Сільські території як об’єкт впливу консолідованої державної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сільські території як об'єкт впливу консолідованої державної політики

У статті розкрита сутність та зміст консолідованої державної політики розвитку сільських територій України, визначені її організаційні та концептуальні засади. Сільські території перебувають у процесі системного реформування, від результатів якого у значній мірі залежить подальша доля української держави. Це потребує підвищеної уваги до цього складного об'єкта політичного впливу з боку вищих органів державної влади, а також наукових установ. Останніми роками прийнято ряд нормативно-правових актів, цільових програм, в яких наголошується на необхідності удосконалення управління комплексним розвитком сільських територій. Активізувалися наукові дослідження, в яких обґрунтовується доцільність виокремлення політики розвитку сільських територій в самостійний напрям державної політики та створення спеціального органу управління, який координував би діяльність різних міністерств та відомств, що опікуються сільськими справами [1;2;3].

Оцінюючи сучасний рівень дослідження зазначеної проблеми, слід визнати його певним досягненням наукове обґрунтування необхідності переходу від галузевого (секторального) до територіального підходу до управління розвитком сільських територій. Наразі настав час визначення змісту та завдань синтезованої політики комплексного розвитку сільських територій, яка була б спроможна вивести їх на якісно новий рівень.

Постановка задачі

Метою статті є визначення суті консолідованої державної політики, спрямованої на досягнення сільськими територіями сталого розвитку. Для цього сформульовані наступні завдання:

обґрунтувати необхідність розроблення та впровадження консолідованої державної політики розвитку сільських територій;

визначити організаційні та концептуальні засади розбудови державної політики розвитку сільських територій.

Результати

Для реалізації поставлених завдань процес дослідження умовно поділено на дві складові частини: “критичну” та “конструктивну”. У першій з них використано метод доказу від зворотного, тобто проаналізовано інституціональний аспект управління розвитком сільських територій на предмет його досконалості. У якості робочої гіпотези обрано припущення, що існуюча система законодавчого та організаційного забезпечення розвитку сільських територій не сприяє подоланню їх суцільної кризи.

Розпочнемо з характеристики структурних підрозділів Міністерства аграрної політики, які управляють розвитком сільських територій. У лютому 2009 р. у складі Міністерства було утворено Департамент розвитку сільських територій. Аналіз Положення про департамент свідчить про те, що його розробники намагалися, по-перше, врахувати досвід здійснення Спільної аграрної політики ЄС (поєднання завдань розвитку аграрної галузі і соціальної сфери села), по-друге, підпорядкувати мету діяльності цієї установи виконанню Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 р.

З цього приводу зазначимо, що даною Програмою передбачалося утворення при Кабінеті Міністрів України Міжвідомчої координаційної ради з питань розвитку сільських територій [4, с. 14]. A у грудні 2008 р. постановою Кабінету Міністрів України було створено відповідну Міжвідомчу раду як тимчасовий консультативно-дорадчий орган, основним завданням якого є забезпечення координації діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та наукових установ щодо виконання Державної цільової програми [5, с. 315, 316]. Невдовзі після цього вийшов указ Президента України “Про Консультативну раду з питань розвитку сільського господарства та сільських територій”. Мета діяльності цієї ради - забезпечення розроблення та реалізації державної політики щодо розвитку сільського господарства та сільських територій [6, с.39]. Як відомо, розроблення та реалізація зазначеної політики - це компетенція галузевого міністерства. В такому випадку, незрозуміло чим має займатися Координаційна рада з питань аграрної політики, новий склад якої було затверджено відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 12 березня 2008 р. [7].

Тепер проаналізуємо Основні засади державної аграрної політики на період до 2015 р. та зміст Положення про Міністерство аграрної політики. Метою цього аналізу є з'ясування того, яким чином в зазначених нормативно-правових актах поєднанні завдання розвитку аграрного сектора економіки та сільських територій.

