Оцінка ефективності впровадження та виконання бюджетних програм як напрям удосконалення реалізації бюджетної політики та стимулювання економічного розвитку

Горобець І.Ю.

У статті досліджено рівень виконання бюджетних програм за різними секторами економіки. Обґрунтовано необхідність оптимізації кількості бюджетних програм та встановлення контролю за їх виконанням, як один із напрямів удосконалення бюджетної політики в Україні.

бюджетний програма контроль економіка

The level of implementation the budget programs for different sectors of the economy are researched in the article. The necessity of optimization the number of budget programs and monitoring their implementation are recommended, being one of the directions of improvement the fiscal policy in Ukraine.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Поступово переходячи до стимулюючої моделі реалізації бюджетної політики, доцільно наголосити на необхідності визначення кола пріоритетів забезпечення економічного зростання. Проте у зв'язку з появою нових викликів та загроз, які обумовлені погіршенням економічної кон'юнктури та гальмуванням темпів економічного зростання, підвищуються також і вимоги до ефективності бюджетної політики. У свою чергу це апелює до необхідності розробки ефективної та науково-обґрунтованої стратегії бюджетної політики. Обумовлена проблематика зумовлює необхідність інституційного удосконалення бюджетної політики та спонукає до розгляду доцільності впровадження, ефективності реалізації низки бюджетних програм, а також пошуку напрямків оптимізації їх кількості.

Аналіз досліджень і публікацій останніх років. Окремими питаннями дослідження ефективності впровадження та виконання бюджетних програм у різні періоди займалися різні науковці. Досліджуючи проблематику цієї наукової статті звертаємось зокрема до праць учених Л. Лисяк [1, с.3-9] та Н. М. Гринчук [2], котрі на інформаційно-дослідницькому рівні з'ясовують окремі особливості використання програмно-цільового методу у процесі бюджетування. Також, у ході цього наукового дослідження розглянуто окремі аспекти аналітичного дослідження вчених О. О. Молдован, С. О. Біла, М. О. Кушнір та інших [З, с.6-12], при цьому особливу увагу приділено окремим особливостям реалізації бюджетної політики в Україні у кризовий період.

Подальші висновки та узагальнення подаються автором статті грунтуючись на окремі законодавчі провадження у цьому напрямку [4; 5; 6] та на базу аналізу звітних матеріалів Рахункової палати України [7, с.6-7; 8, с.51-55; 9, с.19; 10, с.21-22; 11, с.25-28; 12, с.5-7].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Автор статті вважає за необхідність запропонувати доцільність зменшення розпорядників бюджетних коштів до двадцяти, базуючись на досвіді розвинутих країн світу, з метою можливості якісного контролю за виконанням кожного етапу раніше впровадженої бюджетної програми. Це дасть змогу не лише більш ефективного розподілу бюджетних коштів у рамках середньострокового бюджетного прогнозування, але й дозволить більш цілеспрямовано впливати на економічний розвиток, удосконалюючи реалізацію бюджетної політики на відповідний період у цьому напрямку.

Постановка завдання. Метою статті є низка завдань, а саме:

- аналіз рівня виконання бюджетних програм у період 2011-9 міс. 2013 рр. та оцінка супутніх проблем, пов'язаних із неефективністю та нецільовим використанням бюджетних коштів;

- обґрунтування необхідності оптимізації кількості бюджетних програм, як напряму удосконалення реалізації бюджетної політики;

- виокремлення напрямів удосконалення застосування програмно-цільового методу побудови стратегії бюджетування у рамках ефективної реалізації бюджетної політики.

Виклад основного матеріалу дослідження. Упродовж аналізованого періоду 2011-першого півріччя 2013 рр. за допомогою дослідження регулярних звітів Рахункової палати України, автором статті було проаналізовано особливості впровадження та виконання бюджетних програм.

