Державні замовлення підприємцям як форма державного регулювання економіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 338

ПВНЗ «Херсонський економічно-правовий інститут»

Державні замовлення підприємцям як форма державного регулювання економіки

Ю.О. Богданюк,

викладач кафедри «Економічної теорії»

Анотація

державний замовлення економічний селективний

Статтю присвячено дослідженню державного замовлення як одного з елементів системи підтримки економічної й соціальної стабільності, забезпечення поступального росту економіки за рахунок селективної підтримки підприємництва.

Ключові слова: ціна, держава, замовлення, державне замовлення, система державного замовлення, оцінки ефективності.

Annotation

Article is devoted to research of the state order as one of the elements of a system to support economic and social stability, sustained growth of the economy through selective support of entrepreneurship.

Keywords: price, state order, the state order, the system of state orders, the evaluation of the effectiveness.

Світова практика показує, що держава, за допомогою державних закупівель, має можливість цілеспрямованого впливу на підприємництво, що може бути використане в сучасних посткризових умовах для додання динаміки й напрямку розвитку економіки в цілому.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Результати аналізу наукової літератури з проблем підвищення ефективності маркетингової та виробничо-комерційної діяльності підприємствдосліджуються в працях таких відомих закордонних і вітчизняних учених-економістів, як К.Ю. Водоласкова, С. М. Чистов, А. Є. Никифоров, Н. Б. Ткаченко, І. О. Школьник та інші.

Формулювання цілей статті. Основною метою статті є дослідження процесу державного замовлення як ефективну форму державного регулювання та піддержки підприємницької діяльності.

Виклад основного матеріалу. Система державного замовлення являє собою сукупність відносин між замовниками, органами, уповноваженими на здійснення контролю в сфері розміщення замовлень, учасниками розміщення замовлень, що виникають при плануванні, розміщенні державних замовлень, а так само висновку й виконанні контрактів.

Система державного замовлення є одним з найважливіших інститутів державного сектора й всієї системи державного регулювання підприємництва. В умовах будь-якого типу економіки держава виступає як найбільшого споживача товарів, робіт послуг для суспільних потреб.

В умовах будь-якої економічної системи держава виступає як найбільший замовник, споживач товарів, робіт, послуг для потреб суспільного сектора. Система державних закупівель є одним з основних інститутів державного регулювання підприємництва. Державний сектор виступає як найбільшого споживача (замовника), перетворюючи державний попит у значний механізм державного регулювання й підтримки підприємництва. Використовуючи державне замовлення як інструмент регулювання держава залучає потенціал підприємницьких структур для забезпечення своїх функцій і регулює оптимізацію державних витрат. Державне замовлення як елемент державного регулювання виконує ряд функцій, які можна структурувати як основні й додаткові, по механізму їхнього впливу на соціально-економічну систему.[1]До основних функцій відносяться:

1. Відтворюваної-споживча функція. Сутність цієї функції полягає в тім, що за допомогою державних закупівель, органи державної влади, державні (муніципальні) установи відтворюють (здійснюють) свої функції, надають державні послуги, реалізують державне завдання за допомогою споживання товарів, робіт, послуг.

2. Протекціоністська функція. Система державного замовлення здатна виступати як елемент протекціоністської політики, за допомогою якого держава навмисно підтримує попит на товари внутрішніх виробників, що сприятливо позначається на діяльності підприємницьких структур пов'язаних з виробництвом і перерозподіл товарів вітчизняного виробництва. Так, наприклад, у США й Канаді для місцевих постачальників установлені цінові преференції в розмірі 6%, що означає: якщо компанія США запропонує ціну на 6% вище інших закордонних конкурентів, то пріоритет, рішення про переможця віддається на користь цієї фірми. Однієї з антикризових мір уряду в рамках підтримки вітчизняного виробника встановлений порядок надання преференції учасникам розміщення замовлення, заявки яких містять пропозиції про поставку товарів українського походження.

3. Функція економії. Однієї з особливостей існуючої системи державного замовлення є економія бюджетних засобів, що утвориться в результаті конкурентної боротьби між учасниками розміщення замовлень.

4. Функція стимулювання підприємництва. Значення стимулювання підприємництва полягає в тім, що система державного замовлення з урахуванням масштабів усього держсектора залучає підприємництво для забезпечення державних потреб.

