Застосування європейського досвіду у формуванні вітчизняної системи організації регіонального управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАСТОСУВАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ У ФОРМУВАННІ ВІТЧИЗНЯНОЇ СИСТЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

Паулик Алла Ярославівна

старший викладач кафедри менеджменту

та управління економічними процесами

Мукачівський державний університет

В статті досліджено питання застосування європейського досвіду регіонального управління в вітчизняних умовах, розглянуто роль децентралізації та регіоналізації політики як основи формування ефективної системи організації регіонального управління в Україні.

Ключові слова: регіон, регіональне управління, адміністрування, публічне управління, менеджмент, врядування, державне управління, соціальний ефект, економічний ефект, децентралізація.

Паулык Алла Ярославовна

ПРИМЕНЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ОПЫТА В ФОРМИРОВАНИИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В статье исследованы вопросы применения европейского опыта регионального управления в отечественных условиях, рассмотрена роль децентрализации и регионализации политики как основы формирования эффективной системы организации регионального управления в Украине.

Ключевые слова: регион, региональное управление, администрирование, публичное управление, менеджмент, управление, государственное управление, социальный эффект, экономический эффект, децентрализация.

А. Paulyk

APPLICATION OF THE EUROPEAN EXPERIENCE IN THE FORMATION OF NATIVE OF REGIONAL MANAGEMENT

This paper investigates the question of application of the European experience of regional governance in local conditions, examined the role of decentralization and regionalization policy as a basis for the formation of an effective system of regional governance in Ukraine.

Key words: region, regional management, administration, public administration, management, governance, public administration, social impact, economic impact, decentralization.

Постановка проблеми

Регіоналізація та децентралізація стали провідними принципами європейської та світової політики, що вплинуло на зростання важливості багаторівневого управління і суттєвих змінах в організації регіонального рівня управління. Процеси децентралізації, що відбуваються у більшості європейських країн, супроводжуються введенням і реалізацією принципів досконалого управління під впливом європейської регіональної політики. Наближення української системи публічної влади і управління до європейських принципів врядування означає здійснення якісних і кількісних змін в організації регіонального управління.

Сучасний етап інституційних перетворень в Україні (з 2004 р.) характеризується усвідомленням суспільством необхідності здійснення адміністративної реформи в органічному взаємозв'язку з політичною і територіальною реформами. Магістральним напрямком зазначених перетворень є трансформація чинної системи публічної влади і управління з метою її наближення до стандартів країн ЄС.

Відповідно, і проблема розбудови ефективної системи регіонального управління в Україні має розглядатися у контексті її євроінтеграційного курсу, спираючись на досвід Європейського Союзу щодо проведення регіональної політики та вирішення проблем регіонального розвитку. Вивчення досвіду розвитку європейського регіоналізму і формування проміжного (регіонального) рівня управління в європейських державах, безперечно, є актуальним і корисним для України, що переживає етап формування принципово нової схеми взаємин між центром і регіонами.

Україна потребує ретельного вивчення механізмів наближення державної регіональної політики до відповідної політики в ЄС з визначенням інструментів поєднання окремих принципів і адміністративних стандартів досконалого управління в європейських країнах з традиційними національними принципами регіонального врядування й особливостями політико-адміністративних і соціально-економічних перетворень в Україні.

Незважаючи на науковий інтерес до даної проблеми, досі ще недостатньо уваги приділяється дослідженню наближення регіонального управління до вимог та стандартів Європейського Союзу.

