Постановка проблеми. Політичним керівництвом України ще у 2010 р. у Програмі економічних реформ на 2010-2014 рр. було визнано необхідність імплементації у вітчизняну господарську практику інституту публічно-приватного партнерства (ППП), який довів свою ефективність у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку в багатьох країнах світу. Протягом 2010-2013 рр. в Україні було прийнято рамковий Закон "Про державно-приватне партнерство", формалізовано правила і процедури ППП у низці підзаконних актів, затверджено Концепцію розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки, але вітчизняна господарська практика свідчить про те, що такий формат відносин між державою і бізнесом не набув поширення. Однією з основних причин такої ситуації стало те, що уряд і політичне керівництво країни зосередили свої зусилля на створенні законодавчих рамок ППП, залишивши поза увагою інші важливі елементи інституційного середовища ППП. Сьогодні, в умовах політико-економічної кризи в Україні, питання вдосконалення відносин держави і бізнесу набуло особливої гостроти. У зв'язку з цим, існує об'єктивна необхідність ґрунтовного дослідження інституту ППП та його середовища, що зумовлює актуальність теми даної роботи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед наукових публікацій із зазначеної проблеми заслуговують на увагу роботи таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як: Г. Девулф, Дж. Матос-Кастано, А. Махалінгам [1], А.О. Дєгтяр, С.М. Нарожний [2], Г.В. Коновалаова [3], О. Масликівська [4], К.В. Павлюк, С.М. Павлюк [5], М.А. Сатановська [6], Т. Тер-Мінасян [7] та ін. Питання інституційного забезпечення розвитку ППП розкриваються й у дослідженнях впливових міжнародних інституцій: Європейського банку реконструкції та розвитку [8], Європейської економічної комісії ООН [9], Міжнародного валютного фонду [7], Організації економічного співробітництва та розвитку [4] тощо. Аналіз зазначених публікацій дає змогу краще зрозуміти проблеми інституційного характеру, з якими періодично стикаються держави і приватні структури під час налагодження партнерських відносин. Втім, глибинних наукових розробок у цій сфері поки що немає, у більшості досліджень увага акцентується лише на окремих аспектах інституційного середовища, тоді як можливості інституційної теорії в науковому обґрунтуванні концептуальних засад формування і розвитку ППП використано не повною мірою.

Мета статті. Ґрунтуючись на основних положеннях неоінституціональної теорії структурувати та охарактеризувати складові інституційного середовища ППП, що дасть змогу окреслити основні напрями дослідження проблем впровадження інституту ППП в Україні.

Виклад основного матеріалу. ППП формується в певному інституційному середовищі, яке визначає відповідні економічні відносини, що виникають унаслідок співпраці публічної влади й суб'єктів ринкового механізму. Іншими словами, інституційне середовище передбачає обґрунтування норм і правил, що забороняють та прописують відповідну поведінку державного і приватного партнерів. Якщо середовище ППП є занадто несприятливим, партнери можуть уникати його правил і діяти протиправними методами. Тому, забезпечення розвитку ППП можливе лише за умови створення сприятливого інституційного середовища.

Увага економістів до вивчення інституційного середовища, взаємозалежності, компліментарності інститутів, що формують економічну систему, зростає з середини 1990-х років [10]. За визначенням Лауреата Нобелевської премії з економіки 2009 року Олівера Уільямсона інституційне середовище - це правила гри, які визначають контекст, у якому здійснюється економічна діяльність; базові політичні, соціальні та правові норми, які утворюють основу виробництва, обміну та розподілу [11]. У цьому дослідженні під інституційним середовищем ППП будемо розуміти сукупність політичних (юридичних) й економічних правил, неформальних (традиційних) норм, що формують умови для здійснення ППП, структурують діяльність у цій сфері і є фундаментальною передумовою розвитку ринку ППП. Схематично інституційне середовище ППП представлено на рис.1.