До додаткових функцій відносяться:

- функція цінового регулювання, за допомогою державних замовлень виявляється вплив на динаміку цін по певних видах товарів, робіт і послуг, тому що при розміщенні замовлення замовник обґрунтовує ціну замовлення, у тому числі на підставі власного дослідження ринку, що впливає на динаміку цін;

- конкурентно-новаційна функція, що полягає у формуванні організаційних й економічних передумов для створення принципово нової або з новими споживчими властивостями продукції (товарів, робіт, послуг), для просування на ринку;

- соціальна функція, спрямована на сприяння реалізації соціально-економічної політики держави, у тому числі залучення соціально уразливих груп населення в трудовий процес;

- антикризова функція. В умовах економічної кризи державні закупівлі розглядаються як інструмент стимулювання внутрішнього попиту в пакеті мер антикризового регулювання економіки. У цьому зв'язку державне замовлення необхідно розглядати як антикризовий інструмент регулювання економіки.

З метою оптимізації української системи державного замовлення з елементами організаційної інновації необхідно звернутися до досвіду передових капіталістичних країн, зокрема США. Система державного замовлення США пройшла тривалий період розвитку й на даний момент являє собою передову сформовану систему. Вивчаючи особливості функціонування державного замовлення в США, у рамках сфери регулювання й підтримки підприємництва, варто розглянути наступні напрямки:

1. Кооперація господарюючих суб'єктів. Якщо звернутися до досвіду США, то до середини 1990-х років законодавство США передбачало, що як постачальник може виступати як окрема корпорація або індивідуальний капіталіст, так й об'єднане партнерство (пул) компаній підрядників. На нашу думку в українську систему держзамовлення необхідно вмонтувати механізм спільних торгів, але не з боку замовника, а з боку підрядника.

Пул компаній дозволить брати участь суб'єктам малого підприємництва у великих замовленнях, що підвищить розвиток конкуренції й скорочення бюджетних витрат.

2. Удосконалювання спрощених процедур державного замовлення. Спрощені процедури розміщення державного замовлення дозволяють, по-перше, полегшити трудовитрати, як з боку замовника, так і підрядника, по-друге, дозволяють швидше задовольнити державний нестаток, потребу замовника. На сьогоднішній день в українській системі державного замовлення функціонують 2 види спрощеної процедури розміщення державного замовлення: перший вид - запит котирувань, другий вид - у єдиного джерела. Причому ці процедури умовно є спрощеними (у порівнянні з аукціонами й конкурсами), оскільки документообіг, що супроводжує узгодження, висновок, оплату контракту, досить значний.

3. Планування. Закупівельний процес починається на стадії планування за допомогою складання попередніх планів закупівель, які містять у собі оцінку потреб у бюджетних засобах, обґрунтування джерела їхнього походження й складання графіка виділення необхідних засобів при здійсненні закупівлі. Етап планування орієнтовані, насамперед, на великі закупівлі, як товарів, так і робіт і послуг. Дрібні закупівлі здійснюються з операційного бюджету (поточних витрат) замовників. Етап планування державного замовлення знайшов своє місце в системі державного замовлення України, проте, у цей час даний етап не досконалий, оскільки не всі види закупівель відбиваються в плані закупівель за аналогією з американським досвідом, хоча найчастіше становлять значну частину бюджетних витрат конкретного замовника.

4. Організаційно-функціональна структура. Найважливішим елементом організаційно-функціональної структури ФКС США є інститут контрактних офіцерів. Контрактні офіцери існують в організаційній структурі кожного замовника й виконують функції по плануванню й розміщенню замовлення. Контроль за виконанням замовлення веде технічний представник контрактного офіцера, що здійснює інспекцію етапу виконання, з метою прийняття або відмови в прийманні виконуваної роботи, послуги. Інститут контрактних офіцерів являє собою централізацію функцій по плануванню, розміщенню й виконанню державного замовлення, що припускає закріплення конкретних повноважень і відповідальність за певними особами. З урахуванням української специфіки діяльність контрактного офіцера може поширюватися на декількох замовників, тим самим формуючи уповноважений централізований орган по керуванню закупівельним циклом.