Ретельний аналіз існуючих досліджень свідчить, що регіоналізація та децентралізація стали провідними принципами європейської політики, що вилинуло на зростаючу важливість «багаторівневого правління» і суттєві зміни в організації регіонального рівня управління. Процеси децентралізації, що відбуваються у більшості європейських країн, супроводжуються введенням і реалізацією принципів досконалого управління під впливом європейської регіональної політики. Наближення української системи публічної влади і управління до європейських принципів врядування означає здійснення якісних і кількісних змін в організації регіонального управління, що потребує дослідження наступних невирішених питань:

- що у сучасній вітчизняній системі регіонального управління підлягає оптимізації за європейськими стандартами;

- які принципи «європейського регіоналізму» є прийнятними і адекватними до сучасних умов інституційних перетворень в Україні;

- за рахунок яких ресурсів може бути забезпечено запровадження визначених принципів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питанню ролі й місця регіонального управління в процесі становлення, вдосконалення та реалізації положень, що визначають європейське управління в цілому та формування проміжного (регіонального) рівня управління в європейських державах, присвячені наукові розробки таких західних вчених, як: Д. Ален, Г. Волес, М. Келлі, І. Корте-Реаля, Т. Ларссона, К. Номдена, Ф. Петітвілля, Л. Дж. Шарпа та ін.

Питання, що відображають вплив процесів євроінтеграції на систему державного управління в Україні, зокрема на регіональному рівні, відображені у працях вітчизняних вчених: В. Бакуменка, З. Балабаєвої, В. Вакуленка, В. Воротіна, І. Грицяк, М. Долішнього, В. Керецмана, В. Мамонової, С. Романюка, В. Чужикова. Дослідження методологічного характеру щодо європейських принципів державного управління та принципів регіонального управління в країнах ЄС відображені в працях російських та вітчизняних вчених: Г. Атаманчука, А. Гранберга, Е. Коваленка, В. Козбаненка, В. Лексіна, С. Максименка, Ю. Наврузова, П. Надолішнього, Н. Нижник, Г. Райта та багато ін.

Постановка завдання

Основним напрямком адміністративних перетворень є трансформація чинної системи публічної влади і управління з метою її наближення до стандартів країн ЄС. Проблема формування ефективної системи регіонального управління в Україні має розглядатися у контексті її євроінтеграційного курсу, спираючись на досвід Європейського Союзу щодо проведення регіональної політики та вирішення проблем регіонального розвитку. У статті розглянуто роль принципів «європейського регіоналізму» в організації вітчизняної системи регіонального управління.

регіональне управління європейський досвід

Результати дослідження

Вже традиційними для України, з огляду на неодноразовість постановки і тривалість пошуку шляхів вирішення цих проблем, стали питання: удосконалення адміністративно-територіального устрою; неврегульованості відносин «центр-регіони»; міжрегіональних відносин; відносин органів державної влади і місцевого самоврядування на регіональному рівні; формування та розвитку мережі інституцій управління регіональним розвитком. Хоча в останні роки у розв'язанні цих проблем був досягнутий певний прогрес, Україна на даному етапі ще потребує конструктивних кроків у напрямку оптимізації системи регіонального управління.

Світовий досвід свідчить про наявність різних систем регіонального управління, які відрізняються за специфікою поєднання повноважень і функцій регіональних органів управління й органів місцевого самоврядування та за кількістю рівнів управління [4, 11].

В Україні реалізовано континентальну систему регіонального управління (з активною роллю держави в місцевих справах), за якою на регіональному рівні діють територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. І саме в площині діяльності цих гілок влади існує ціла низка невирішених питань: неузгодженість і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що, у свою чергу, зумовило невизначеність зон їхньої відповідальності; відсутність належного ресурсного забезпечення виконання делегованих повноважень; невизначеність принципів типологізації регіонів для цілей державного регулювання їх розвитку; відсутність механізмів запровадження у практику регіонального управління договірних відносин на всіх рівнях - від національного до місцевого.

Слід зазначити, що принципи вирішення вищезазначених проблемних питань закладені в основу регіональної політики ЄС. Порівняльний аналіз специфічних рис та особливостей регіонального управління в Європейському Союзі та в Україні дозволить визначити ті проблемні питання, які можуть бути вирішені шляхом адаптації багаторічного європейського досвіду до сучасних українських умов.

