Стратегічні пріоритети розвитку державного регулювання будівельної галузі економіки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стратегічні пріоритети розвитку державного регулювання будівельної галузі економіки України

У статті проаналізовано сучасний стан державного регулювання будівельної галузі. Визначено ключові елементи системи державного регулювання будівельної галузі економіки. Обгрунтовано необхідність поліпшення механізмів державного архітеткурно-будівельного контролю. За результатами дослідження сформульовані та запропоновані основні стратегічні пріоритети розвитку державного регулювання будівельної галузі економіки України. будівельний економіка контроль державний

Ключові слова: будівельна галузь, державне регулювання, державний архітектурно-будівельний контроль, стратегічні пріоритети, розвиток.

В статье проанализировано современное состояние государственного регулирования строительной отрасли. Определены ключевые элементы системы государственного регулирования строительной отрасли экономики. Обоснована необходимость улучшения механизмов государственного архітеткурно- строительного контроля. По результатам исследования сформулированы и предложены основные стратегические приоритеты развития государственного регулирования строительной отрасли экономики Украины.

Ключевые слова: строительная отрасль, государственное регулирование, государственный архитектурно-строительный контроль, стратегические приоритеты, развития.

Key words: construction industry, state regulation, state architectural-building control, strategic priorities, development.

Аналіз останніх досліджень. Дослідженням державного регулювання галузей економіки, у тому числі будівельної галузі приділено увагу значної кількості вчених, зокрема: О. Амосов, Ю. Алєксєєва, О. Вознесенська, А. Дегтяр, Ю. Ковбасюк, О. Козич, М. Латинін, С. Майстро, В. Пашков, С. Ральченко, Л. Шутенко та інші. Разом з тим державному регулюванню будівельної галузі економіки України на сучасному етапі приділено не достатньо уваги.

Мета. Проаналізувати сучасний стан державного регулювання будівельної галузі, за результатами аналізу запропонувати основні стратегічні пріорітети розвитку державного регулювання будівельної галузі економіки.

Постановка проблеми. Сучасне інформаційне суспільство стирає межі між державами і континентами. Розвиток глобальної інформаційної мережі - Інтернет вивело людство на новий етап свого розвитку. Висококваліфіковані фахівці, вчені і дослідники в сучасному світі не відчувають меж і можуть реалізувати свій потенціал в створенні, впровадженні і виробництві інноваційних продуктів на світовому ринку. Таким чином, стратегічні пріоритети розвитку будь-якої галузі національної економіки повинні враховувати останні тенденції і виклики глобального світу, включати в себе пріоритети, спрямовані на інноваційний розвиток галузі та створення умов для виходу національного виробника і кваліфікованих фахівців на ринки зарубіжних держав. Економіка сучасної держави являє собою багатогалузевий виробничо-господарський комплекс. Особливу роль у цьому комплексі відіграє будівельна галузь. В процесі будівництва створюються не тільки матеріальні блага, які безпосередньо задовольняють потреби суспільства (наприклад, житло), але і формується матеріальний базис функціонування всіх інших галузей економіки - виробничі будівлі і споруди, дороги, будівлі громадського призначення. Ці об'єкти становлять матеріальну основу будь- якого виробництва - його основні фонди. Отже ефективне функціонування будівельної галузі може бути забезпечено лише завдяки належному державному регулюванні галузі.

Виклад основного матеріалу. Роль будівельної галузі в національній економіці визначається також тим, що будівельна продукція є основою економічного зростання держави. Економічне зростання є головною метою економічної політики будь-якої сучасної держави. Умовою економічного зростання є розширене відтворення, яке неможливо без додаткових інвестицій і будівництва нових виробничих потужностей та об'єктів [1]. З метою виконання державних стратегічних пріоритетів Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства визначено основні напрями реформування будівельної галузі, зокрема: дерегуляція та створення сприятливого інвестиційного клімату, створення містобудівного кадастру, здійснення розвитку регіонів на основі містобудівної документації, формування потужного будівельного комплексу, розвиток та інтеграція нормативної бази з європейськими нормами технічного регулювання, реалізація громадянами права на житло, енергоефективність та імпортозаміщення в промисловому і цивільному будівництві. Реалізація цього курсу потребує проведення аналітичних досліджень і вироблення основних напрямів у розвитку будівельної галузі економіки держави. Розвиток галузі безпосередньо залежить від процесу державного регулювання, створення державою умов для залучення інвестицій у нове будівництво, реконструкцію та реставрацію існуючих будівель і споруд, а також об'єктів інфраструктури.