Сфера державного замовлення є системоутворюючим елементом, через який відбувається трансферт (рух) фінансових потоків у різні сектори економіки. Саме від ефективності роботи державного замовлення залежить успішність функціонування державного сектора. Тому розробка методики оцінки ефективності державних закупівель має ключове значення для розвитку господарської системи.[3]

Економічну ефективність державних закупівель необхідно розглядати як інтегральний показник ефективності на різних рівнях даної системи, як синергетичний результат взаємодії всіх інститутів і механізмів даної системи. В основі такої ефективності лежить оптимальний розподіл наявних у суспільства ресурсів для максимального задоволення публічних потреб, тобто ефективність державних закупівель виступає в якості одного з найважливіших показників так називаного «широкого поняття ефективності» держави[2].

Варто виділити основні види ефективності в системі державного замовлення:

1.Соціальна ефективність

2.Бюджетна ефективність

3.Цільова ефективність

4.Ефективність підтримки окремих видів господарюючих суб'єктів.

Соціальна ефективність характеризується соціально-економічними наслідками функціонування системи державного замовлення, з огляду на ефекти в суміжних галузях і вплив на соціальні процеси. Приміром, ріст замовлень на виконання ремонтних робіт веде до росту зайнятості у відповідних секторах економіки. Підтримка окремих видів господарюючих суб'єктів впливає на соціальну адаптацію й соціалізацію інвалідів, осіб волі, що перебуває в місцях позбавлення.

Бюджетна ефективність являє собою різницю між початковою максимальною ціною (ціною встановленої в плані процедур) і кінцевою ціною державного контракту.

Цільова ефективність - вид ефективності спрямований на оцінку некількісних характеристик, таких як надійність, екологічність, естетичні властивості й інші параметри товарів, робіт, послуг.

Ефективність підтримки окремих видів господарюючих суб'єктів - даний вид ефективності спрямований на оцінку участі, у першу чергу суб'єктів малого підприємництва для виконання державних замовлень.

На сьогоднішньому етапі розвитку вітчизняної системи державного замовлення відсутня єдина методика оцінки ефективності державних закупівель, що не дозволяє оцінити й ефективність реалізації підприємницькими структурами державних замовлень. Основний критерій являє собою економію бюджетних засобів, таким чином, підмінюючи поняття ефективності в державних за купівлях. Найчастіше під ефективністю розуміється найкраще задоволення суспільних потреб на виділені суспільні засоби, лжеекономією - різницею між ціною покупки й завищеною початковою ціною.

Економічний ефект системи державного замовлення може виражатися в економії бюджетних засобів, внаслідок зниження цін у результаті проведення процедур розміщення замовлень, але традиційна оцінка - оцінка ефективності витрати бюджетних засобів по параметрі економії є недостатньої, однофакторної. Дана оцінка дозволять оперативна визначити, тільки один з аспектів ефективності державного замовлення. Ціновий параметр, зокрема зниження ціни при розміщенні державного замовлення взаємозалежно з якістю придбаних товарів, робіт, послуг, оскільки здобуваючи товар, роботу, послугу більше високої якості забезпечується скорочення витрат у майбутньому періоді на ремонт, відновлення. Так само зниження ціни контракту впливає й на виконання самого контракту по строках, за загальним правилом, при значному зниженні ціни закупівлі відбувається або затримка строків виконання, або часткове виконання контракту, що позначається на діяльності державного замовника, на якості надання суспільних послуг.[4]

Тому, що існує оперативна бюджетна оцінка повинна бути доповнена якісної (цільовий) оцінкою, заснованої на методиці моніторингу оцінки ефективності державного замовлення.

Основним (а при проведенні конкурсу додатковим) критерієм визначення переможця є ціна. За запропоновану ціну учасник розміщення замовлення зобов'язаний надати замовникові товар, роботу або послугу відповідної якості, зазначеного в документації. З урахуванням розвитку тендерного рейдерства, несумлінної конкуренції, ціновий фактор визначення переможця може негативно вплинути на діяльність замовника.

Сутність методики полягає в тім, що при проведенні відкритого аукціону в електронній формі, конкурсу, запиту котирувань замовник прогнозує якість виконаних робіт, зроблених послуг, поставлених товарів на підставі цінової ознаки (Табл.1). Варто врахувати, що дана методика більшою мірою застосовна, у випадку формування «справедливої» початкової максимальної ціни замовлення, без завищення або заниження.