Враховуючи той факт, що методологічно порівняльне дослідження означає порівняння однакових явищ в двох країнах, в аспекті даної статті ціллю аналізу є визначення розбіжностей та подібних рис між певними процесами в організації регіонального управління, які існують в різних умовах за такими характеристиками: змістовне наповнення поняття «регіональне управління»; місце і роль регіонального управління в системі державного врядування; принципи регіонального управління.

З'ясування суті регіонального управління як поняття і явища, відмінностей між вітчизняними та європейськими підходами до трактування. Вирішення поставленої у статті мети потребує першочергового вивчення понятійно-категоріальних визначень, які відбивають ті чи інші форми процесів інституціональних перетворень на регіональному рівні. Так, концепція «Європа регіонів», яка має на меті визначити місце регіонів у Європейському Союзі, ґрунтується на закріпленому Європарламентом у Хартії регіоналізму понятті «регіон» як гомогенного простору, що має фізико-географічну, етнічну, культурну, мовну спільність господарських структур та історичної долі. У даному аспекті слід визнати точність європейського змісту дефініції «регіон» від латинського дієслова «regere», що в перекладі на українську мову означає «керувати» [8]. Ця важлива деталь доповнює розуміння регіону: керована, але така, що не має суверенітету, територія.

Проте, протягом ХХ ст. утвердилась форма державного устрою, яка забезпечує існування місцевої та регіональної автономій, про що свідчить виникнення на Європейському континенті нового типу держави (крім традиційних унітарних і федеративних) - регіоналізованої держави, яка у свою чергу поділяється на децентралізовану унітарну державу та регіоналізовану унітарну державу [3]. Тут доречно навести визначення регіону, сформульоване Асамблеєю Європейських регіонів: «регіон - це територіальне об'єднання під безпосередньою юрисдикцією суверенної держави з системою самоврядування. Регіон повинен мати свою конституцію, статус автономії чи інший закон, який є складовою законодавства держави і яка визначає організацію та повноваження регіону».

У вітчизняному законодавстві регіони ототожнюються з адміністративно-територіальними одиницями вищого рівня (АРК, області, мм. Київ і Севастополь), які згідно з конституційними положеннями не є правовими суб'єктами, за винятком Кримської автономії (до корекції). Відповідно, забезпечити соціально-економічний розвиток регіону можливо тільки за умови оптимального співвідношення функцій адміністрування і регулювання та узгодження цілей, інтересів і ресурсів двох видів публічної влади у системі регіонального управління.

Слід відзначити, що в усіх європейських країнах існують державні органи на регіональному (проміжному) рівні, які становлять суттєву частину адміністративного апарату цих держав і у більшості випадків створюються саме за рішенням центральної влади для виконання певних завдань. Проміжні рівні управління є навіть в маленьких європейських країнах, де немає реального місця для регіонів. Також слід зауважити і на тому факті, що в європейських країнах визначається три типи структур регіонального рівня: регіональне управління, регіональне державне управління, місцеве регіональне врядування (міжмуніципальні асоціації) [10].

На регіональному рівні максимально повно проявляється принцип багатоманітності організаційних зв'язків, який розкриває реальні вертикальні й горизонтальні організаційні взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління. Відповідно, і в Україні (порівняно з європейським досвідом) можна визначити три типи структур регіонального рівня управління: державне управління на регіональному рівні, державне регулювання регіонального розвитку; регіональне управління [1, 2] (хоча даний підхід є достатньо дискусійним в середовищі вчених).

Одним із найразючіших аспектів сучасних реформ регіонального рівня управління в Європі є тенденція посилення статусу, повноважень та ресурсів регіональних органів в унітарних державах. Отже, незважаючи на відмінності між вітчизняним та європейським підходами до трактування явища «регіон», тотожним є визнання перспективності регіонального (проміжного) рівня державного управління.