Державне регулювання - це сукупність інструментів, за допомогою яких держава встановлює вимоги до підприємств і громадян. Воно включає закони, формальні і неформальні приписи та допоміжні правила, встановлювані державою, а також недержавними організаціями або організаціями саморегулювання, яким держава делегувала регуляторні повноваження [2]. Державне регулювання - це набір здійснюваних державними структурами заходів, спрямованих на контроль над поведінкою індивідів або груп, які потрапляють під контроль цих структур. Система регулювання включає закони та допоміжні інструменти, які створюються державою, а також правила, встановлювані державними і недержавними агентствами в рамках делегованих повноважень. [Там же]. Під державним регулюванням будівельної галузі пропонуємо розуміти сукупність інструментів, за допомогою яких органи державної влади встановлюють обов'язкові для виконання вимоги до підприємств і громадянам, які здійснюють діяльність у будівельній галузі.

Державне регулювання будівельної галузі включає в себе систему нормативно-правових актів, формальні і неформальні приписи та допоміжні правила, встановлювані державою, а також недержавними організаціями або організаціями саморегулювання, яким держава делегувала регуляторні повноваження. Розглянемо систему державного регулювання будівельної галузі економіки та основні її складові (Рис.). Враховуючи, що основним інструментом державного регулювання є правова основа будівельної діяльності, доцільним є провести огляд нормативно-правового регулювання галузі. Згідно зі статтею 19 Конституції України, органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і способом, передбаченим Конституцією України та законами України [6].

Виходячи з приведеної вище норми вищого законодавчого акту держави, регулювання будівельної галузі здійснюється на підставі та за допомогою чинного законодавства, яке суб'єкти регулювання повинні неухильно дотримуватися, а суб'єкти галузі не повинні порушувати. Основу містобудівного законодавства складають Закон України «Про основи містобудування» № 2780-ХІІ від 16 листопада 1992 року, який визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини [11]. Закон України «Про архітектурну діяльність» № 687-ХІУ від 20 травня 1999 року [8] визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів. Основні напрями у плануванні і забудові територій визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 року [12], а саме: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; погодження державних, громадських і приватних інтересів при плануванні і забудові територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівної та проектної документації будівництва об'єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.

Рис. Система державного регулювання будівельної галузі

За таких умов важлива роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається організованість, чіткість діяльності та узгоджена взаємодії всіх його елементів. Прийняття Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в комплексі з Законом України «Про внесення змін у деякі законодавчі акти України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності» дозволило створити нормативну основу для нового підходу в сфері містобудування. Вона полягає в забезпеченні максимальної простоти погоджувальних та дозвільних процедур поєднаної з максимальною і безповоротної відповідальністю за порушення норм законодавства.

Зазначеними нормативно-правовими актами відкритий шлях законослухняним для розвитку суб'єктам будівельної галузі, відповідно встановлено значну фінансову відповідальність для порушників будівельного законодавства. Зазначений підхід відповідає принципам законодавства Європейського Союзу та держав світу з провідною економікою.

На виконання Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Кабінетом Міністрів України і Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України було видано низку нормативно-правових актів, що регулюють функціонування містобудівної галузі, спрямованих на безпосереднє виконання чинного законодавства.

Налагоджена і працездатна система технічного регулювання є фундаментом культури будівництва. Вона встановлює мінімальні вимоги до всіх об'єктів і суб'єктів будівельної діяльності, задіює механізми контролю за дотриманням цих вимог та оцінки нормативного відповідності об'єктів і суб'єктів будівельної галузі. Завдання технічного регулювання будівельної галузі виконує система державних будівельних норм і правил.

В Україні існує і працює дві системи нормативного регулювання в будівництві - старі радянські норми, а також українські стандарти та державні будівельні норми. Державні будівельні норми поділяються за розділами: організаційно-методичні нормативи; містобудівні нормативні документи; технічні нормативні документи і технологія виробництва; рекомендовані нормативні документи; кошторисні норми і правила. Поряд з державними будівельними нормами України діють Державні стандарти України (ДСТУ), Державні стандарти (ГОСТ), Будівельні норми і правила (СНиП), Відомчі будівельні норми (ВБН), Суміщені норми технологічного і будівельного проектування (НТП), Відомчі норми технологічного проектування (ВНТП), Будівельні норми (СН). Всього в Україні діє більше тисячі нормативних актів, що регулюють будівельну галузь, більшість з яких дісталися в спадок від СРСР і вимагають перегляду [15].