В першому з них наголошується на зумовленості значущості соціального розвитку села потребою відродження селянина як носія української ідентичності та забезпечення сталого розвитку сільських територій. Розроблення і запровадження державних та регіональних програм комплексного розвитку сільських територій, як одного з пріоритетів аграрної політики, пов'язується з її шістьма напрямами соціальної спрямованості. Але серед них відсутні заходи екологічного змісту, що свідчить про декларативність положення статті 1 закону, у якій йдеться про сталий розвиток сільських територій як складову аграрної політики. А у прикінцевому пункті статті 3 наголошується на консолідуючій ролі аграрної політики у здійсненні загальнодержавної та регіональної політики в аграрному секторі [8]. Інакше кажучи, аграрний сектор прирівнюється у цьому документі до сільської соціально-територіальної підсистеми суспільства. Отже з цього випливає висновок, що проблеми розвитку сільських територій мають вирішуватися засобами галузевої аграрної політики, між тим як сільські території є соціально-просторовими утвореннями, що потребує використання засобів територіальної політики.

У Положенні про Міністерство аграрної політики України визначення його як головного у системі центральних органів виконавчої влади з питань державного управління комплексним розвитком сільських територій підкріпляється покладанням на нього завдань розроблення та здійснення державних цільових та інших програм [9, с. 32-34].

Як відомо, усі плани та програми реалізуються на місцях. З цієї точки зору доцільно проаналізувати зміст Типового положення про Головне управління агропромислового розвитку обласної, управління агропромислового розвитку Севастопольської міської державних адміністрацій та Типового положення про управління агропромислового розвитку районної державної адміністрації, на предмет їх відповідності положенням, що містяться у раніше розглянутих документах. Друге Типове положення є менш деталізованим й більш стислим за обсягом, ніж перше, оскільки на районному рівні ініціатива має належати сільським територіальним громадам та їх представницьким органам, що потребує створення на селі належного життєвого середовища. Тому одним з основних завдань Головного управління та управління агропромислового розвитку визначено саме участь у розроблені та реалізації соціальної політики на селі та сталого розвитку сільських територій [10, с. 45, 48]. Але зі змісту документів не зрозуміло, які ресурси мають бути задіяні для виконання зазначеного завдання.

Таким чином, з викладеного можна зробити висновок, що Міністерство аграрної політики України та його структурні і територіальні підрозділи не готові виконувати покладену на них функцію управління комплексним розвитком сільських територій через те, що воно є галузевим органом й більшість його працівників психологічно налаштовані працювати у напрямку реалізації аграрної політики, а не консолідованої політики розвитку сільських територій.

Іншою державною інституцією, на яку фахівцями пропонується покласти функції розроблення та здійснення зазначеної політики, є Міністерство регіонального розвитку та будівництва України. Проте, згідно відповідному Положенню воно визнано провідним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування й удосконалення адміністративно-територіального устрою України [11, с. 11]. Якщо у нормативно-правових актах, якими визначено основні завдання Міністерства аграрної політики, хоча б декларуються його повноваження щодо управління розвитком сільських територій, то в даному документі це словосполучення взагалі не зустрічається. І тільки у Положенні про Раду з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування записано, що інтереси села представляють сільські та селищні голови, які входять до складу Ради (за згодою, відповідно до квот) [12, с. 13].

Що стосується власне регіональної політики, то вона була запроваджена Указом Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики” від 25 травня 2001 р. №241/2001, у якій її головна мета була визначена як створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів та дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування [13, с. 263]. Ця ж мета сформулювала дещо по-іншому у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р., а саме як визначення ключових проблем регіонального розвитку, пріоритетів державної регіональної політики з точки зору загальнонаціональних потреб та інтересів [14, с. 37]. В наведених нормативно-правових актах при формулюванні мети державної регіональної політики навіть відсутня згадка про існування внутрішньо-регіональних диспропорцій, не кажучи вже про проблеми розвитку сільських територій.

Однак в даному випадку нас більше турбує питання про те, якими засобами на рівні регіональної політики мають розв'язуватися проблеми села. Перш за все зазначимо, що регіон є територією спільних інтересів міських та сільських соціально-просторових утворень, а тому може розглядатися як модель розвитку останніх. А кожний сільський адміністративний район, що входить до регіону, представляє собою районний рівень сільських територій. На цьому спільне між регіональною політикою та державною політикою розвитку сільських територій закінчується. Останнє поняття за своїм змістом ширше ніж поняття “регіональна політика” оскільки її об'єктом на загальнодержавному рівні виступає сільська соціально-територіальна підсистема суспільства. Проте, справа не тільки у цьому. За своєю спрямованістю регіональна політика не зорієнтована на подолання внутрішньо-регіональних диспропорцій, інакше кажучи - соціально-економічних розбіжностей між міською та сільською місцевістю, що на нашу думку, мало б бути прерогативою цієї політики.