Сутність та особливості регіонального (проміжного) рівня управління в Європі доцільно розкрити через з'ясування особливостей поняття «державне управління», яке охоплює три виміри: врядування, менеджмент, адміністрування. Врядування - це процес вироблення та реалізації владою стратегічних рішень, які визначають курс розвитку країни в довгостроковій та середньостроковій перспективі на основі механізмів консенсусу вироблення й узгодження політики та координації дій ключових учасників, залучених до процесу прийняття рішень. Тобто, врядування - це вимір державного управління на регіональному рівні (регіонального державного управління).

Державний менеджмент - це процес забезпечення виконання стратегічних рішень і програм за рахунок використання управлінських інструментів та технологій, методів, засобів і форм управління, об'єднаних загальною метою підвищення ефективності державного управління на регіональному (проміжному рівні), що відповідає функціям регіонального управління. Менеджмент спирається на адміністрування - чіткий розподіл обов'язків між основними учасниками процесу та інформаційне забезпечення вертикальної і горизонтальної координації та комунікації - вимір державного регулювання регіонального розвитку (місцеве регіональне врядування).

Ефективність регіонального управління можлива лише за умови, коли ці три виміри послідовно, гармонійно і узгоджено взаємопов'язані один з одним. Кожний вимір має відповідне співвідношення з його основними компонентами - інституціями, правилами, принципами, механізмами і процедурами.

Визначити роль регіонального (проміжного) управління в системі державного врядування можливо за умови порівняння його з центральним та місцевим рівнями управління, а також через виявлення зв'язків між всіма рівнями.

У зарубіжній літературі з питань регіонального управління виокремлюють чотири підходи, що описують зв'язки між зазначеними рівнями та місце і роль проміжного рівня: конституційний, економічний, адміністративний та політичний [10]. Досліджуючи питання місця і ролі регіонального рівня управління в європейському управлінні, можна констатувати, що в багатьох державах-членах ЄС спостерігається ситуація, в якій нові способи організації регіонального управління, що базуються на децентралізації, деконцентрації та застосуванні принципу субсидіарності, запроваджуються з метою вдосконалення ефективності й демократії в управлінні на європейському континенті [3].

Ключова роль регіонального управління полягає в тому, що регіональна автономія (яка стала принципом європейського конституційного права, тобто такого права, яке є спільним для всіх країн Європи) дає змогу вирішувати суспільні проблеми з максимальним наближенням до інтересів громадян, що і є головною політико-правовою метою як Європейського Союзу, так і нашої держави.

Підсумовуючи зазначимо, що політика «регіоналізації» зумовила кардинальні зміни (майже в усіх країнах світу), які торкаються основ, принципів і філософії державного врядування. Головний напрямок цих змін спрямовує на подальшу демократизацію управління, адміністративні реформи структури державної виконавчої влади, децентралізацію та деконцентрацію повноважень і відповідальності. Такі глобальні зміни не можуть не торкнутись діяльності регіональних органів влади, що потребує чіткого визначення принципів, на яких має ґрунтуватися ефективна система регіонального управління.

Принципи регіонального управління. Розвиток системи державного управління в країнах Центральної та Східної Європи відбувається в умовах дотримування цілої низки правил, процедур і принципів досконалого управління (за визначенням деяких дослідників - адміністративних стандартів), закріплених в acquis communautaire - документі, в якому описані інструменти і питання розбудови адміністративних інститутів та принципи адміністративного права, визначені Європейським судом [7].

Наближення української системи публічної влади і управління до стандартів країн ЄС означає здійснення якісних і кількісних змін у державному управлінні за принципами: верховенства права; демократичного розвитку; підтримки фундаментальних адміністративних цінностей (відкритості й прозорості, надійності й прогнозованості, підзвітності, ефективності й результативності, адаптованості).