Так, слід відзначити, що проведення у 2011 році видатків передбачалося за 894 бюджетними програмами (без урахування міжбюджетних трансфертів, видатків щодо обслуговування державного боргу і резервного фонду), з яких у плановому обсязі проведено видатки за 331 програмою на суму 132 млрд. 662,5 млн. грн., або 44,8% плану. За 492 програмами видатки проведено в сумі, що на 6 млрд. 773,9 млн. грн. менше передбачених планом. Не розпочато використання коштів за 51 програмою на суму 508,8 млн. гривень.

При цьому, доцільно відзначити, що у найбільших обсягах на виконання бюджетних програм не спрямували асигнувань Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів - 1 млрд. 605,7 млн. грн., Міністерство енергетики та вугільної промисловості - 620,1 млн. грн., Міністерство фінансів - 340,5 млн. грн., Міністерство оборони - 289,7 млн. грн., Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження - 279,8 млн. грн., Міністерство охорони здоров'я - 228,8 млн. грн., Міністерство регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства - 226,8 млн. грн. і Міністерство екології та природних ресурсів - 120,0 млн. гривень.

У найбільших обсягах планові призначення не виконали: Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів - наї млрд. 787,4 млн. грн.; Міністерство енергетики та вугільної промисловості - на 711,6 млн. грн.; Міністерство охорони здоров'я - на 363,3 млн. грн.; Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження - на 320,2 млн. грн.; Міністерство освіти і науки, молоді та спорту - на 176,0 млн. грн.; Національна академія медичних наук - на 130,3 млн. грн. [8, с.28-29].

Упродовж 2012 року здійснення видатків (без урахування міжбюджетних трансфертів, видатків з обслуговування державного боргу і резервного фонду) передбачалося за 587 бюджетними програмами в сумі 218 млрд. 45,1 млн. гривень. Головні розпорядники бюджетних коштів у плановому обсязі здійснили видатки за 160 програмами в сумі 104 млрд. 809,3 млн. грн., або 48,1%; за 396 програмами видатки проведено у сумі 99 млрд. 704,4 млн. грн., що на 13 млрд. 43,9 млн. грн. менше передбачених планом. Не розпочато використання коштів за 23 програмами на 442,4 млн. грн. Крім того, затверджені призначенім у державному бюджеті за 8 бюджетними програмами у сумі 398,6 млн. грн. у процесі його виконання в повному обсязі перерозподілено та спрямовано на виконання інших бюджетних програм.

Окремі головні розпорядники бюджетних коштів не забезпечили повного розподілу відкритих асигнувань, у результаті на виконання бюджетних програм не спрямовано 3 млрд. 238,9 млн. грн., або 1,5 відсотка. Зокрема, в найбільших обсягах (88,3%) не розподілили асигнування Міністерство фінансів - 1 млрд. 519,1 млн. грн., Міністерство енергетики та вугільної промисловості - 741,3 млн. грн., Міністерство економічного розвитку і торгівлі - 598,4 млн. грн.

Водночас у 2012 році за наявності спрямованих відкритих асигнувань виконавці бюджетних програм не використали на їх виконання 6 млрд. 928,8 млн. гривень.

Зокрема, у цьому контексті, відзначимо, що у найбільших обсягах не освоїли відкритих асигнувань такі виконавці бюджетних програм: Міністерство аграрної політики та продовольства - 803,5 млн. грн., Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства - 774,8 млн. грн., Міністерство оборони - 597,3 млн. грн., Міністерство фінансів - 568,7 млн. грн. [9, с. 19].

У першому півріччі 2013-го року проведення видатків (без урахування міжбюджетних трансфертів, видатків з обслуговування боргу і резервного фонду) передбачалося за 500 бюджетними програмами на суму 108 млрд. 826,0 млн. грн., а проведено видатків на 99 млрд. 852,4 млн. гривень. Головні розпорядники бюджетних коштів у плановому обсязі провели видатки за дванадцятьма бюджетними програмами на загальну суму 43 млрд. 153,3 млн. грн., або 39,7% плану; за 438 бюджетними програмами видатки проведено у сумі 56 млрд. 699,1 млн. грн., що на 7 млрд. 830,5 млн. грн. менше плану. За наявності планових призначень і неповного розподілу головними розпорядниками відкритих асигнувань для проведення видатків не розпочато використанім коштів за 50 бюджетними програмами на суму 1 млрд. 141,2 млн. грн., або 1,0% плану [10, с.22].

