Фінансова децентралізація у контексті теорії суспільних благ

У сучасній українській економічній літературі отримали висвітлення різні аспекти виробництва суспільних благ: особливості їхнього відтворення в трансформаційній економіці [1]; механізми фінансування виробництва суспільних благ [2; 3]; питання міжнародного співробітництва у забезпеченні глобальними суспільними благами [4]; морально-етичні аспекти розподілу бюджетних доходів і витрат [5] та ін. У ряді праць автора представлено історичну траєкторію розвитку уявлень про фінансове та інституційне забезпечення відтворення суспільних благ [6; 7]. Водночас потребує подальшого ґрунтовного політико-економічного дослідження проблема модернізації суспільного сектору економіки України, узгодження інтересів та розподілу повноважень між центральним, регіональним і місцевим рівнями у виробництві суспільних благ з метою забезпечення суспільного добробуту та сталого розвитку.

Як свідчить вітчизняний досвід межі ХІХ-ХХ ст., що отримав теоретичне узагальнення у працях М. Боголєпова, П. Кованька, Й. Кулішера, М. Соболєва, М. Туган-Барановського, інституційна недостатність державних фінансів та їхнє підпорядкування корпоративним інтересам фінансово- бюрократичної олігархії є загальною передумовою кризових явищ, а фінансова централізація в поєднанні з монополізацією промисловості та банківської сфери обмежує дію ринкових механізмів і зменшує потенціал економічного розвитку [7, с. 296-311]. Впродовж першої половини ХХ ст., у період згортання ринкових відносин і становлення планово-централізованої економіки, відбулася деформація інститутів місцевого самоврядування та місцевих фінансів, що знайшло відображення в науковій літературі. У законодавстві закріплено трактування місцевих фінансів як складової планової системи розподілу та перерозподілу частини національного доходу. Тим самим зафіксовано підпорядкування фінансових інститутів пріоритетам політичної доцільності.

Водночас у результаті розвитку світової фінансової науки утвердився принциповий методологічний підхід, згідно з яким проблеми місцевих фінансів необхідно аналізувати та розв'язувати у широкому контексті: у рамках цілісної системи суб'єктно-об'єктних відносин, пов'язаних з наданням суспільних благ і виконанням відповідних функцій органами державної влади та місцевого самоврядування. Економічний підхід визначено головним у розподілі повноважень і відповідних фінансових ресурсів, тобто пропорції їхнього розподілу між різними адміністративно-територіальними одиницями, критерії розподілу повноважень між різними рівнями державного управління та участь ринкових і позаринкових суб'єктів у виробництві суспільних благ визначаються оптимальністю витрачання ресурсів з точки зору максимізації суспільного добробуту.

Бюджетний федералізм має національні особливості в країнах Західної Європи, США, Канаді, але його реалізація скрізь однаковою мірою слугує демократизації бюджетного процесу та посиленню відповідальності держави перед громадянами як платниками податків і споживачами суспільних благ. Основою ефективності державного управління є мистецтво компромісу місцевих, регіональних і загальнодержавних інтересів заради досягнення національної безпеки, економічного розвитку та суспільного добробуту. Отже, сучасна стратегія реформ в Україні має базуватися на економічних принципах і критеріях розподілу повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування.

Згідно з теорією бюджетного федералізму, основоположними в організації міжбюджетних відносин є принцип фіскальної еквівалентності, що забезпечує справедливість, і принцип фіскальної солідарності, що досягається міжбюджетним перерозподілом фінансових ресурсів. Обрана реальна модель формування місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин завжди є певним політичним компромісом між завданням вирівнювання фінансових можливостей регіонів і дотриманням фіскальної справедливості. В Україні пріоритет надано принципу фіскальної солідарності (вирівнювання фінансових можливостей) як основі забезпечення цілісного та збалансованого розвитку регіонів і територій у рамках єдиної держави. Водночас очевидними є такі негативні явища та тенденції, як низька кореляція між рівнем економічного розвитку й, відповідно, обсягом податкової бази регіону, з одного боку, та рівнем видатків місцевих бюджетів - з іншого, а також зниження ефективності та відповідальності щодо використання бюджетних коштів. Порушення принципу фіскальної еквівалентності створює інституційну асиметрію у сфері місцевих фінансів, що гальмує механізми активізації економічної діяльності в регіонах, породжує неформальні інститути, пов'язані з перерозподілом і використанням бюджетних коштів, формує потенціал соціальної напруженості та підґрунтя відцентрових тенденцій.

