економіці відбуваються структурні зміни, подібні тим, що мали місце у розвинутих країнах (незважаючи на дещо іншу їх природу): деаграризація, міграція, урбанізація тощо. Проте, якщо у розвинутих країнах, зокрема в ЄС та США, на пом'якшення їх негативного впливу спрямована дієва державна політика, то в Україні намагаються робити лише перші кроки на шляху до регулювання розвитку сільської економіки.

Економічна складова розвитку сільського сектору суспільства, в тому числі неаграрна, не є новим об'єктом наукових досліджень в Україні. На зламі 80-90-х рр. ХХ ст. співробітниками Інституту економіки НАН України опрацьовувалася концепція багатофункціонального розвитку вітчизняного села, яка передбачає розширення функцій і реалізацію потенціалу сільських територій (демографічного, природного, поселенського та ін.), на основі чого обґрунтовувалася необхідність розвитку, поряд із сільським господарством, промислового сектору виробництва та сфери послуг у сільських населених пунктах [1, с. 11-12]. У першій половині ХХІ ст. інтерес до проблем економічного розвитку села значно посилився у світлі поширення західних ідей сталого та сільського розвитку, які активно розвивались у працях О. Бородіної, В. Дієсперова, О.Павлова, І. Прокопи, М. Хорунжого та інших. Основна увага при цьому концентрується на теоретико-методологічних засадах та меншою мірою - на прикладних аспектах. З підписанням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС зусилля науковців, політиків і практиків спрямовані на адаптацію та імплементацію європейських підходів і механізмів розвитку, в тому числі в аграрній сфері й сільській місцевості в цілому. З 2014 р. в країнах - членах ЄС реалізується новий етап Спільної аграрної політики (САП), в основу якого покладено концепцію досягнення збалансованого локального розвитку, орієнтованого на громаду (Community-led local development - CLLD). Однією з його цілей є розвиток сильної сільської економіки диверсифікованого типу як економічного інструменту досягнення соціальної справедливості та рівності.

З огляду на це, метою статті є вивчення організаційних і фінансових аспектів використовуваних у ЄС механізмів стимулювання розвитку сільської економіки (зокрема, неаграрної складової) та оцінка можливостей імплементації європейського досвіду у вітчизняній практиці.

Розвиток економічної діяльності поза сільськогосподарським сектором сільської економіки є однією із стратегічних цілей аграрної політики ЄС на 2014-2020 рр. За 7 років планується створити 117,5 тис. нових робочих місць у позааграрній сфері у сільській місцевості. Варто підкреслити, що це лише робочі місця, створені в межах шостої пріоритетної цілі (VI. Сприяння соціальній інтеграції, скороченню бідності та економічному розвитку в сільських районах) Програми сільського розвитку ЄС ( Rural Development Programme). У цю кількість не входять робочі місця, що будуть утворені в рамках фінансування інших пріоритетів Програми (наприклад, через програми диверсифікації діяльності фермерських господарств, розвитку відновлювальної енергетики) [2, с. 14].

Основними механізмами підтримки розвитку неаграрної економічної діяльності у сільській місцевості в ЄС на 2014-2020 рр. є:

- програма Leader (Measure 19);

- програма підтримки розвитку підприємництва та диверсифікації фермерських господарств (Measure 06).

Програма Leader вдало зарекомендувала себе у попередній період (2007-2013 рр.) в ЄС, що стало запорукою її пролонгації на 2014-2020 рр. Основною її ціллю є підвищення спроможностей сільських громад до саморозвитку та самоуправління. З цією метою Європейським аграрним фондом сільського розвитку (European Agricultural Fund for Rural Development - EAFRD) планується виділення не менше ніж 6,9% коштів, передбачених для розвитку сільського господарства та сільських територій на 2014-2020 рр., тобто 6,872 млрд євро [2, с. 6].

Програма Leader реалізується шляхом інституалізації об'єднань представників місцевих громад, органів самоврядування, організацій громадянського суспільства та інших зацікавлених приватних осіб у місцеві ініціативні групи (Local action group - LAG), яким надаються повноваження та фінансові ресурси для стимулювання розвитку місцевої сільської економіки та сільських територій. Фінансування за програмою Leader здійснюється за чотирма блоками діяльності LAG:

I. Підготовчі заходи, спрямовані на ініціювання місцевої громади та лідерів до дій (тренінги для потенційних учасників LAG, пілотні проекти щодо розробки стратегій місцевого розвитку тощо);

II. Імплементація заходів, передбачених у стратегіях місцевого розвитку (гранти на фінансування конкретних проектів щодо розвитку сільської економіки та сільських територій);

III. Міжрегіональне співробітництво (технічна підтримка кооперації між LAG, країнами - членами ЄС);

IV. Адміністративні та представницькі витрати, пов'язані з діяльністю LAG, просуванням стратегій місцевого розвитку [3, с. 5-12].