Рис.1. Інституційне середовище ППП

Взаємодія між суб'єктами в економіці завжди відбувається за формальними та неформальними правилами та нормами [12]. Формальні правила ґрунтуються на загальновизнаних нормах [13], встановлюються і підтримуються свідомо [14], включають наявність різноманітних обмежень та вказівок на здійснення окремих дій чи операцій [15]. Такі правила фіксуються в правових актах держави [13] (конституція, різноманітні кодекси, закони, підзаконні акти, постанови і розпорядження, а також санкції за їх невиконання, судових прецедентах тощо. На рівні окремих компаній вони фіксуються в укладених ділових контрактах, визначаються і затверджуються конкретними уповноваженими органами, розглядаються в діловому обігу як правові акти [13]. Практика свідчить, що формальні правила можуть легко змінюватись, буквально "за одну ніч". Втім, правила вищого порядку змінити важче, ніж правила нижчого порядку [14]. Неформальні норми, які існують в економічній сфері, спираються на широку основу у вигляді культурних традицій та цінностей, що існують у суспільстві [13], встановлюються стихійно, без будь-якого свідомого задуму, як побічний результат взаємодії багатьох людей, що переслідують власні інтереси [14], включають неписані кодекси поведінки, загальноприйняті умови, традиції ведення бізнесу тощо [15]. Такі правила і норми складають "міцне ядро" інституцій і важко піддаються змінам [16].

Політичні правила у самому широкому вигляді визначають ієрархічну структуру суспільства, його фундаментальну структуру прийняття рішень і найбільш важливі характеристики контролю за політичними процедурами [17]. Такі інститути забезпечують політичну активність держави безпосередньо в економічній сфері, можливість розроблення та прийняття економічного законодавства, оптимальний ступінь регулювання підприємницької діяльності з боку держави, відповідний характер податкової системи тощо [13]. Отже, політичні рамки ППП передбачають обґрунтування і межі використання ППП, допомагають визначити чіткий політичний мандат на програми ППП, забезпечують основу для нормативно-правових документів, необхідних для реалізації ППП.

Вітчизняний і зарубіжний досвід свідчить про те, що політика держави у сфері ППП дуже залежить від політичної кон'юнктури і якості політичних інститутів. Виникнення угрупувань (в нашій країні так звані олігархічні групи), які зацікавлені лише у власному, часто протиправному, збагаченні, на противагу загальнодержавним інтересам, і в боротьбі за економічні переваги та привілеї створюють політичні угрупування, що виступають представниками їх інтересів, може призвести до втрати важливих національних орієнтирів економічної політики [13; 18]. Водночас, часта зміна урядів, що звичайно відбувається у процесі такої боротьби, веде до перегляду або скасування рішень попередників, підвищує політичний ризик, що не сприяє прийняттю довгострокових ділових рішень. У такій ситуації від бізнесу не можна очікувати нічого, крім формальної участі у великомасштабних проектах держави, що ініціюються на засадах ППП.

публічне приватне партнерство інституційне середовище

Для перетворення з прямого постачальника послуг у незалежного менеджера, наставника й регулятора, державі необхідно виробити основні принципи, положення, згідно з якими відбуватиметься така економічна діяльність. При здійсненні відповідних інституційних змін треба враховувати, що внаслідок політичного реформування "зверху" починає діяти механізм негативних зворотних зв'язків, інституційна система демонструє ефекти гістерезису і через певний час повертається на попередню траєкторію розвитку [13]. Таким чином, "трансплантація" у суспільну систему інституту ППП, який успішно діє в інших країнах, за ініціативи держави без підтримки суб'єктів господарювання і населення може не дати очікуваного результату. Отже, основними політичними правилами, що визначають успішність ППП, на нашу думку, є такі правила: ефективність політичних інститутів, політична стабільність і суворе дотримання державою постулатів проголошеної політики ППП.

Вирішальне значення для успіху партнерства держави і бізнесу також мають ефективні юридичні, нормативні та договірні умови, тому впровадження у господарську практику механізмів ППП в окремих випадках вимагає прийняття нових законів та/або змін і доповнень до діючих законів. Досвід країн щодо нормативно-правового регулювання ППП дуже різноманітний. В одних країнах створюється спеціальне законодавче забезпечення ППП, в інших - така співпраця публічного і приватного секторів виділяється в окрему форму в основному на доктринальному рівні, а класичні різновиди такої співпраці регулюються відповідним законодавством (про концесії, про угоди про розподіл продукції, про державні закупівлі тощо) [6].

За висновками Європейської економічної комісії ООН вимоги й масштаб нормативно-правової бази ППП залежать від природи правової системи країни. В країнах із загальною (англосаксонською) системою права потреба у розширенні законодавства про ППП стоїть не так гостро, як в країнах з континентальною системою права. Наприклад, у Великобританії й Австралії реалізація проектів ППП не поставила вимогу змін законодавства [9]. Фахівцями OECD на основі спостережень відносно інституційного і законодавчого прогресу у сфері ППП в ЄС зроблено висновок щодо кореляції між прагненням країни у законодавчому розвитку ППП і фактичним ходом ППП [4]. Натомість експерти ЄБРР наголошують, що закон ППП не повинен розглядатися як самоціль або достатня умова для залучення ППП [8]. На підтвердження цієї тези вони звертають увагу на відсутність спеціального закону про концесії у Великобританії, яка має довгий послужний список ППП.