При цьому 92,4% головних розпорядників бюджетних коштів не забезпечили повного розподілу відкритих їм асигнувань. Як наслідок, на виконання бюджетних програм не розподілено і не спрямовано 3 млрд. 763,8 млн. грн., або 3,5%, відкритих асигнувань. Зокрема, Міністерство оборони не розподілило 685,3 млн. грн., Міністерство фінансів (за загальнодержавними витратами) - 673,0 млн. грн. та Міністерство внутрішніх справ - 451,9 млн. гривень.

Відповідальні виконавці бюджетних програм у першому півріччі 2013-го року не використали 5 млрд. 191,7 млн. грн. направлених відкритих асигнувань. Як засвідчують проведені Рахунковою палатою аудити, основними причинами неосвоєння коштів є неефективне управління ними, тривале проведення тендерних процедур, несвоєчасний розподіл головними розпорядниками відкритих асигнувань і проведення платежів Державною казначейською службою не в повних обсягах.

Найбільше невикористаних направлених асигнувань у відповідальних виконавців бюджетних програм, головними розпорядниками яких є: Міністерство охорони здоров'я - 762,6 млн. грн., Міністерство освіти і науки, молоді та спорту - 418,8 млн. грн., Генеральна прокуратура - 398,9 млн. грн. [10, с.21].

Так, упродовж аналізованого періоду чітко простежується тотальне невиконання бюджетних програм на різних етапах їх реалізації, починаючи від їх впровадження до неналежного виконання навіть після локального отримання асигнування на місцях.

У результаті відображеної аналітики, доцільно відзначити важливість здійснення державою аудиту, як одного із методів контролю за виконанням бюджетних програм. Автор статті наголошує про те, що цю ділянку на законодавчому рівні регулює зокрема Постанова КМУ № 1017 від 10 серпня 2004 року [6].

Згідно з останнім оприлюдненим звітом Рахункової палати за 2012 рік, у ході проведення аудиторами Рахункової палати контрольно- аналітичних та експертних заходів було виявлено, відповідно до статей 116 і 119 Бюджетного кодексу України, порушення бюджетного законодавства (незаконного, у тому числі нецільового), неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних цільових фондів на загальну суму 12 млрд. 943,8 млн. грн. (рис. 1).

З цієї суми:

- незаконне, у тому числі нецільове використання коштів становить 4 млрд. 781,1 млн. грн.;

- неефективне - 8 млрд. 162,7 млн. гривень [11, с.25].

Рис. 1. Розподіл обсягів незаконного та неефективного використання бюджетних коштів [11, с.26].

Якщо ж детально розглядати кожну окрему складову рис. 1, доцільно навести такі цифри:

1) структура виявлених порушень бюджетного законодавства у 2012 році за видами така: нецільове використання коштів державного бюджету, передбачених на виконанім державних програм (3%); порушення, пов'язані з неналежним веденням бухгалтерського обліку (9,8%); планування з порушенням чинного законодавства (8,9%); використання коштів державного бюджету з порушенням чинного законодавства (6,9%); недотримання установленого порядку та термінів складання, затвердження і подання документів (12,7%); відволікання коштів державного бюджету у дебіторську заборгованість (1,7%); втрати внаслідок прийняття незаконних управлінських рішень (1,7%); використання бюджетних коштів без належних нормативно-правових підстав (27,9%); порушення під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (24,9%); інше (2,5%);