Як правило, ініціювання громадськості для участі в LAG відбувається за підтримки місцевих органів влади, благодійних організацій тощо. Серед виявлених зацікавлених членів місцевих громад, професійних організацій та членів громадянського суспільства формуються групи лідерів цих колективів, які делегують їх представляти інтереси суспільства у складі LAG. Участь у роботі LAG є добровільною і здійснюється на волонтерських засадах, крім декількох працівників, на яких покладено адміністративні та організаційно-фінансові функції. Праця останніх оплачується уповноваженим органом на місцях (як правило, це регіональні органи самоврядування; наприклад, в Англії - County Council), що здійснює контроль відповідностіфінансування проектів регламентам Єврокомісії. Діючий склад LAG функціонує, як правило, протягом року, після завершення якого обираються її нові члени. Кількість членів LAG зазвичай становить до 20 представників, які збираються не рідше, ніж раз на два місяці для оцінки та відбору проектів і з інших питань, пов'язаних з виконанням своїх функцій.

Територіально LAG формуються відповідно до національних кордонів адміністративно- територіальних одиниць, історично сформованих меж або функціонально-господарських зв'язків (наприклад, в Англії на території одного графства діє від одного до шести LAG, причому окремі з них об'єднують території, що належать різним графствам). У середньому площа території, об'єднаної однією LAG, становить приблизно 0,9--1,5 тис. км² (співвимірно з площею одного адміністративного району в Україні): у Польщі діє 336 LAG, в Англії - 91 [4]. При цьому варто зауважити, що до складу LAG можуть входити як сільські, так і міські території, але фінансування проектів у рамках програми Leader поширюється лише на ті проекти, бенефіціа- рами яких є виключно перші з них.

Після формування LAG її першим найважливішим завданням є розробка стратегії місцевого розвитку (Local Development Strategy), яка повинна бути узгоджена відповідальним органом у сфері аграрної політики та сільського розвитку на національному рівні. Структурно стратегія, як правило, включає декілька розділів, що відображають:

1. Організаційну структуру LAG (кількість членів, порядок обрання керівництва та голосування тощо).

2. Опис території, на яку поширюється юрисдикція LAG (географічна та соціально-економічна характеристика).

3. Стратегічні пріоритети розвитку території (напрями діяльності LAG в частині розвитку підконтрольної території).

4. Фінансовий план діяльності LAG (структура бюджету, планові результативні показники тощо).

Стратегічні пріоритети розвитку території формуються членами LAG, виходячи з національних цілей програми Leader. Так, на 2014-2020 рр. на території Англії фінансування проектів розвитку сільських територій у рамках програми Leader здійснюється за такими шістьма пріоритетними цілями:

1) підвищення продуктивності фермерських господарств;

2) диверсифікація діяльності фермерських господарств, мікро- та малих підприємств - розвиток неаграрних видів економічної діяльності;

3) розвиток сільського туризму;

4) поліпшення якості базових послуг у сільській місцевості;

5) розвиток діяльності у сфері культурної спадщини;

6) підвищення продуктивності у лісовому господарстві.

Відповідно до затверджених пріоритетів розвитку, кожна LAG формує структуру фінансування потенційних проектів і прогноз результатів їх виконання (табл. 1). Фінансування проектів у рамках програми Leader має бути завершено до 30 жовтня 2020 р.

Умови фінансування проектів у рамках програми Leader у 2014-2020 рр. порівняно з попереднім періодом були дещо змінені. По-перше, це стосується зменшення частки коштів фонду ЄС, яка не може перевищувати 40% від загальної вартості проекту для фізичних і юридичних осіб; виняток становлять тільки неприбуткові організації, для яких частка може бути збільшена до 100%. По-друге, обмежено максимальний обсяг видатків на один проект: він не може перевищувати 75 тис. євро. Водночас кошти гранту можуть використовуватися для покриття різноманітних витрат: інвестицій у розвиток рухомого й нерухомого майна, придбання об'єктів інтелектуальної власності та програмного забезпечення. Виняток при цьому становлять лише обмеження щодо частки витрат на оплату послуг, отриманих у рамках виконання проекту (консультації, розробка проектів тощо).