Законом України «Про будівельні норми» від 01.11.2009 № 1704-VI визначено правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм [9]. Разом з тим робота в напрямку модернізації системи технічного регулювання в будівництві ведеться недостатніми темпами. До верховної ради України подано законопроект «Про технічному регламенті будинків, будівель, споруд, лінійних об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури та будівельних матеріалів» [13]. Зазначений законопроект спрямований на врегулювання основних технічних вимог до об'єктів будівництва і виробів будівельної галузі. Прийняття закону дозволить встановити основні вимоги до будинків, будівель, споруд, лінійних об'єктів інженерно - транспортної інфраструктури, визначить процедуру технічної апробації та декларування будівельних виробів. Прийняття зазначеного законопроекту дозволить і переглянути застарілі технічні нормативи, та імплементувати кращі практики світового технічного регулювання будівельної галузі. Важливу роль у регулюванні будівельної галузі, а саме підгалузі капітального будівництва відводиться функції технічного та авторського нагляду. Технічний нагляд при будівництві здійснюється згідно з порядком забезпечення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, який затверджено постановою Кабінету міністрів України № 903 від 01.07.2007 [7]. Порядком здійснення технічного нагляду у будівництві визначено, що технічний нагляд забезпечує замовник (забудовник) протягом усього періоду будівництва об'єкта з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва або зміни (зокрема шляхом знесення) такого об'єкта. Технічний нагляд здійснюють особи, що мають виданий відповідно до законодавства архітектурно-будівельною атестаційною комісією кваліфікаційний сертифікат. Особи, що здійснюють технічний нагляд, проводять перевірку якості виконання будівельних робіт підрядником, дотримання виконавцем робіт: діючих стандартів, норм і правил, дотримання технології будівельного виробництва, відповідність виконаних робіт проектній документації, здійснюють нагляд за контролем якості будівельних матеріалів і конструкцій на об'єкті будівництва. З цією метою зазначеним порядком визначено права та обов'язки осіб, які здійснюють технічний нагляд. У разі виявлення відхилень від проектних рішень, допущених під час будівництва об'єкта, та відмови підрядника усунути особа, яка здійснює технічний нагляд, повідомляє про це замовнику (забудовнику) і відповідній інспекції державного архітектурно- будівельного контролю для вжиття заходів відповідно до законодавства. При будівництві здійснюється і авторський нагляд. Безпосередньо авторський нагляд проводиться архітектором - автором проекту об'єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими особами відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проекту. Незважаючи на важливість функцій технічного та авторського нагляду в будівництві при регулюванні будівельної галузі ці функції останнім часом все частіше стають формальними і не виконують повною мірою покладені державою завдання. У свою чергу виникає потреба особливої уваги держави при формуванні стратегічних пріоритетів розвитку державного регулювання в будівельній галузі України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснює значну роль у забезпеченні конституційних законних прав українських громадян і підприємств щодо якості та безпеки об'єктів будівництва. Державний архітектурно-будівельний контроль - це контрольна функція державного управління в містобудівній сфері, безпосередньо здійснюється спеціально уповноваженими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:

- вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;

- порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;

- інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва [10].

Державний архітектурно-будівельний контроль покликаний забезпечувати законність, дотримання встановлених норм і правил, безпеки громадян під час будівництва та експлуатації будівель і споруд, належне якість кінцевого продукту будівництва.