2) структура неефективного управління та використання бюджетних коштів у 2012 році за видами така: неефективне використання коштів шляхом тривалого їх утримання без використання на реєстраційних рахунках розпорядників бюджетних коштів (11,8%); неефективне використання коштів внаслідок необгрунтованих управлінських рішень (10,6%); неефективне використання коштів через відсутність обґрунтованого прогнозування і планування (9%); неефективне використання коштів іноземних цільових позик та коштів, пов'язаних з обслуговуванням цих позик (8,4%); неефективне використання коштів на придбання основних фондів (обладнання), оплату послуг з оренди приміщень, утримання автотранспорту та неефективне використання державного майна (4,6%); втрати бюджету внаслідок прийняття необгрунтованих правлінських рішень (26,1%); неефективне управління коштами через недоліки в плануванні (14%); неефективне використання коштів Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (12,2%); інші (3,3%) [11, с.28].

Підводячи підсумок відображеної аналітики, відзначимо, що чітко прослідковуються такі негативні тенденції бюджетної політики як: стійке невиконання видаткової частини державного бюджету; збереження розбалансованості між доходами та видатками бюджету; невиконання норм Бюджетного кодексу щодо понадпланових надходжень; відсутність достатніх ефективних зрушень у реформуванні сфери видатків; збільшення фіскального навантаження на економіку, яке, за попередніми розрахунками, зросло до 19,6% у 2011 році проти 15,2% в 2010 р. Така тенденція відчутно дисонує з встановленими Програмою економічних реформ цілями зменшення податкового тиску [3, с.6-7; 7, с.7; 8, с.54].

Оцінка складності вище наведеної ситуації наштовхує на неодмінну потребу оптимізації кількості бюджетних програм, а відповідно і розпорядників бюджетних коштів з метою фізичної можливості вчасно здійснювати контроль якості реалізації бюджетних програм та ефективності розподілу бюджетних коштів. Цей напрям бюджетної політики є дуже важливим, так як його якісна реалізація (прогрес у цьому контексті вже частково вдалося досягти в 2011-2012 рр.) дасть змогу інституційного удосконалення бюджетної політики зокрема у таких аспектах: удосконалення програмно-цільового методу [1, с.3-9], оптимізації кількості бюджетних програм [2, с.43], запровадження середньострокового бюджетного прогнозування, яке є дієвим інструментом підвищення ефективності розподілу бюджетних коштів: розпорядники бюджетних коштів отримують можливість донести до уряду свої довгострокові пріоритети, а Кабінет Міністрів України - ефективніше планувати видатки [3, с.6].

Дійшовши висновку щодо неодмінної потреби удосконалювати бюджетну політику, зокрема в частині оптимізації бюджетних програм, слід зазначити про те, що ще з 2011 року маємо законодавче підґрунтя на цьому шляху, саме в частині, схваленої Розпорядженням КМУ від 6 квітня 2011 р. № 292-р “Стратегії оптимізації кількості бюджетних програм” [4] та Лист Міністерства фінансів України від 11.04.2013 [5], де висловлено пропозиції головних розпорядників бюджетних коштів до структури та змісту бюджетних програм, котрі, в тому числі, мають забезпечити: оптимальну кількість бюджетних програм у проекті Державного бюджету України на 2014 рік і прогноз Державного бюджету України на 2015 і 2016 роки та належне обгрунтування нових бюджетних програм; підвищення ефективності бюджетних витрат; належну підготовку інвестиційних програм (проектів) для включення до проекту державного бюджету на 2014 рік та прогнозу державного бюджету на 2015 і 2016 роки (окрім іншого у даному контексті, включаємо також необхідність головним розпорядникам бюджетних коштів з метою покращення ситуації та максимізації економічного ефекту від державних інвестицій необхідно витрачати бюджетні кошти на ті проекти та програми, які нададуть найбільший економічний чи соціальний ефект для держави).