Уперше повноваження ЄС щодо регіонального управління були сформульовані у розділі XVII (колишньому XIV) «Договору про заснування», в якому визначаються завдання, мета, а також пріоритети регіональної політики. Основою регіональної політики ЄС є такі ключові принципи:

• децентралізація (перерозподіл повноважень регіонам з метою ефективного використання внутрішнього потенціалу, заохочення регіональних ініціатив та розмежування функцій і повноважень між різними рівнями управління в ЄС);

• субсидіарність (надання стількох повноважень регіонам, скільки вони самі вважають доцільним, посильним для себе для забезпечення ефективного їх виконання);

• концентрація (накопичення засобів фондів у тих регіонах, які найбільше цього потребують);

• програмний підхід (надання переваг завершеним проектам, у яких брали участь місцеві органи влади і які передбачають комплексний розвиток певних територій);

• партнерство (тісна взаємодія та співробітництво різних гілок влади);

• компліментарність (запобігання споживчих настроїв у депресивних регіонах, які потребують відповідної допомоги з боку євроструктур).

Аналіз базових принципів регіональної політики ЄС з метою їх адаптації до сучасних умов інституційних перетворень в Україні засвідчує, що процеси децентралізації, які відбуваються у більшості держав-членів, супроводжуються введенням і реалізацією принципу субсидіарності на рівні Союзу.

Проте, немає жодного визначення субсидіарності ні в яких договорах (крім Договору про ЄС, де у преамбулі відображається, що «рішення будуть прийматися за максимальною участю громадян згідно з принципом субсидіарності» [6]), ні в протоколі про субсидіарність і пропорційність, ні в текстах, які просто наголошують на необхідності застосування цього принципу між Союзом і державами-членами. Очевидним є протиріччя: з одного боку, ЄС вважає, що рішення повинні прийматися на найближчому до громадян рівні, але з іншого - він не забезпечує належними засобами здійснення цього принципу.

Досліджуючи питання імплементації принципів європейського регіоналізму, слід враховувати той факт, що вітчизняна система регіонального управління опирається на певну систему методологічних принципів: цільового управління; використання регіональних переваг у територіальному розподілі праці; поєднання інтересів усіх структур, що беруть участь у процесі регіонального відтворення; економічної самостійності; самофінансування; залежності між ефективністю економічного розвитку регіональної економіки й формуванням ресурсної бази соціального розвитку регіону; відповідальності [9].

Останнім часом сформульовані й методологічні принципи реалізації державної регіональної політики, що найкраще відображають специфіку сучасних соціально-економічних умов розвитку регіонів України:

• системності (сучасний регіон повинен розглядатися одночасно і як цілісна система, і як невід'ємна частина української держави);

• єдності економічного та соціального ефектів (розкриває взаємозалежність та кореляцію чинників економічного зростання);

• відповідності світовим пріоритетам розвитку (врахування трьох основних стратегічних орієнтирів: інноваційність економіки; соціалізація;

• гуманізація та екологізація процесів регіонального розвитку;

• взаємоузгодженість галузевих та територіальних пріоритетів розвитку з метою підвищення конкурентоспроможності територій);

• наступності в часі (суть якого полягає в діалектичній взаємодії двох протилежностей - стабільності й динамізму) [5].

Слід наголосити, що за умов ефективної реалізації зазначених принципів вітчизняного управління на регіональному рівні може бути забезпечено дотримання загальнодержавних інтересів та поєднання національних і регіональних інтересів. Також впровадження децентралізованої моделі управління надасть регіонам України можливість отримати реальну свободу дій щодо реалізації регіональних стратегій розвитку. Це є позитивним моментом, але з іншого боку - висуває серйозні вимоги - адже розширення кола питань, якими опікуватиметься регіональна влада, вимагатиме зростання відповідальності за прийняття рішень, що потребує запровадження якісно нової парадигми державно-управлінських відносин на регіональному рівні.