Розглянемо основні елементи методики оцінки ефективності державного замовлення на підставі цінової ознаки.

- Ціна - елемент, що визначає процентне зниження контракту від початкової максимальної ціни, або інтервал, у якому перебуває ціновий показник, запропонований учасником розміщення замовлення.

- Оцінка якості - являє собою значення властивостей корисності, надійності й так далі, що, визначає замовник для поставленого товару або виконаних робіт, послуг.

- Необхідні дії замовника - цей елемент являє собою можливі дії, реакція замовника, на цінові умови виконавця, які можуть виражатися, насамперед, у критичному прийманні виконаних робіт, поставлених товарів, здійснення технічного нагляду.

Таблиця 1. Оцінка якості виконання робіт, послуг, поставки товарів відповідно до цінової ознаки

Ціна, запропонована переможцем, дозволяє замовникові спрогнозувати якість виконання робіт, послуг, поставки товару й розробити комплекс дій від несумлінних виконавців замовлення. Так, приміром, якщо ціна переможця знижена в діапазоні від 15 до 35 %, а так само більше 35% від початкової (максимальної) ціни контракту, замовник припускає що виконавець контракту може виявитися несумлінний. Для того що б мінімізувати ризики неналежного виконання або невиконання контракту несумлінним учасником ринку замовник здійснює ряд захисних дій:

1.Верифікація технічних характеристик і споживчих властивостей передбачуваного до поставки товару. Замовник вправі, за допомогою запитів офіційним виробникам товару, перевірити відповідність технічних і споживчих характеристик товару зазначених у заявці учасника дійсності. У випадку надання учасником неправдивих відомість замовник відмовляється від висновку контракту з таким учасником.

2.Замовник вправі перевіряти відповідність учасника розміщення замовлення вимогам: не проведення ліквідації учасника розміщення замовлення - юридичної особи й відсутність рішення арбітражного суду про визнання учасника розміщення замовлення - юридичної особи, індивідуального підприємця банкрутом і про відкриття конкурсного виробництва; не призупинення діяльності учасника розміщення замовлення; відсутність в учасника розміщення замовлення заборгованості по нарахованих податках, зборам й іншим обов'язковим платежем у бюджети будь-якого рівня або державні позабюджетні фонди за минулий календарний рік, розмір якої перевищує двадцять п'ять відсотків балансової вартості активів учасника розміщення замовлення за даними бухгалтерської звітності за останній завершений звітний період.

3.Перевірка забезпечення виконання контракту, що припускає перевірку представленої банківської гарантії, шляхом звернення до відповідного банку за підтвердженням факту видачі банківської гарантії і її вірогідності. Одержання замовником інформації про те, що особою, з яким полягає контракт, представлене неналежне забезпечення виконання контракту, є підставою, для визнання такої особи таким, що ухилився від висновку контракту.

4.Створення приймальної комісії для експертизи поставлених товарів або зроблених послуг на предмет відповідності умовам контракту, а також аналіз, представлених виконавцем звітних документів, включаючи паспорт на виріб, сертифікати відповідності, інструкції із застосування товару.

Економія, що виникає внаслідок надзвичайного зниження цін на торгах, найчастіше приводить до погіршення якості виконуваних робіт, надаваних послуг, що поставляють товарів. Відповідно показник економії є умовним, що не дозволяє охопити всі аспекти ефективності державної закупівлі.

Таким чином, методика оцінки ефективності державного замовлення на підставі цінової ознаки може, є інноваційним інструментів при оцінці ефективності державного замовлення на регіональному рівні. Це дозволить оптимізувати контрольні заходи й адміністрування з боку контролюючого органу, головного розпорядника бюджетних засобів і підвідомчих установ. Сукупна оцінка, включаючи бюджетні і якісні параметри, може представити більше об'єктивну характеристику системи державних закупівель, що забезпечить наукову оцінку функціонування системи державного замовлення й дозволить оцінити діяльність підприємницьких структур у частині виконання замовлень.