Таким чином, заслуговує на увагу необхідність продовження процесу оптимізації кількості бюджетних програм та кількості головних розпорядників бюджетних коштів. На 2012 р. було визначено 82 головних розпорядників бюджетних коштів та 581 бюджетна програма. У такій ситуації Міністерство фінансів, як уже неодноразово наголошувалося, фізично не може проаналізувати ефективність та обгрунтованість всіх бюджетних запитів, а також відповідність напрямів використання фінансових ресурсів стратегічним та поточним завданням соціально-економічної політки уряду. Як свідчить досвід розвинених країн, ефективний розподіл коштів можливий за наявності 10-20 головних розпорядників бюджетних коштів [3, с.12].

На думку Н. М. Гринчук, виокремлено такі напрями удосконалення застосування програмно-цільового методу бюджетування, а саме:

- створення адекватних механізмів моніторингу та оцінювання результативності виконання бюджетних програм на регулярній основі;

- розроблення системи відповідальності за досягнення показників результативності;

- схвалення базового переліку показників виконання програм для оцінки результативності програм, які впроваджуються органами державного та місцевого самоврядування в кожній галузі;

- удосконалення методики розробки та реалізації державних та місцевих бюджетних програм;

- визначення системи управління реалізацією бюджетної програми, розподіл повноважень та відповідальності різних суб'єктів управління [2, с.43].

Таким чином, враховуючи актуальність завдань бюджетної політики в контексті соціально-економічного розвитку, реформ місцевого самоврядування як на найближчу, так і на середньострокову перспективу, наголошуючи на необхідності подальшого вдосконалення та впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі, підкреслюючи важливість підвищення ефективності взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами, автор статті погоджується з окремими рекомендаціями науковців та вважає за необхідність:

1) підвищення рівня автономії місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів, зокрема шляхом продовження поступового впровадженім програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів, удосконалення розробки та реалізації моделі комплексної оцінки ефективності й результативності бюджетних програм;

2) удосконалення процедур казначейського обслуговування місцевих бюджетів з урахуванням застосування програмно-цільового методу бюджетування, спрощення процедур казначейського обслуговування органів місцевого самоврядування та порядку реєстрації фінансових зобов'язань в органах Державної казначейської служби шляхом зменшення документообігу;

3) запровадження середньострокового бюджетного планування, зокрема такими шляхами є: прогнозування розмірів та умов оплати праці робітників бюджетної сфери, прожиткового мінімуму, зміни тарифів на енергоносії, інших показників, необхідних для планування видатків за бюджетними програмами, термін виконання яких більше одного року; планування доходів, видатків та надання кредитів місцевих бюджетів на середньострокову перспективу на основі уніфікованої методології;

4) підвищення якості та ефективності державних інвестицій шляхом оптимізації розподілу фінансових зобов'язань між центральною, місцевою владою та приватними інвесторами; забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах регіонального розвитку, визначених у стратегічних документах;

5) підвищення ефективності реалізації проектів регіонального розвитку, конкурентоспроможності та інвестиційної привабливості регіонів, зокрема за таким напрямами: створення дієвого механізму узгодження пріоритетів та дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині регіонального розвитку та зміцнення міжрегіональних зв'язків; вдосконалення механізму фінансування регіональних проектів шляхом пріоритетного спрямування бюджетних ресурсів на соціально важливі та аварійно-небезпечні об'єкти інфраструктури регіонів, а також об'єкти, щодо яких вже розпочато фінансування протягом останніх років; законодавчого унормування надання державних гарантій виключно під кредитування інвестиційних проектів, що мають загальнодержавне значення; стимулювання інвестиційної активності, зокрема через механізми державно-приватного партнерства, інституційної підтримки потенційних інвесторів;

6) оптимізація кількості державних цільових програм та узгодження їх фінансових складових із наявними бюджетними ресурсами [12, с.7].

Із проведеного дослідження, автор вважає за доцільне наголосити на тому, що реалізація наведених пропозицій створить сприятливе середовище для побудови ефективної бюджетної політики та стимулювання економічного розвитку України як держави та регіонів, реформ місцевого самоврядування як на найближчу, так і на середньострокову перспективу.

Висновки і перспективи подальших розробок