Методикою оцінки міжрегіональної та внутрішньо-регіональної диференціації соціально-економічного розвитку регіонів не передбачено співставлення відповідних показників розвитку у розрізі їх сільської та міської складових та районів [14, с. 32, 34, 36]. Згідно статистики, значна частина регіонів України за часткою зайнятого населення у сільському господарстві, відношенням обсягів виробництва сільськогосподарської продукції до виробництва промислової продукції та часткою промислової продукції регіону у загальному обсязі промислового виробництва України належать до аграрно-індустріальних та аграрних. Саме вони за рейтингом інвестиційної привабливості та станом людських ресурсів є регіонами-аутсайдерами, а за методикою статистичного аналізу вважаються проблемними територіями [15, с. 34]. Але ці реалії не враховані у Концепції державної регіональної політики. В ній мова йде взагалі про необхідність стимулювання регіонів чи їх частин (депресивних), у межах яких показники соціально-економічного розвитку значно нижчі, ніж відповідні середні показники у державі, а укрупнення сільських територіальних громад пропонується здійснювати не природним шляхом, а за рахунок їх механічного об'єднання, тобто адміністративно-організаційними заходами [13, с. 263, 266, 269].

В жодному з розділів Державної стратегії регіонального розвитку не йдеться про існування диспропорцій між сільськими і міськими територіями, не кажучи вже про шляхи їх подолання. Розробники стратегії обмежилися лише констатацією розбіжностей, які існують між сільськими та міськими поселеннями за рівнем їх облаштування, забезпеченням соціально-комунальними послугами. Виокремлено також регіони з високою питомою вагою сільського господарства у виробництві валової доданої вартості.

Таким чином, об'єктом політико-управлінського впливу регіональної політики виступає регіон як певна соціально-економічна та просторова цілісність, до складу якого входять сільські території районного та регіонального рівнів. Однак сільська та міська підсистеми регіону відрізняються одна від одної природною, поселенською, виробничо-господарською та соціальною специфікою й розвиваються кожна за своєю внутрішньою логікою.

Отже, що галузеве Міністерство аграрної політики України, що територіальне Міністерство регіонального розвитку та будівництва України в однаковій мірі не володіють необхідними ресурсами та інституціонально не забезпеченні щодо здійснення системної політики розвитку сільських територій. Для цього необхідні нові організаційні та концептуальні засади, інший набір інструментів політичного впливу, узгоджених з функціями сільських територій, закладених багатофункціональною природою сільських територій. Надання певної спрямованості розвитку сільських територій на нових засадах здійснюється шляхом визначення цілей, адекватних їх суспільному призначенню (рис. 1).

Цілі розвитку поділяються на короткострокові - відродження сільських територій (просте відтворення) та довгострокові - сталий розвиток сільських територій (розширене відтворення). Основні завдання розвитку визначаються суспільним призначенням сільських територій. Саме у площині завдань й перетинаються індивідуальні, групові, галузеві, територіальні та загальнодержавні інтереси. Узгодження та реалізація суспільних та особистих

Рис. 1. Системна характеристика сільських територій інтересів є прерогативою органів публічної влади, громадських організацій та суб'єктів господарювання

державний сільський політика

Функцію консолідації цілей і завдань розвитку та інтересів різних суб'єктів суспільно-політичного процесу виконують органи державної влади. Через їх діяльність здійснюється державна політика, яка має на меті гармонізацію суспільних відносин для забезпечення стабільності державного устрою. Ця політика складається з підготовки, прийняття та реалізації політико-управлінських рішень. Вона поділяється на правотворчу (вироблення стратегії розвитку сільських територій, закріпленої в нормативно-правових актах й втіленої у цільових програмах) та правозастосовуючу (реалізація стратегічного курсу).