Основи науково-практичних підходів до вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів були закладені у працях Дж. Б'юкенена, який власне й увів поняття «фіскальна справедливість», застосувавши його не тільки до окремих економічних суб'єктів, але й до адміністративно-територіальних одиниць [8, с. 583-599]. Теоретичні основи концепції фіскальної справедливості розроблені ще у ХІХ ст., проте сучасна комплексна розробка питання співвідношення доходів і видатків, податкової спроможності та рівня суспільних потреб у територіальному розрізі провадиться у контексті проблеми досягнення максимального суспільного добробуту. Згідно з сучасними поглядами, компетенції з прийняття рішень щодо надання суспільних благ і послуг мають бути розподілені між різними рівнями виконавчої влади та місцевого самоврядування таким чином, щоб досягти оптимального розподілу ресурсів країни. Пропозиція суспільних благ і послуг має включати два критерії: по-перше, відповідність структури виробництва суспільних благ і послуг уподобанням економічних суб'єктів і домогоспо- дарств; по-друге, забезпечення ефективного виробництва суспільних благ і послуг. Фіскальний федералізм у цьому сенсі слугує, за визначенням У. Оутса, оптимізуючою системою «багаторівневого державного управління», що передбачає виконання політичних, регуляторних і власне фінансових функцій [9].

Проблема фінансування виробництва суспільних благ у контексті такої їх властивості, як неподільність, ставить певні вимоги до визначення оптимального розміру адміністративно- територіальних одиниць. Пропозиція суспільних благ може бути економічно виправданою лише тоді, коли попит на них сягає певної величини, а обсяг виробництва підпадає під позитивний ефект масштабу. При цьому щодо різних благ цей оптимум є різним, що ускладнює критерії визначення оптимального розміру адміністративно-територіальних одиниць. Для прикладу, ці критерії є різними для пожежної служби, спортивних споруд, системи освітніх закладів, облаштування зон відпочинку та зелених насаджень. На ступінь централізації виробництва та фінансування суспільних благ суттєво впливає здатність їх пропозиції з боку недержавних структур. Якщо є така можливість, то наведений аргумент на користь централізації втрачає силу, натомість актуалізуються питання стимулювання та підтримки місцевої ініціативи органів самоврядування та приватних підприємців щодо створення суспільних благ.

Перевагою фінансової централізації та передання певних компетенцій на вищий рівень управління є проблема узгодження міжрегіональних рішень і необхідність вироблення та дотримання певних стандартів надання суспільних послуг. Проте на практиці такі міркування нерідко слугують прикриттям для механізму реалізації групових інтересів через корупційні схеми перерозподілу бюджетних коштів.

Базовий принцип теорії державного права щодо розподілу компетенцій між органами влади різних рівнів - це принцип субсидіарності, згідно з яким влада вищого рівня тільки тоді може надавати допомогу або брати на себе функції органів влади нижчого рівня, коли можливості останніх є недостатніми для виконання цих функцій. Користуючись принципом субсидіарності та економічними критеріями визначення доцільності централізації або децентралізації повноважень щодо прийняття рішень про надання суспільних благ і послуг, можна дійти висновку, що відповідні повноваження слід передати органам влади вищого рівня, якщо користувачі благ є мешканцями різних адміністративно-територіальних одиниць і виникає зовнішній ефект, або якщо можна знизити питомі витрати за рахунок збільшення обсягів надання суспільних благ (тобто існує ефект масштабу). При цьому потрібним є додержання умови, що втрати в ефективності, спричинені додатковими витратами (наприклад, транспортними та зі збору інформації), будуть нижчими від економії, зумовленої зростанням обсягів виробництва суспільного блага. Ще одним важливим моментом, на якому наголошують такі відомі американські вчені, як Д. Бреннан, Дж. Б'юкенен, У. Оутс, є те, що фінансова децентралізація забезпечує додаткову ефективність виробництва суспільних благ, сприяючи так званій «фіскальній конкуренції» між органами місцевого самоврядування.