Запит котирувань являє собою один з можливих спрощених процедур розміщення державного замовлення, спрямований на економію часу, ресурсів, як для замовника, так і для учасника розміщення замовлення. Основні особливості запиту котирувань[1]:

1. Інформаційна прозорість. Інформація про потреби замовника (закупівлі) у товарах, роботах, послугах повідомляється необмеженому колу осіб шляхом розміщення на офіційному сайті повідомлення про проведення запиту котирувань.

2. Характеристика ринку. Державну закупівлю способом запиту котирувань можна використати тільки у випадку якщо існує функціонуючий ринок. Замовник не вправі здійснювати розміщення державного замовлення на поставки товарів, виконання робіт, послуг, якщо для закупівлі немає функціонуючого ринку.

3. Сума замовлення. Даний аспект виражений у різних вартостях закупівлі й відповідно стимулах.

4. Ціновий фактор. Даний фактор виражений у тім, що переможцем стає учасник, що запропонував найменшу ціну. Переможцем у проведенні запиту котирувань зізнається учасник розміщення замовлення, що запропонував найбільш низьку ціну контракту. Необхідно відзначити, що ця особливість характерна також для відкритих аукціонів в електронній формі без використання матеріалів, де учасник найчастіше погоджується з вимогами, виставленими замовником.

5. Строк розміщення. При розміщенні замовлення важлива початкова максимальна ціна контракту й строк закінчення прийому котирувальних заявок (з моменту публікації повідомлення).

6. Державний контракт може бути укладений не раніше чим установлений строк від дня розміщення на офіційному сайті протоколу розгляду й оцінки котирувальних заявок.

7. Запит котирувань є процедурою участь, у якій більшою мірою характерно для суб'єктів малого підприємництва.

Незважаючи на те, що процедура запиту котирувань є недосконалою в законодавчому плані, її можлива модернізація й адаптація до сучасних умов дозволять досягти певної ефективності всієї системи державного замовлення. Ми вважаємо, що вдосконалювання процедури запиту котирувань повинна бути реалізована по наступних напрямках:

1. Зміни строків проведення процедури. Дане нововведення може бути обумовлено появою нового «короткого» відкритого аукціону в електронній формі. Скорочення строків необхідно регулювати по двох напрямках, перше має на увазі скорочення строків опублікування повідомлення про проведення запиту котирувань. Раціональне всього буде скоротити відповідний строк (мінімальний поріг опублікування на офіційному сайті). Друге - скорочення строків висновку державного контракту. На нашу думку, скорочення періоду висновку контракту можна довести до чотирьох днів, але не більше десяти днів. Модернізація тимчасових параметрів буде сприяти оптимізації процедури запиту котирувань.

2. Зміна аспектів законодавства про конкуренцію, що дозволяє замовляти конкретні товари без використання еквівалентів. Безумовно, що даний механізм спрямований на розвиток конкуренції, на запобігання якоїсь монополізованості ринку. Але найчастіше він функціонує на шкоду інтересам самого замовника й підтримує несумлінних постачальників, які надають недостовірні відомості про технічні характеристики товару, а в замовника немає правової можливості відхилити такого учасника розміщення замовлення. Для подолання негативного ефекту необхідно встановити кількісний поріг конкретних закупівель, що дозволить розміщати замовникові конкретні вимоги, із вказівкою торговельних знаків. Дана новація дозволить закуповувати конкретні товари, що позначиться на якісних характеристиках продукції.

3. Розробка даного напрямку пов'язана з інформаційною трансформацією всієї системи державного замовлення, появою електронних площадок і поступовим розвитком сиklстеми електронного документообігу. Даний напрямок має на увазі створення електронного торговельного поля, аналогічного електронній площадці, на якому будуть акумулюватися всі котирувальні заявки. Торговельне електронне поле, безумовно, повинне бути пов'язане з офіційним сайтом в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" для розміщення інформації про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг. Таким чином, зміна процедури пройде за аналогією з відкритими аукціонами. Можливий напрямок модернізації дасть величезний кумулятивний ефект, що сприятливо позначиться на розвитку конкуренції, знизить корупційні ризики й забезпечить прозорість процедури запиту котирувань.

Модернізація процедури запиту котирувань є одним з діючих інструментів розміщення державного замовлення, що дозволить оптимизировать витрати постачальника й замовника, зменшити ризик змови, що буде сприяти ефективній витраті бюджетних засобів.

