Организационно-экономические инструменты развития муниципального управления в условиях модернизации и консолидации региональной экономики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ И КОНСОЛИДАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Ю.С. Буренкова,

Т.В. Безродных

Современный этап социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов отличается множеством специфических особенностей, большинство из которых обусловлено противоречивой трансформацией плановой народнохозяйственной системы в рыночное хозяйство. Переход большей части государственной собственности в частные руки в ходе приватизации, возрастающая роль малого бизнеса, становление финансово-кредитной и банковской систем, формирование институциональной и политической структур по-разному отразились на региональном уровне. Характерной чертой российской действительности стала существенная дифференциация различных территорий страны по текущему состоянию и перспективам их дальнейшего развития.

Наряду с этим, сформировалась объективная тенденция повышения функциональной роли регионов, несмотря на усиление интеграции в процессе общемировой глобализации. На сегодняшний день одними из самых важных проблем стали экономическая целостность России и эффективное развитие ее регионов, на чем сказались серьезные просчеты в проводимой политике конца прошлого и начала нынешнего столетий, системный кризис 1998 года и современный мировой финансовый кризис. Поэтому последовательное формирование адаптированной к рыночным требованиям структуры регионального воспроизводства должно стать основным содержанием качественно нового этапа экономических реформ. Однако в данном контексте реформ усиливаются противоречия. Вступивший в действие в прошлом году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает перевод проблем развития образования, здравоохранения, строительства жилья и, для значительной части муниципальных образований, сельского хозяйства непосредственно на уровень приоритетов местного значения.

Но адекватной реструктуризации компетенций в принятии управленческих решений по использованию соответствующих ресурсов не произошло. Это привело к усилению дисбаланса между полномочиями органов муниципального управления и их реальными финансовыми возможностями. При этом управление на местах практически не зависит от эффективности местного хозяйства, а формирование местной финансовой системы все меньше связано с уровнем экономического развития территорий. Усиливается дотационный характер местного развития, последовательно ведущий к депрессивности и стагнации, а реализация двухуровневой системы муниципального самоуправления (состоящей из муниципальных районов и поселений), а также формирование во вновь учрежденных городских и сельских поселениях местных органов власти требуют значительных финансовых, материальных и трудовых ресурсов.

Проблема современной несостоятельности значительной доли муниципальных образований взаимосвязана с невозможностью внедрения принципов самодостаточности во многих муниципальных хозяйствах страны, особенно в совокупности вопросов комплексного социально-экономического развития регионов. В сложившейся ситуации актуальное значение приобретает проблематика разработки организационно-экономических инструментов, позволяющих более эффективно исполнять функции местных органов власти как подсистемы управления региональной экономики.

Становление теории региональной экономики как самостоятельного направления научных исследований за рубежом происходило в процессе поиска решений проблем пространственного размещения производства, определения территориальных «полюсов роста», выделения основных видов экономических пространств, разработки моделей локализации производств, институциональных аспектов функционирования и развития локальных рынков, выработки и реализации государственной экономической политики и т.п. Отечественная наука подошла к теории региональной экономики в специфическом контексте директивного планирования размещения производительных сил, находящихся в общенародной собственности, а также в рамках территориального компонента единого народно-хозяйственного управления.

Принципиальные изменения в отечественной регионалистике произошли в связи с кардинальной экономической реформой, которая потребовала новых подходов и разработок, поскольку прежние схемы размещения производительных сил в рамках единого народно-хозяйственного комплекса оказались плохо адаптируемыми для рыночных условий, в которых ценовые критерии стали основными при принятии управленческих решений.

Соответственно, активно стали разрабатываться проблемы выработки стратегий преобразования и регулирования региональных социально-экономических систем, поиска новых форм и методов территориальной организации общества, формирования региональных, муниципальных, городских целевых и инвестиционных программ, программ социальной защиты населения в регионах и т. д.

Несмотря на многочисленные исследования по региональной тематике, концептуальных подходов к управлению муниципальными образованиями в контексте модернизации экономики региона пока недостаточно. Теоретической и методологической основой исследования являются труды российских и зарубежных ученых, специализирующихся на исследованиях в области региональной экономики, закономерностей и тенденций ее развития на муниципальном уровне. В процессе исследования были использованы основные российские законодательные и нормативные акты, программные документы, связанные с вопросами реформирования управления местным развитием на региональном уровне.