Таблиця 1

Фінансовий план Wash Fens Local Action Group¹ на 2016-2020 рр

Джерело: [5, с. 21-22].

Іншим механізмом стимулювання розвитку неаграрної діяльності у сільській місцевості є програма підтримки розвитку підприємництва та диверсифікації діяльності фермерських господарств. У цілому вона функціонує за подібною до програми Leader схемою, хоча й має певні відмінності та особливості реалізації.

Функціональним органом управління даної програми є місцеві об'єднання підприємців (Local enterprise partnership - LEP). До їх складу входять представники місцевих органів самоврядування та професійних об'єднань виробників, на які покладено обов'язки відбору проектів для отримання грантів у рамках програми. Оцінку відповідності регламентам Єврокомісії та фінансування проектів здійснюють платіжні агенції (Rural Payment Agency - RPA) за поданням LEP.

Діяльність LEP поширюється на чітко встановленій території, як і LAG, проте за площею перші є значно більшими. Так, в Англії діють 39 LEP (при цьому, лише 37 з них мають можливість доступу до EAFRD).

Кожна LEP повинна розробити регіональну стратегію розвитку підприємництва, а в ній - відобразити пріоритетні напрями фінансування проектів у сільській місцевості, які мають бути опублікованими й доступними для потенційних бенефіціарів. В Англії на 2014-2020 рр. основними національними пріоритетами розвитку сільської економіки визначено такі:

1) розвиток підприємництва;

2) розвиток сектору переробки агропродукції;

3) підтримка інфраструктури та кооперації у сфері туризму.

Бенефіціарами підтримки в рамках зазначеної програми можуть бути виключно обмежені категорії суб'єктів підприємницької діяльності: приватні підприємницькі структури (мікро- та малі); фермери, які вирішили зайнятися неаграрними видами діяльності; агропродовольчі переробні підприємства (мікро-, малі та середні); сільські громади та їх об'єднання; місцеві органи самоврядування; НГО. Потрібно зауважити, що у попередньому програмному періоді (2007-2013 рр.) малі та середні підприємства не мали права доступу до фондів EAFRD.

Коли йдеться про обсяги фінансування, то тут також застосовується обов'язкова умова співфінансування (частка коштів підтримки не може перевищувати 40%), як і в програмі Leader. Проте максимальний обсяг гранту може досягати 200 тис. євро, що істотно розширює загальні можливості проектів. Крім того, немає значних обмежень щодо статей витрат, на які можуть бути спрямовані кошти програми. Загальний бюджет ЄС для цих цілей на 2014-2020 рр. становить майже 7,4 млрд євро.

Отже, ці дві програми мають практично ідентичні цілі, але різняться відповідальними органами, створивши біполярну систему відповідальності за економічний розвиток на місцях - бізнес-кола та громадянського суспільства.

Механізм реалізації обох аналізованих програм має грантову форму фінансування й відбувається у декілька етапів. Уповноваженими органами (за програмою Leader - LAG, за програмою розвитку підприємництва - RPA) періодично оголошується конкурс на отримання грантів на підтримку проектів визначеного напряму в конкретній територіальній одиниці (LAG чи LEP). Зацікавлені суб'єкти, які відповідають визначеним вимогам (за розміром, територіальною приналежністю, типом діяльності тощо), подають попередню заявку, що містить загальну інформацію про зміст проекту та бенефіціара. На цьому етапі заявник також має зареєструватися (в разі першого подання заявки) в системі отримувачів допомоги (Rural Payments Identifier - RPI), що може бути здійснено в онлайн-формі. Після оцінки заявки та отримання позитивної відповіді зацікавлені суб'єкти повинні надати розширену інформацію визначеного зразка. Після проходження обох етапів оцінки проекту й отриманні позитивного висновку уповноважений орган надсилає дані заявника для здійснення виплат з фонду EAFRD фінансовій установі (RPA чи органам, що виконують їх функції). Слід підкреслити, що всі зазначені дії здійснюються без контакту з членами комісій, які ухвалюють рішення щодо прийняття заявки. По завершенню фінансування проекту обов'язково здійснюється моніторинг цільового використання коштів фонду.

В Україні протягом останніх років реалізується Державною службою зайнятості дещо схожа практика підтримки розвитку підприємництва. Обмеженість пропозиції робочих місць, особливо у сільській місцевості, сприяла запровадженню механізму підтримки започаткування власної справи. У рамках реалізації цієї програми спеціалістами служби зайнятості пропонуються ряд послуг і фінансова допомога для розвитку підприємництва:

- психологічні стрес-тести для підвищення готовності до підприємницької діяльності;

- консультаційні послуги щодо організаційних аспектів започаткування бізнесу;

- освітні програми щодо вибору сфери діяльності та професійної підготовки;

- допомога у розробці бізнес-плану;

- одноразова фінансова допомога для започаткування власної справи (у 2014 р. її розмір варіювався від 5500 до 34200 грн).