З прийняттям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого

2011 р. [12] відбулися кардинальні зміни в дозвільних та погоджувальних процедурах будівництва. Введено в дію декларативний принцип, за яким замовник-забудовник згідно з встановленою формою заповнює та подає декларацію (для більшості споруджуваних об'єктів до початку виконання будівельних робіт та по їх завершенню. До проведення у 2011 році реформи дозвільної системи в Україні в будівництві щорічно видавалося близько 40 тисяч дозволів на виконання будівельних робіт [3]. За підсумками року органами державного архітектурно- будівельного контролю органами державного архітектурно-будівельного контролю зареєстровано та видано майже 110 тисяч документів дозвільного характеру [4]. Аналогічна тенденція спостерігається і щодо збільшення кількості прийнятих в експлуатацію об'єктів: за 2012 рік у встановленому порядку прийнято в експлуатацію 52 тисячі об'єктів будівництва, з яких 35 тисяч об'єктів побудовано в законному порядку, 17 тисяч об'єктів збудовано без дозволу на виконання будівельних робіт і прийнято в рамках «будівельної амністії» [там же]. У 2013 році в експлуатацію шляхом реєстрації декларацій введено 66951 об'єкт, видано 861 сертифікат про готовність об'єктів четвертої та п'ятої групи складності до експлуатації. В рамках будівельної амністії узаконено 30 271 об'єкт самовільного будівництва [5], що становить майже 50 % від об'єктів збудованих з дотриманням вимог законодавства.

Уповноважені органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю перевіряють зазначені декларації та здійснюють їх реєстрацію в установленому порядку. Разом з тим, ні перевірки місця майбутнього будівництва, ні підсумкові перевірки об'єктів будівництва органами державного архітектурно-будівельного контролю не проводяться, що може призводити до початку самовільного будівництва та введення в експлуатацію незавершених будівельних об'єктів. Крім того, у випадку виконання будівельних робіт з відхиленням від проектної документації та з порушенням технологічного процесу, органи державного архітектурно-будівельного контролю можуть лише призупинити виконання будівельних робіт та застосувати штрафні санкції до порушників, скасувати ж реєстрацію декларації можливе тільки в судовому порядку.

Зазначені нововведення у містобудівному законодавстві, крім спрощення процедур, що призводять до негативних наслідків і відповідно збільшують відповідальність органів державного архітектурно-будівельного контролю. Спрощення дозвільних процедур вимагає у свою чергу, підвищення якості, кількості та результативності інспекційних перевірок об'єктів будівництва, що здійснюються органами державного архітектурно- будівельного контролю. Нерідкі випадки руйнування об'єктів будівництва під час виконання будівельних робіт свідчать про необхідність збільшення уваги органів державного архітектурно-будівельного контролю до деяких аспектів перевірок об'єктів будівництва. Зокрема необхідно підвищити увагу до контролю над дотриманням технології та організації будівельного виробництва, дотримання проектних рішень, якості робіт технічного та авторського нагляду на об'єктах будівництва, контролю над прихованими роботами при будівництві та інше. Доцільно передбачити здійснення інспекційних перевірок за графіком згідно з етапами будівництва. У 2012 році територіальними органами Державної архітектурно- будівельної інспекції України проведено 66 192 перевірки об'єктів будівництва щодо додержання вимог містобудівного законодавства. Зокрема 21 716 перевірок об'єктів, замовниками яких є суб'єкти господарювання (з них 7 742 планових і 13 974 позапланових) та 44 476 перевірок об'єктів, замовниками яких є фізичні особи (з них 3 144 планових і 41 332 позапланових). За

результатами інспекційно-контрольних дій органами державного архітектурно-будівельного контролю у 2012 році виявлено 4 496 фактів самовільного будівництва [4], тобто майже в 7% випадків за результатами перевірок встановлювався факт самовільного будівництва. Протягом 2013 року проведено 4359 планових та 49830 позапланових перевірок. За результатами планових заходів контролю видано 4157 приписів, за результатами позапланових заходів видано 14526 приписів [5]. Вказані дані свідчать про наявність порушень законодавства в будівельній сфері у більшості випадків перевірок.

Таким чином, кожен з цих об'єктів будівництва може бути потенційно небезпечним. Позитивну роль відіграє функціонування системи державної експертизи проектної документації, яка, на нашу думку, повинна зберегтися під контролем держави. Незначна практика притягнення до відповідальності акредитованих фахівців і ліцензованих організацій за порушення державних будівельних норм і правил при проектуванні і будівництві є, на наш погляд, негативним чинником, який заслуговує пильної уваги органів державного архітектурно- будівельного контролю. Разом з тим державою спрощена процедура оформлення документів на початок будівельних робіт в частині можливості виконання робіт з реконструкції та капітального ремонту існуючих комунікацій без надання документів на право володіння та використання земель.