З огляду на сучасні політичні та соціально-економічні виклики, що постали перед українським суспільством, та зважаючи на імперативи інституційної модернізації, фінансування виробництва суспільних благ має забезпечувати не тільки сталість економічного розвитку, але й зменшення соціальної напруженості та врегулювання відносин між центром і регіонами, «головним завданням держави сьогодні є поєднання інтересів особи, колективу та суспільства, а також забезпечення динамічного економічного та соціального розвитку при збереженні саморегулювання та саморозвитку суспільства» [1, с. 31].

Інституційна деформація суспільного сектору економіки та державних фінансів значною мірою спричинена невідповідністю декларованих цілей, адміністративно-правових актів, що репрезентують формальні інститути, та стереотипів масової свідомості, усталених норм суспільної поведінки, що становлять неформальну складову та ґрунтуються на попередньому досвіді, історичних традиціях та консервативних поглядах більшості громадян. При цьому опортуністична поведінка щодо виконання громадянських обов'язків, очевидно, мають глибокі корені як у свідомості, так і у суспільній практиці. В умовах інституційних змін виникають додаткові можливості зловживань з боку державної влади, тому без розбудови інститутів самоврядування та представницької демократії, без забезпечення публічності державного управління та створення ефективних механізмів громадського контролю вирішення стратегічних завдань суспільно- економічного розвитку є неможливим. Модернізації підлягає не тільки структура та галузеві складові суспільного сектору, але і його функціональна діяльність, що вимагає готовності та безпосередньої участі громадян.

Визначення цілей, шляхів і механізмів фінансово-економічної модернізації має спиратися на чітке усвідомлення пріоритетності соціальних цілей щодо економічних, суспільних - щодо групових, державних - щодо регіональних. Важливим завданням є забезпечення економічного розвитку та соціальної консолідації шляхом подолання корупції, що виявляється у зрощенні та злочинному використанні політичних, правових і фінансових механізмів. Водночас економічна демократизація як основа прогресивних змін передбачає чітке дотримання принципів побудови ефективної фінансової системи, законодавчо зафіксований розподіл повноважень і відповідальності органів загальнодержавної, регіональної та місцевої влади.

Повноцінне функціонування місцевих фінансів як інституту ринкової економіки нерозривно пов'язане з розбудовою системи місцевого самоврядування та неурядових (громадських) організацій. Отже, ключовим питанням ефективності та розвитку місцевих фінансів є визначення меж між тими завданнями, які має розв'язати центральна влада, і тими, що покладаються на місцеві органи влади. Справжня децентралізація бюджетної системи потребує вирішення стратегічних питань децентралізації системи державного управління та формування структур, які забезпечували б ефективну організацію системи публічної влади в країні.

Ефективне виробництво суспільних благ як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, крім комплексу чинників правового, організаційного та економічного характеру, залежить також від рівня розвитку в країні інститутів громадянського суспільства. В умовах інсти- туційної недостатності, коли в соціумі не вироблено сталих форм і механізмів взаємодії між окремими суб'єктами (членами громад, їх угрупованнями, юридичними особами, що представляють інтереси фірм і підприємств, громадськими організаціями та органами державної влади), існує небезпека неефективного управління фінансовими ресурсами на місцевому рівні, що створює загрозу незадовільного виконання органами місцевої влади обов'язків щодо надання суспільних послуг населенню, а також тих функцій, які покладені на місцеву владу державою. У цьому зв'язку, питання децентралізації державних фінансів в Україні потребує зваженого підходу, а сам процес збільшення частки місцевих органів влади у фіскальних надходженнях повинен поєднуватися з розширенням обов'язків, покладених на місцеві органи влади, посиленням контролю за виконанням цих обов'язків з боку центральних органів державного управління, а також поступовим формуванням інституційних механізмів залучення всіх суб'єктів, які здатні представляти інтереси місцевих громад, до управління господарською діяльністю місцевої влади й контролю за цією діяльністю, у тому числі за її фінансовою складовою.