Поняття “консолідована политика” має й інше значення, а саме - збалансувати економічну, соціальну та екологічну складові розвитку сільських територій. Незважаючи на те, що здійсненням політики розвитку сільських територій займаються різні галузеві та міжгалузеві міністерства та відомства, проте концентруватися вона має в єдиному державному органі управління. За відсутністю на даний момент такого державного інституту, системність політики розвитку сільських територій виглядає так (рис. 2).

Рис. 2. Рівні, складові та суб'єкти політики розвитку сільських територій

Системний характер політики розвитку сільських територій на суб'єктному рівні, судячи з наведеного рисунку, знаходить свій прояв у складових цієї політики та чотирьох рівнях політичного впливу, адекватних відповідним рівням сільських територій. Для консолідації зусиль різних суб'єктів політичного впливу необхідно створити нову управлінську структуру - Державне агентство з розвитку сільських територій як контрольно-координуючий орган. Об'єктом його політико-управлінського впливу є сільська соціально-територіальна підсистема суспільства. Перерозподіл повноважень між Агентством та міністерствами і відомствами, щодо розвитку сільських територій, доцільно здійснювати за принципом “ золотої середини ”, зокрема до складу новоствореної структури доцільно включити фахівців, що працюють у галузевих міністерствах, які схильні до інновацій. Уявлення про місце Агентства у системі органів управління розвитком сільських територій подано на рис. 3.

Рис. 3. Органи управління розвитком сільських територій

Керівник Державного агентства з розвитку сільських територій України має бути підпорядкований безпосередньо Прем'єр-міністру України й відповідати перед ним за реалізацію законодавчих актів, розробку державних програм розвитку, що затверджуються Кабінетом Міністрів України та спрямовані на відродження сільських територіальних утворень. Його структура та штат на регіональному рівні визначаються специфікою кожного окремого регіону. Недоцільність утворення представництва агентства з розвитку сільських територій на районному рівні пояснюється майже повним збігом об'єкта управління з районом як адміністративно-територіальною одиницею. Тому управлінські функції є сенс покласти на профільні підрозділи райдержадміністрацій та райради. Базовий (самоврядний) рівень сільських територій виключає втручання в їх управлінську діяльність будь-яких інститутів публічної влади. Останні здійснюють тільки нагляд за дотриманням чинного законодавства.

Проблема трансформації системи управління розвитком села актуальна й для західних країн. Так, диверсифікація аграрної економіки, відхід від оцінки сільського господарства як економічної основи села є характерною прикметою сучасного стану розвитку сільських регіонів США [17, с. 107]. У вітчизняній економічній літературі акцентується увага на ідеї багатофункціональності сільського господарства та диверсифікації зайнятості сільського населення, що дало підстави О. Бородіній та І. Прокопі виокремити сільську складову регіональної та соціальної політики [2, с. 59-63]. Тим самим ці автори не виключають результативності розв'язання проблем розвитку сільських територій, за певних умов “класичним” засобом, тобто в межах компетенції перелічених раніше міністерств. Інший відомий фахівець, О. Могільний, вважає, що проблеми сільських територій доцільно вирішувати при достатній державній підтримці засобами регіональної політики, оскільки завдячуючи аграрній політиці грані між містом і селом вдалося стерти ціною руйнації села [18, с. 41].

Досить дискусійним у спеціальній літературі залишається питання про співвідношення поняття “політика розвитку сільських територій” та “політика сільського розвитку”. Сільський розвиток та розвиток сільських територій ідентифікуються нами відповідно за процесним та об'єктним проявами [ 19]. За аналогією, при використанні терміну “політика розвитку сільських територій” увага акцентується на об'єктному вимірі, в контексті якого сільські території позиціонуються як об'єкт політико-управлінського впливу. Вживання словосполучення “політика сільського розвитку” характеризує цю політику як процес.

Поширеною є точка зору, згідно з якою сільський розвиток сприймається як такий, що не виходить за межі села. На наш погляд, спрямованість дискусії у цьому ракурсі нагадує гру слів, оскільки на поселенському рівні “розвитків” існує рівно стільки, скільки й сільських населених пунктів. Теж саме стосується й трактування розвитку сільських територій. При використанні цього словосполучення у множині, розвиток не пов'язується з тим чи іншим рівнем сільських територій. Інша справа, коли має місце посилання на сільську територію, що потребує уточнення її місцеположення або місцерозвитку. І насамкінець, до аналізу термінів треба підходити історично, з урахуванням їх змістовного навантаження, яке еволюціонує у часі. Так, спочатку слово “село” означало власне рілля, а вже потім поселення, що утворювалося навколо нього. Можна констатувати, що термін “сільський” на даний момент має галузевий, поселенський та територіальний відбиток. Звісно, що така диференціація родових рис сільського розвитку є ідеальною, оскільки на емпіричному рівні одночасно проявляються усі три перелічені його ознаки.