Пріоритетними напрямами розвитку підприємництва у сільській місцевості у 2015 р. були такі:

- ефективне ведення сільського господарства;

- започаткування бізнесу (поза сферою сільського господарства);

- розвиток сільського туризму.

У рамках зазначених пріоритетів районними центрами зайнятості у сільській місцевості активно проводилися семінари, навчальні тренінги тощо. Оцінюючи результати проведе н- ня таких заходів, можна сказати, що за показниками створення робочих місць Україна непоступається аналогічним цифрам в європейських країнах: 10-25 нових робочих місць за рік, що в два рази перевищує планові показники діяльності Wash Fens LAG (див. табл. 1) [6-7]. Потрібно зауважити, що витрати в Україні на одне робоче місце практично в десять разів менші, ніж у розвинутих країнах ЄС. Розширення доступу до європейських фондів для України може стати вагомим чинником прискорення розвитку підприємництва за умови ефективного адміністрування проектів.

Діючий організаційний механізм підтримки розвитку підприємництва в України передбачає декілька етапів:

- реєстрацію в службі зайнятості (для незареєстрованих);

- подання заявки на отримання одноразової допомоги;

- підготовку бізнес-плану;

- захист бізнес-плану на засіданні спеціальної комісії, утвореної з представників служби зайнятості, органів виконавчої влади, податкових органів, представників організацій працедавців тощо;

- реєстрація суб'єкта підприємницької діяльності (СПД), що має бути здійснено протягом десяти днів з моменту отримання позитивного рішення щодо надання допомоги, і подання копій документів у службу зайнятості;

- переказ одноразової виплати заявнику на рахунок у банку (здійснюється протягом 30 календарних днів з дня подання документів, що підтверджують взяття на облік СПД).

На нашу думку, для удосконалення даного механізму в напрямі наближення до практики ЄС доречно було б передбачити обов'язкову участь представників сільських громад у засіданнях комісій з оцінки бізнес-планів, що формувало б розвиток громадської відповідальності при прийнятті рішення щодо вибору проектів для фінансування. На даному етапі в умовах обмеженості бюджетних коштів в Україні акцент у реалізації політики розвитку сільських територій та їх економіки може бути зроблений на підготовку активних лідерів з відповідними навичками для формування бачення локального розвитку, розробки стратегічних документів розвитку територій, оцінки проектів тощо.

Висновки. У цілому, програми підтримки сільського розвитку в ЄС мають загальне формулювання цілей, що дозволяє їм бути гнучкими для конкретних проектів розвитку сільської економіки та сільських територій. Такий підхід сприяє полегшенню доступу до бюджетних коштів внаслідок можливості отримання фінансування за однією з декількох програм, оскільки проекти, що висуваються на конкурс, мають багатофункціональний характер: модернізація виробництва, збільшення доданої вартості продукції, підвищення конкурентоспроможності, створення робочих місць тощо. При цьому фонди підтримки стають доступними для великої кількості суб'єктів, оскільки унеможливлюється повторне фінансування одного й того ж бенефіціара за різними програмами.

Крім того, внаслідок залучення представників конкретних сільських територій, обізнаних з їх потребами та можливостями, до прийняття рішень щодо фінансування проектів (Leader) виконуються одночасно декілька важливих завдань: виховання відповідальності членів громади за власний розвиток, підвищення соціального капіталу, спрямування коштів на найважливіші цілі розвитку території з точки зору її мешканців, громадський контроль реалізації проектів.

Незважаючи на це, імплементація європейського досвіду в національних умовах може бути піддана певним ризикам, які нівелюють позитивний ефект реалізації таких механізмів в Україні. Для їх зниження та подолання потрібно, насамперед, щоб в українському соціумі, зокрема сільському, сформувалася критична маса населення зі свідомим почуттям відповідальності перед суспільством, що висуватиме на перше місце не індивідуальні вигоди, а спільні цілі громади. Безперечно, досягти такого стану у суспільстві неможливо без тривалої виховної діяль-ності, результатом якої має стати підвищення людського капіталу сільських жителів, що стане запорукою майбутнього соціально-економічного розвитку їх громад.

Список використаних джерел