Місцеві фінанси як система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них завдань і функцій охоплюють кілька взаємопов'язаних структурних елементів. Це - видатки, доходи, способи їх формування, місцеві фінансові інститути, суб'єкти і об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави. Для розвитку економіки країни важливо, щоб можливості збільшення витрат місцевих бюджетів залежали від збільшення їхніх власних доходів. Але цього можна досягти тільки тоді, коли розміри територіальних громад відповідають обов'язкам, покладеним на відповідні органи місцевого самоврядування. Просторова доступність благ і територія проживання тих осіб, які фінансують їх надання, повинні максимально збігатися (принцип територіальної відповідності), щоб не виникало бажання перекласти витрати фінансування благ на третіх осіб. Тобто, з економічної точки зору, а отже, і з точки зору створення реальних основ вирішення соціальних завдань у середньо- та довгостроковій перспективі, слід говорити не про максимальне розширення повноважень (обов'язків територіальних громад) і безумовне збільшення їх доходів, а про те, щоб ці повноваження відповідали можливостям територіальних громад акумулювати доходи для фінансування відповідних видатків. Коли створення територіальної громади є результатом добровільного об'єднання громадян, то її учасники не тільки приймають самостійні рішення про надання необхідних їм колективних (суспільних) благ і послуг, але й фінансують їх за рахунок власних коштів. У сучасній термінології це означає, що в межах такої громади додержано умов інституційної симетрії.

Управління місцевими фінансами здійснюють місцеві представницькі та виконавчі органи влади, зокрема їх фінансові підрозділи. Ефективна діяльність органів державної влади, з одного боку, повинна створювати сприятливі умови для здійснення підприємницької діяльності, а з іншого - сама вона ґрунтується на результативному функціонуванні суб'єктів економіки, і особливо в матеріальному виробництві, розташованих у межах адміністративних територій. Водночас у сферах, традиційно пов'язаних з необхідністю виконання державою суспільних функцій (дорожнє будівництво, ремонт соціальних та історико-культурних об'єктів, благоустрій та експлуатація територій і місць загального використання, рекреації та відпочинку тощо), витрати дорівнюють, а в деяких випадках значно перевищують плату, яка надходить з державних джерел за продукцію суспільного призначення, та вартість громадських послуг. За таких умов виникає переміщення інвестиційних ресурсів у високоприбуткові сфери діяльності, що не завжди сприяє задоволенню потреб суспільного та індивідуального споживання. З одного боку, зростання доходів економічних об'єктів, діяльність яких здійснюється в межах регіону, дозволяє певною мірою поповнювати місцеві бюджети, що сприяє виконанню ними суспільних обов'язків; з іншого - існуюча система перерозподілу доходів між бюджетами різних рівнів потребує врахування вимог щодо підвищення ефективності функціонування місцевих управлінських і фінансових систем.

Дослідження історичної траєкторії розвитку та особливостей суспільного сектору економіки та фінансової системи України поряд із здобутками сучасної економічної науки у галузі теоретичної концептуалізації проблематики виробництва суспільних благ становлять теоретичну базу подальшого реформування національної економіки. Модернізація суспільного сектору та його складових має відбуватися на основі демократизації господарського життя, розширення повноважень органів місцевого самоврядування, розвитку інституту публічності державного управління, тобто забезпечення повноти інформації, реальної можливості впливу на прийняття рішень і контролю за їх виконанням.

Висновки

Узагальнення генези наукових поглядів на питання виробництва суспільних благ та історико-економічний аналіз загальних закономірностей і національних особливостей фінансування суспільного сектору на місцевому рівні дають підстави виокремити такі умови забезпечення успіху фінансової децентралізації:

- застосування системного підходу до реформування місцевого самоврядування та місцевих фінансів у напрямі забезпечення їх відповідності на основі розвитку інститутів громадянського суспільства та правової держави;