Державний архітектурно-будівельний контроль є основною функцією державного управління в містобудівній сфері. Належне здійснення контрольної функції в будівництві та прийняття заходів реагування на порушення містобудівного законодавства повинно забезпечувати законність, дотримання встановленим нормам і правилам, безпека громадян (під час будівництва та експлуатації будівель і споруд), належну якість (міцність, надійність, екологічну, санітарну та пожежну безпеку об'єктів будівництва).

Загальна динаміка результатів діяльності органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України дозволяє стверджувати, що механізми ДАБК функціонують не досить ефективно (Табл).

Основні показники діяльності органів

Крім того, недостатня увага приділяється превентивним заходам недопущення містобудівних порушень. Сьогодні відсутня методика, яка б давала змогу з максимальною об'єктивністю дати оцінку функціонування органів державного архітектурно-будівельного контролю. Методика за змістом повинна охоплювати не тільки кількісні, але і якісні складові здійснення державного контролю у сфері містобудування.

Важливим в розвитку державного регулювання будівельної галузі є також забезпечення збереження культурної спадщини населених пунктів та відновлення пам'яток архітектури, збереження архетипів територій при здійсненні планування і забудови населених пунктів. Цей аспект державного регулювання має суттєве значення для гармонійного поєднання історичного минулого і сучасного розвитку територій України. Важливим завданням на сучасному етапі розвитку українського суспільства є збереження культурних і історичних центрів населених пунктів, пам'яток архітектури всіх рівнів, автентичного середовища, лісопаркових зон та пам'яток природи, так як збереження архетипів має істотний вплив на духовний розвиток сучасного суспільства і архітектурну виразність населених пунктів.

Основним документом, яким регулюються планування і забудова територій, на наш погляд, є генеральний план населеного пункту. З прийняттям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», виникла нагальна необхідність перегляду генеральних планів населених пунктів та розроблення схем планування територій регіонів та районів. Процедура перегляду містобудівної документації та залучення до цього процесу громадськості також регулюється вищевказаним законодавчим актом. Разом з тим Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що для населених пунктів, занесених до списку історичних населених місць України, в межах встановлених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини.

Законодавство на практиці не завжди дотримується - цьому сприяють негативні фактори, які впливають на процеси планування і забудови територій і збереження архетипів населених пунктів.

Таким чином, проаналізувавши складові системи державного регулювання будівельної галузі економіки, враховуючи основні стратегічні пріоритети розвитку держави, базові елементи методів державного регулювання у сфері будівництва, переходимо до формулювання стратегічних пріоритетів розвитку державного регулювання в будівельній галузі економіки України:

1. Продовження практики дерегуляції будівельної галузі, створення саморегулівних організацій.

2. Модернізація системи містобудівного законодавства шляхом перегляду і прийняття необхідних норм законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.

3. Удосконалення системи технічних нормативно-правових актів у будівництві, приведення їх до стандартів держав ЄС, особливу увагу при цьому варто звернути на нормативи, що регулюють енергозбереження та энерго-еффективность.

4. Створення інноваційних центрів спрямованих на винахід та запровадження у виробництво нового продукту в промисловості будівельних матеріалів, створення нових практичних методик у технології та організації будівельного виробництва.

5. Сприяння впровадженню в будівельну галузь сучасних технологічних рішень та будівельних матеріалів.

6. Посилення відповідальності за порушення порядку здійснення авторського і технічного нагляду в будівництві.

7. Розвиток механізмів державного

архітектурно-будівельного контролю з

цецентралізацією органів, які здійснюють контролю в цій сфері.

8. Оновлення та перегляд містобудівної містобудівної документації.

9. Створення і розвиток містобудівного кадастру.

10. Забезпечення збереження історичних територій населених пунктів та пам'яток архітектури.

11. Посилення відповідальності за виробництво і застосування в будівництві будівельних матеріалів, конструкцій і виробів неналежної якості.

12. Створення нових методик навчання фахівців будівельної галузі з урахуванням сучасних реалій і викликів світової економіки.

Висновки

Впровадження в практику сформульованих стратегічних пріоритетів дозволить покращити якісні та кількісні показники будівельної галузі економіки, дозволить суб'єктам будівельної галузі бути конкурентно спроможними у світовій будівельній галузі, в першу чергу на ринках країн-партнерів України. Основним інструментом, спрямованим на реалізацію запропонованих стратегічних пріоритетів, може бути «Стратегія розвитку будівельної галузі економіки України», яку необхідно розробити Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та схвалити Кабінетом Міністрів України.

Література