Галузевий відбиток сільського розвитку ідентифікується через економічну сферу, представлену різними видами виробничо-господарської діяльності, поселенський - через населені пункти (хутори, села, селища), територіальний - через базовий, районний, регіональний та загальнодержавний рівні сільських територій. Більш широке значення серед них має термін “сільські території“, оскільки вони є просторовою та ресурсною базою розвитку економіки та поселенської мережі.

Консолідована державна політика розвитку сільських територій потребує певного концептуального обґрунтування, яке базується на наступних засадах:

- запровадження територіального підходу до аналізу розвитку суспільних процесів, які відбуваються в межах сільських територій;

- пріоритет інтересів селянства та врахування територіальних, галузевих і державних інтересів;

- стимулювання видів виробничо-господарської діяльності, конкурентних й альтернативних сільськогосподарській;

- оцінка ефективності сільської економіки за рівнем її рентабельності і конкурентоспроможності;

- сприяння продуктивній зайнятості населення;

- підтримка вітчизняного товаровиробника;

- взаємоузгодженість розвитку виробничої, екологічної і соціальної сфер;

- гарантування державою задоволення соціальних потреб населення у відповідності до європейських стандартів та нормативів;

- розгляд аграрної політики як складової політики розвитку сільських територій.

Висновки

державний сільський політика

Виклад результатів дослідження дозволяє визначити політику розвитку сільських територій України як територіальна, а не як галузева, й має забезпечити відродження сільських територій. Саме така політика здатна консолідувати загальнодержавні, місцеві та галузеві інтереси. По-перше, вона охоплює своїм впливом усі рівні сільських територій, по-друге, за своїм змістом відображає всі компоненти об'єкта, по-третє, поширюється на приміські зони, по-четверте, виходить із визнання взаємопов'язаності сільської та міської соціально-територіальних підсистем суспільства, по-п'яте, за рівнями впливу є адекватною відповідним рівням сільських територій.

Актуальним завданням подальшої наукової розробки зазначеної проблеми є дослідження взаємопов'язаності базового, районного та регіонального рівнів консолідованої політики розвитку сільських територій.

Література

1.Прокопа І.В. Соціальні аспекти розвитку сільських територій / І.В. Прокопа // Економіка АПК. - 2005. - № 11 (133). - С.48-51.

2.Бородіна О. Сільський розвиток в Україні: проблеми становлення / О. Бородіна, І. Прокопа // Економіка України. - 2009. -№ 5 (570). - С. 59-67.

3.Павлов О.І. Сільський розвиток в Україні: теорія, практика, політика, управління/ О.І. Павлов// Одеса: Астропринт, 2008. - С. 208.

4.Постанова Кабінету Міністрів України “Державна цільова програма розвитку українського села на період до 2015 р.” від 19 вересня. 2007 р. № 1158 // Офіційний вісник України. - 2007. - № 73. - С. 7- 46.

5.Постанова Кабінету Міністрів України “Про утворення міжвідомчої координаційної ради з питань розвитку сільських територій” від 27 грудня 2008 р. № 1124 // Офіційний вісник України. -2008. -№ 8. - С. 315-317.

6.Указ Президента України “Про Консультативну раду з питань розвитку сільського господарства та сільських територій” від 30 квітня 2009 р. № 280/2009 // Офіційний вісник України. - 2009. -№ 33. - С. 39.

7.Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження нового складу Координаційної ради з питань аграрної політики” від 12 березня 2008 р. № 185 // Офіційний вісник України. -2008. - № 21. - С. 32-34.

8.Закон України “Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015р.” від 18 жовтня 2005 р. № 2982-IV: [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua

9.Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики України” від 1 листопада 2006 р. № 1541 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 42. - С. 32-38.

Размещено на Allbest.ru