Забезпечення успішності ППП також потребує: захисту прав власності інвесторів, держави і територіальних громад; ефективних погоджувальних процедур; стандартних, простих і прозорих процедур проведення конкурсу з визначення приватного партнера; ефективності правової системи у розв'язанні господарських спорів та оскарження регуляторних актів; незалежності судової системи. Водночас, як наголошує Європейська економічна комісія ООН, процедура виконання норм права так само важлива, як і зміст правових норм. Уряд має прагнути до того, щоб виконання правових норм і судових рішень здійснювалося в інтересах розвитку ділової активності [9].

Економічна складова інституційного середовища визначає форми організації і функціонування ППП, в рамках яких партнери укладають інституційні угоди і приймають рішення. Іншими словами це - сукупність норм і правил під час економічної діяльності в рамках ППП.

У програмно-цільових настановах щодо розвитку ППП (відповідних концепції, стратегії, програмах) держава визначає цілі, завдання і принципи створення ППП, загальні напрями і сфери ППП, форми партнерств, механізми й інструменти, організаційну структуру і систему управління, чітко окреслює ступінь відповідальності політичних діячів перед суспільством. Не менш важливим є дотримання приватним партнером корпоративної етики у відносинах з державою, споживачами та партнерами, оскільки в умовах асиметрії та/чи неповноти інформації посилюється невизначеність у суспільстві, а поведінка економічних суб'єктів часто стає недобросовісною. У зв'язку з цим, при здійсненні ППП особливого значення також набуває забезпечення прозорості діяльності приватних компаній на об'єктах державної і муніципальної власності, а для підвищення довіри фінансових спонсорів - ефективність стандартів аудиту та фінансової звітності приватних компаній і державного сектора, ефективність і прозорість витрачання бюджетних коштів.

Виходячи з принципів ППП у таких партнерствах необхідно також чітко дотримуватися балансу інтересів, тому що очевидним є протиріччя між обслуговуванням суспільних інтересів і одержанням прибутку [3], а також забезпечити ефективний розподіл ризиків і вигод між сторонами, економічну (соціальну) ефективність реалізації проектів ППП, державну підтримку і гарантії приватним партнерам [5].

Економічною теорією і практикою доведено, що формування і розвиток будь-якого ринку, у тому числі й ринку ППП, передбачає встановлення і дотримання усіма його учасниками правил чесної конкуренції. Якщо ринкова конкуренція "прозора", і це забезпечують механізми дій агентів, то ринок є передбачуваним й ефективним [18].

Численні наукові дослідження свідчать про важливість визначення й аналізу неформальних інститутів при дослідженні економічних явищ і процесів. Наприклад, лауреат Нобелівської премії з економіки 1993 р.Д. Норт зазначає "…простіше описати формальні правила, які створюються суспільством, і дотримуватися їх, ніж описати неформальні правила, якими люди структурують свої взаємовідносини, і слідувати цим правилам. Але хоча зміст неформальних правил не піддається точному опису, і однозначно визначити ту роль, яку відіграють ці правила, неможливо, вони мають велике значення" [17, с.56].

Неформальні обмеження виникають з інформації, що передається за допомогою соціальних механізмів, і є частиною того спадку, який ми називаємо культурою [17, с.57]. Культурні традиції, ціннісні орієнтири й моральні настанови, прийняті у суспільстві, пов'язані з відтворенням закріплених протягом значного часу практик поведінки. Відтворення культурних традицій являє собою не просто звичайне щоденне повторення певних операцій, воно пов'язане зі специфічними стилями життя, способами сприйняття інформації, ідентифікацією людей з певними соціальними групами та протиставлення їх іншим групам, що надає їм додаткової стійкості [13]. Очевидно, що саме вони істотно впливають на поведінку учасників ППП і стейкхолдерів, визначаючи неформальні правила, а потім опосередковано і формальні. Отже, механічне запозичення правил, норм і процедур ППП, що ефективно діють в країнах з іншим культурним середовищем, може виявитися неефективним або небезпечним з точки зору соціальної стабільності.