Сложный процесс взаимодействия государства и региона, региона и муниципального образования (часто представляемых категориями «всеобщее» и «особенное», «особенное и единичное») выражается соотношением региональности и интегративности. Целью региональной политики должно быть создание таких условий, которые, с одной стороны, способствовали бы территориальной интеграции, создавали единые пространства: экономическое, социальное, правовое и информационное; с другой стороны, выравнивали уровни социально-экономического развития регионов. Для того, чтобы регион самодостаточно развивался, использовал определенные преимущества, данные природой или созданные в процессе развития человека, увеличивал благосостояние населения и вклад в экономику страны, необходимо предоставить субъектам максимальную хозяйственную самостоятельность, создать для этого соответствующие политические и экономические условия.

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в качестве основной цели реформы обозначалось:

§ приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений;

§ строгое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

§ разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Основой модели местного самоуправления, заложенной в Федеральный закон №131-ФЗ, стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, где в основном рассматривался комплекс административно-правовых задач, а социально-экономическим вопросам придавалось второстепенное значение.

Именно это может стать объяснением того, что проводимая реформа в указываемый период оказала серьезное воздействие скорее на сельские территории, нежели на города. Однако на сегодняшний день остро стоит вопрос стимулирования развития городов как центров опережающего развития, а также усиление государственной поддержки отстающих территорий.

Уровень урбанизации в России в 2009 году составил 73% (совокупная доля городских жителей во всем населении страны). Данный показатель значительно выше подобных показателей в других странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем доходов. Также следует заметить, что в период рыночных преобразований 1990-х годов российские города вступили во второй период классической стадии своего роста - субурбанизации. Это объясняется практически повсеместным ростом численности населения пригородных территорий. При этом происходит процесс активного образования агломераций, что, вероятно, приведет к дезурбанизации и реурбанизации (очередным стадиям увеличения территории городов, выделяемых в современной урбанистике).

Указанные факты позволяют утверждать, что в России местное самоуправление имеет преимущественно городской характер. Российские города постепенно расширяют зону своего притяжения и поэтому нуждаются в дополнительных рычагах влияния на территорию своего перспективного развития.

Кроме того, значительное воздействие на темпы социально-экономического развития территорий оказывают депопуляционные процессы. При этом существуют тенденции, способствующие сосредоточению населения в пригородных зонах основных центров урбанизации. Это позволяет говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон, которую можно рассматривать в направлении «центр - периферия» на нескольких уровнях:

§ общенациональном, где происходит процесс сосредоточения населения на освоенных территориях центральных регионов России, а из регионов Сибири и Дальнего Востока происходит отток населения;

§ региональном, на котором происходит концентрация населения вокруг больших и развитых городов;

§ муниципальном, где происходит процесс увеличения количества поселений с численностью населения более 5 тыс. человек.

Причина данного процесса, по мнению ряда экспертов, заключается в том, что человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время со значительной части территории происходит отток населения, а также ухудшение его возрастной и образовательной структур, уменьшение доступности услуг. При этом стоит помнить, что основой любого экономического роста является человеческий капитал. А подобные тенденции оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие территории. Поэтому функциональная роль эффективного муниципального управления становится доминирующей в процессе обеспечения целостности российской экономики.

Стремление к достижению самостоятельного развития своей территории реализуется через повышение социально-экономического статуса региона, приумножение его научно-интеллектуального, образовательного, духовного потенциалов. Все это благоприятно сказывается не только на специализации и интеграции регионального хозяйственного комплекса в процессе глобализации, но и комплексном социально-экономическом развитии территории. При этом сегодня лишь около десяти регионов имеют самостоятельную структуру хозяйства, способную обеспечить саморазвитие и финансовую независимость от федерального центра.

Основным системным элементом саморазвития является финансовый механизм. Для того, чтобы он начал функционировать, федеральным и региональным, а также муниципальным органам власти следует уделять больше внимания не столько инструментам перераспределения средств между бюджетами различных уровней, сколько поиску и использованию финансовых стимулов и рычагов, способствующих росту собственных доходов и повышению финансовой автономии хозяйствующих субъектов. Особенно важную роль в процессе регионального саморазвития играют муниципальные образования и соответствующее определение сфер компетенции местного самоуправления. Поэтому в работе обоснована необходимость ориентации развития муниципального управления на принципы саморазвития территориальных социально-экономических подсистем. Преимущественное формирование местных и регионального бюджетов за счет собственных источников средств, поддержка малого бизнеса и стимулирование платежеспособного спроса на местную продукцию и услуги, приватизация объектов региональной собственности с целью их дальнейшей реструктуризации и т.п. будут способствовать практическому определению сбалансированного формата компетенции местного самоуправления.