Зрозуміло, що нова парадигма має базуватися на європейських принципах децентралізації, субсидіарності, партнерства та програмування, які вже пройшли багаторічну адаптацію в країнах з різними соціально-економічними та політико-адміністративними умовами. Проте, імплементація базових принципів європейського регіоналізму потребує не тільки їх адаптації до сучасних умов інституційних перетворень в Україні, але й наближення правового поля державної регіональної політики до стандартів Європейського Союзу та вирішення багатьох питань організаційного, фінансово-ресурсного і методологічного характеру.

Зауважимо також, що запровадження базових принципів європейського регіонального управління (децентралізації та субсидіарності), враховуючи просторові розміри регіонів України, потребує чіткого визначення інструментів їх реалізації на основі принципів: відповідності суб'єкта управління об'єктові; оптимального співвідношення функцій адміністрування та регулювання; збереження конкретності та адресності державно-управлінського впливу.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Проведений аналіз показав, що запровадження європейських принципів в організацію вітчизняної системи регіонального управління потребує: по-перше, чіткого та обґрунтованого визначення того, що у чинній системі державного регіонального управління підлягає оптимізації; по-друге, зосередження на розробці стратегії розбудови адміністративних інститутів (яка б, з одного боку відповідала "Копенгагенським критеріям", а з іншого - була б пристосована до національного контексту); по-третє, значних фінансових (розбудова і модернізація інститутів) і кадрових (забезпечення нової якості державних послуг) ресурсів та політичної підтримки на вищому рівні.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Отже, для удосконалення системи регіонального управління доцільно ставити питання про перетворення за чотирма напрямами: організаційна структура управління; методи управління; технологія управління (механізми реалізації функцій влади); ресурсне забезпечення, що потребує подальших наукових досліджень.

Список використаних джерел

1. Безверхнюк Т. М. Державне управління на регіональному рівні та державне регулювання регіонального розвитку: змістовне наповнення й ресурсне забезпечення // Теорія та практика державного управління. - Вип. 3 (15). - Харків: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2006 - С. 146-153.

2. Безверхнюк Т. М. Сучасні парадигми регіонального управління: плюралізм методологічних підходів // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць - Вип. 1 (29). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - С. 5158.

3. Грицяк І. А. Управління в Європейському Союзі: теоретичні засади: Монографія. - К.: Вид-во НАДУ, - 236 с.

4. Давтян С. Г., Пойченко А. М., Саханенко С. Є. Організаційно-правовий механізм державного управління на місцевому рівні: Навчальний посібник. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 231-247.

5. Долішній М. І. Регіональна політика на рубежі ХХ-ХХІ століть: нові пріоритети. - К.: Наукова думка, - 515 с.

6. Європейський Союз: основи політики, інституційного устрою та права: Навч. посібник / Кер. проекту Г. Шиманськи-Гайер; Наук. ред. В. П'ятницькій; Т-во Карла Дуйсберга; М-во екон. України; Ін-т європейської політики, м. Берлін. - К., Кельн: Заповіт, Б. р. - 2000. - 369 с.

7. Європейські принципи державного управління / Пер. з англ. О. Ю. Куленкової. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 52 с.

8. Каримова А. Б. Регионы в современном мире // СОЦИС. - 2006. - №5. - С. 38.

9. Миронова Т. Л., Добровольська О. П., Процай А. Ф., Колодій С. Ю. Управління розвитком регіону: Навчальний посібник. - К.: Центр навчальної літератури, 2006. - С. 108-110.

10. Проміжний рівень управління в європейських державах: складність проти демократії? / За ред. Т. Ларсона, К. Номдена, Ф. Петітвілля - К.: К. І. С., 2003. - 346 с.

11. Региональное развитие: опыт России и ЕС / Рук. авт. колл. и отв. ред. А. Г. Гранберг. - М.: ЗАО "Изд-во "Экономика", 2000. - 435 с.

Размещено на Allbest.ru