На визначення ролей учасників ППП, розподіл ризиків і винагород суттєво впливають традиції взаємодії бізнесу і влади, а також традиції ведення бізнесу, які є специфічними для кожної країни. Так, плюралістична модель взаємодії бізнесу і влади базується на англо-американській традиції, згідно з якою держава розглядається як зовнішня сила, роль якої полягає у виробленні (спільно з бізнесом) правил регулювання, вирішенні конфліктів, з якими не може впоратися сама ділова спільнота (сильна тенденція до саморегулювання бізнесу), і підтримці національного бізнесу на міжнародних ринках. Втручання держави в економіку як економічного агента категорично не заохочується. Натомість у корпоративістській або неокорпоративістській моделі взаємодії "бізнес-держава" держава є важливим економічним агентом, що забезпечує вироблення і дотримання загальних "правил гри", а також розглядається як сила, що несе великі соціальні зобов'язання перед суспільством в цілому, і що має, тому, право висувати відповідні вимоги до бізнесу [19]. Культурно-історичні особливості, що сформували зазначені моделі, обумовили також і різні відносини у бізнес-середовищі. Так, плюралістична модель ґрунтується на індивідуалізмі, як переважному принципі соціально-економічної поведінки основної частини населення, а корпоративістська модель орієнтується на партнерство і співпрацю різних професійних і соціальних груп ("капіталізм кооперації"). Відповідно, різними є погляди на кінцеву мету бізнесу, обмеження конкуренції, сприйняття ризику, соціальні зобов'язання тощо. В якості прикладу, що демонструє вплив домінуючої моделі взаємодії "бізнес-держава" на ППП, можна розглядати існування двох базових моделей концесії: французької й англо-американської. Характерними відмінностями першої (французької) моделі є: недопущення приватизації концесіонером муніципального або державного майна, що передається йому в концесію; комплексний характер концесії, коли концесіонеру одночасно доручається і розробка концесії, і реалізація заходів, необхідних для створення або модернізації інфраструктурних об'єктів і їх експлуатації. На відміну від англо-американської моделі, де при виборі приватного партнера проводиться три окремих тендери (на проектування, будівництво, управління), у Франції застосовується один тендер на всі види робіт або послуг [2].

Однією з підвалин існування будь-якого партнерства є інститут довіри. Як ключове поняття, довіру досліджують у рамках багатьох суспільних дисциплін, але питання сутності довіри, її внутрішньої структури, співвіднесеними формами прояву вивчені недостатньо. Як зазначає відомий вітчизняний вчений І.Й. Малий, "… особливість названого інституту в тому, що його досить важко охарактеризувати у формалізованому вигляді - у вигляді закону чи будь-якого підзаконного акту, оскільки за таких умов він перестає існувати як самостійний особливий інститут. Довіра в найбільш широкому розумінні слова означає впевненість людини в сумлінності, чесності, добропорядності, щирості, правильності ставлення інших осіб до чого-небудь [20]". З цієї точки зору можна стверджувати, що довіра пронизує усі відносини, що виникають у процесі ППП. Для забезпечення ефективності ППП необхідні: інституціональна довіра (довіра до інститутів держави), взаємодовіра між державним і приватним партнером, довіра суспільства до партнерів і ППП в цілому, довіра фінансових донорів до партнерів, довіра уповноваженого органу до експертів, що залучаються до експертизи проекту і моніторингу ефективності його реалізації тощо. Падіння довіри збільшує трансакційні витрати, а її втрата унеможливлює реалізацію проекту ППП та/або матиме серйозні негативні наслідки для суспільства.

Розглядаючи неформальні інститути інституційного середовища ППП, не можна обійти увагою таку неформальну кримінальну практику, як корупція, оскільки історія налічує велику кількість прикладів застосування корупційних схем при здійсненні державних закупівель. Такі відносини засновані на індивідуальних корисливих інтересах окремого урядовця, а інструментом досягнення інтересів приватного сектору виявляється хабар, залучення в бізнес урядовця. Можливість використання корупційних схем при здійсненні ППП може виникати внаслідок існування "білих плям" у законодавстві, що дозволяє вільно трактувати правові норми, нерозв'язаності питань власності, невпорядкованості земельних питань, непрозорості процедур відбору проектів для реалізації в рамках ППП і конкурсних процедур вибору приватного партнера тощо. Визнання публічною владою існування такої неформальної практики, політична воля щодо її скасування та конкретні дії щодо усунення передумов її застосування при здійсненні ППП сприяють розвитку формальних правил ППП і стають мотивуючим чинником для приватного сектора до залучення у партнерства з державою.

Висновки