Ефективність взаємодії підприємництва й держави в системі державного замовлення може бути досягнута за рахунок розвитку централізованої системи керування державними замовленнями, у тому числі, на рівні територіальної одиниці (області, району) (рис.1).

Рис. 1. Механізм розміщення державного замовлення

Формування вповноваженого орган по розміщенню державного замовлення встановлює обмежену централізацію розміщення державного замовлення відповідно до цінового порога й способом розміщення замовлення. Таким чином, більшість закупівель буде здійснюватися замовниками самостійно, утворюючи тим самим негативні ефекти.

Централізована система керування замовленнями на регіональному/районному рівні являє собою систему керування державними закупівлямі, забезпечуючи весь цикл робіт з розміщення замовлення, починаючи від коректування технічного завдання, включаючи етап підведення підсумків закупівельних процедур і закінчуючи прийманням товарів, робіт, послуг. Централізована система розширює ступінь доступу підприємництва до державних замовлень, поліпшує цільову ефективність, сприяє розвитку конкуренції й сприятливо впливає на економію бюджетних засобів.

Централізація розміщення замовлень, що відрізняється, у першу чергу, формуванням справедливої початкової ціни й коректного технічного завдання, спрямованого на залучення різних конкуруючих постачальників, приводить до ефекту економії бюджетних засобів, а також робить непрямий сприятливий вплив на підприємництво за рахунок надання недискримінаційного доступу до бюджетних ресурсів (величина економії перебуває у зворотній залежності від ступеня публічності й конкурсности закупівельних процедур).

Замовники, які самостійно здійснюють розміщення державного замовлення зіштовхуються з різними витратами: розробка документації, розробка технічного завдання, розміщення замовлення на загальноукраїнському офіційному сайті за допомогою програмних продуктів, підведення підсумків закупівлі, приймання товарів, послуг. Зазначені витрати ведуть до виникнення ефектів, таких як установлення неформальних відносин, між замовником і виконавцем, збільшення ймовірності розміщення замовлення з порушеннями чинного законодавства, зміст відповідних кадрів, або наділення непрофільними функціями виробничі кадри, все це в остаточному підсумку веде до збільшення витрат бюджетних засобів і дестабілізує соціальні функції, виконувані бюджетними установами.

Централізована система розміщення державного замовлення робить позитивний ефект на розвиток підприємництва при розміщенні замовлення, у виді зниження корупційних ризиків, ризиків некомпетентності замовника, а так само неправомірних дій стосовно окремих учасників розміщення замовлення, що сприяє розвитку сумлінної конкуренції й розширює можливості участі підприємництва в державному замовленні[5].

На базі централізованої системи розміщення державного замовлення може бути сформована модель розміщення замовлень для окремих видів юридичних осіб, таких як природні монополії, державні компанії й корпорації, державні унітарні підприємства, автономні установи, а також господарчі товариства, у статутному капіталі яких є частка участі України, регіону, муніципального утворення.

Висновок

На даному етапі розвитку сфери державного замовлення України, необхідна централізація системи закупівель, що пов'язана з підвищенням ефективності функціонування бюджетних установ, оптимізація витрати бюджетних засобів, досягнення функціональної адекватності бюджетних установ.

Список використаних джерел

1. Водоласкова К. Ю. Аналіз українського законодавства у сфері державних закупівель з метою визначення шляхів гармонізації із європейськими нормами / К.Ю. Водоласкова // Право та управління. - 2011. - №3. - С. 23-36.

2. Державне регулювання економіки: Навч. посібник / С. М. Чистов, А. Є. Никифоров, Т. Ф. Куценко та ін.-- К.: КНЕУ, 2000. -- 316 с.

3. Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22 лютого 2000 р. № 1490-ІП зі змінами.

4. Ткаченко Н. Б. Управління державними закупівлями : монограф. / Н. Б. Ткаченко. - К. : Вид-во «Книга», 2007. - 296 с.

5. Школьник І. О. Фінансовий ринок України : сучасний стан та стратегія розвитку : монограф. / І. О. Школьник. - Суми : Мрія, УАБС НБУ, 2008. - 348 с.

Стаття надійшла до редакції 03.06.2013 р.

Размещено на Allbest.ru