При этом муниципальная политика должна быть в определенной степени дифференцированной применительно к территориям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой, малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. В этом случае для первых следует предусмотреть действенные стимулы к увеличению своей доходной базы и расширению своих границ, а также больше свободы в обеспечении своего развития. Для вторых потребуется больше государственной поддержки, удовлетворяющей хотя бы минимальные потребности жителей в получении публичных услуг на должном уровне.

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ, а также изменениями в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ в соответствии с Федеральными законами от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Это привело к значительным изменениям в системе налоговых источников местных бюджетов и механизме межбюджетных отношений. Были принципиально изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. В итоге это привело к тому, что местных налогов оказалось недостаточно для покрытия расходных обязательств муниципальных бюджетов. Кроме того, установленные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов не решали образовавшуюся проблему. В конечном итоге, реализация реформы привела к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов. Стабильность расходов означает, что муниципальные образования пока активно не приступили к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач реформирования.

Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недостаточное финансирование местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается. Все это способствует проявлению негативных тенденций в социальной сфере, в частности, снижению качества жизни и человеческого капитала - важной производственной составляющей инновационной экономики.

Следует подчеркнуть, что в рассматриваемом муниципальном образовании более чем на две трети сократились инвестиции, направляемые на увеличение стоимости основных средств - основной составляющей национального богатства и определяющей темпы социально-экономического развития хозяйства.

Очевидно, что большая часть указанных проблем свойственна и другим муниципальным образованиям Российской Федерации, что в конечном итоге сказывается на эффективности принимаемых мер в области модернизации комплексного социально-экономического развития.

Подводя итог, нужно отметить, что для эффективного и стабильного развития региональной социально-экономической системы необходимо, в первую очередь, уделять внимание развитию муниципальных образований данного региона. На фоне проводимой реформы местного самоуправления следует принимать во внимание проблемы, возникающие из-за низкого уровня свободы муниципалитетов в получении и использовании доходов. Решением данной проблемы, например, может стать увеличение собственных доходов муниципальных образований, полученных в результате коммерческой деятельности. Однако для этого необходимо решить задачу поиска свободных средств, способствующих обеспечению коммерческой деятельности.

Основными полюсами роста, как правило, являются промышленный узел или территориально-производственный комплекс (ТПК), создающие технологическую цепочку производств с объектами инфраструктуры, когда экономический эффект достигается благодаря концентрации и агломерации.

Теория формирования ТПК в новых регионах достаточно разработана представителями новосибирской школы. Данная теория оперирует моделированием структуры, размещения и динамики ТПК, предполагает экономическое и организационное участие государства в создании территориально-производственного комплекса посредством программно-целевого планирования и управления. Примером использования теории формирования ТПК в новых российских условиях может служить федеральная целевая программа использования природных ресурсов Нижнего Приангарья.

В настоящее время идея полюсов роста применяется при создании свободных экономических зон, технополисов, технопарков. Принципы функциональной дифференциации также задействованы в разработке теорий взаимодействия ядра и периферии.

Таким образом, основываясь на представленных теориях организации регионального производства, можно предположить, что каждое муниципальное образование, в котором внедрены принципы корпоративного управления и функционирует система финансовых групп муниципальных образований, будет являться региональной точкой роста. Именно совокупность фондов муниципальной собственности под управлением соответствующих финансовых групп будет представлять собой одну из основных сил комплексного социально-экономического развития в муниципальном и региональном образованиях.

Схема функционирования региональной ассоциации межмуниципального сотрудничества управляющих компаний муниципальных образований

региональный экономика муниципальный управление

Соответственно возникает обоснованная необходимость в организации мощного эффективного механизма, управляющего развитием этих точек роста в региональном аспекте. Для этого предлагается учредить региональную ассоциацию межмуниципального сотрудничества управляющих компаний на основе экономического и организационного участия в создании локального территориально-производственного комплекса, что позволит снизить риски коммерческой деятельности, поднять уровень и качество жизни населения, повысить эффективность использования ограниченных производственных ресурсов, стимулировать инвестиционные процессы в регионе и создать основу самодостаточности муниципальных и региональных образований (рисунок). Таким образом, можно реализовать основные приоритеты развития системы муниципального управления в модернизируемой региональной экономике.

Размещено на Allbest.ru