Власність територіальних громад як основа їх економічної самостійності

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 334.025

ВЛАСНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ЯК ОСНОВА ЇХ ЕКОНОМІЧНОЇ САМОСТІЙНОСТІ

Тимощик Лілія Павлівна



Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими практичними завданнями

Власність територіальної громади має певні відмінності від інших видів власності, тому коло проблем щодо її управління потребує детального вивчення. При цьому відмінності вимагають спеціальних прийомів управління, а власність територіальної громади у цьому сенсі може стати підґрунтям для економічного розвитку регіону.

Проте для своєї розбудови система місцевого самоврядування має низку проблем, які можна виокремити у два пункти:

перший - відсутність або брак досвіду стосовно місцевого самоврядування у населення та органів місцевої влади;

другий - наявність системи адміністрування, що склалася і зміцнювалася впродовж тривалого часу існування вертикалі влади.

Питання муніципалізації управління можуть бути розв'язані завдяки вирішенню питань з нерухомістю. Зокрема, царину різноманіття управління і керуючих впливів співвідносити із суто індивідуальними властивостями місця, і муніципалітету в цілому, і кожного землеволодіння, землекористування, об'єкта або його частини. Крім того, необхідно ефективно використовувати муніципальну власність і виконувати обслуговування всієї нерухомості муніципального формування. І зрештою, треба розбудовувати окремий напрям діяльності з нерухомістю територіальної громади та розвивати ринок нерухомості.

Останні дослідження та публікації, на які спирається автор, виділення неви- рішених частин загальної проблеми, котрим присвячується дана стаття

В основу написання даної статті покладено наукові ідеї таких вчених, як І. Василенко, О. Коньякова, Р. Гринюк, К. Апане- сенко, І. Гуськова, І. Салій, В. Кравченко, Ю. Чудновський, В. Алексєєв, О. Глинська, В. Зова. Проте, варто підкреслити, що наукові пошуки покращення економічної самостійності територіальних громад є необхідним елементом адміністративної реформи в Україні.

Формулювання цілей статті

У зв'язку з означеним, першочергового значення набувають питання науково- теоретичного осмислення пріоритетних завдань та визначальної ролі місцевого самоврядування в підвищенні ефективності управління майном територіальної громади як базової константи удосконалення методичних підходів до оцінки майна, що належить територіальній громаді.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до положень Європейської хартії про місцеве самоврядування інститут місцевого самоврядування є однією із головних підвалин будь-якого демократичного режиму, вони існують лише на основі права в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг цих фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, передбаченим конституцією або законом [9].

З прийняттям Конституції України (1996 р.) [11] сама економічна природа власності територіальної громади суттєво змінилася. У першу чергу, ми маємо на увазі започаткування процесу розмежування державної та комунальної власності. І хоча цей процес триває і до сьогодні зі своїми значними правовими та економічними проблемами, проте, територіальні громади отримали конституційні гарантії своєї економічної незалежності.

Попри те, основним законом України, що визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [14].

Згідно з абзацами другим, п'ятнадцятим статті 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада -- жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [14].

Для розуміння сутності вищезазначених явищ необхідно навести головний економічний зміст розглянутих понять і явищ.

По-перше, визначимо, що таке муніципалітет (через часто згадуване слово «муніципальний»). Походження згаданого терміна сягає глибокої давнини. Munis у перекладі з латини означає тяжкість, тягар, acapio, recipio - беру, приймаю. Відповідно «міське управління, яке уповноважене урядом, бере на себе тягар громадських справ, відповідальність за виконання різних питань, зокрема господарських, і розпоряджатися фінансами називається муніципалітетом, а його діяльність муніципальним господарством» [3, с. 218]. Із визначення можна зробити висновок, що муніципалітет - це структура управління міським господарством. Йдеться саме про міське господарство, через що термін «муніципалітет» за радянських часів було майже забутим. Це виникло у зв'язку з тим, що головним із завдань побудови світлого майбутнього - комунізму був гасло «об'єднання міста із селом», а термін «муніципалітет» статус міста підносить на щабель вище. Тому, щоб відмінності між міськими та неміськими громадами були менш помітними, термін «муніципальне господарство» чиновники від влади замінили на «комунальне господарство». Та в розвинених країнах система співвідношень між різними видами державного господарства зовсім інша. Місцеве господарство з будь-яким ступенем самоврядування виділено з державного господарства з його центральними та централізованими органами управління (як суб'єктів господарювання), з державними фінансами і з задоволенням загальних державних потреб. І незважаючи на те, що місцеве господарство має такий же державний характер, та у нього є власний особливий суб'єкт (місцеве або комунальне самоврядування), власні особливі кошти (місцеві чи комунальні фінанси) і свою мету (місцевий або комунальний благоустрій). Врешті-решт, характеристики місцевого і комунального господарства в цілому між собою збігаються.

Термін «комунальна власність», як прийнято вважати, є синонімом поняття «муніципальна власність». Він походить від поняття «комуна» (у перекладі з французької мови «commune» означає община, а з латинської - «communis» - спільний) і вживається як загальноприйнятий поряд із термі-ном «муніципальна власність» у багатьох зарубіжних країнах. Комунальна форма власності відноситься до так званої публічної власності, тобто власності, яка належить територіальним спільнотам (комунам, общинам, громадам) та органам місцевого самоврядування.

Сам термін «комунальна власність» можна вживати у двох різних розуміннях: юридичному та економічному. У юридичному сенсі він означає речове право, право громади на певну річ (сукупність речей), що включає в себе правомочності володіння, користування та розпорядження цією річчю (речами). В економічному - вживається як позначення сукупності відносин, пов'язаних певним майновим комплексом і певним суб'єктом господарської діяльності.

У деяких наукових працях поняття «комунальної власності» обмежується визнанням її лише як «власність адміністративно-територіальних одиниць відповідно до законодавства» [12, с. 37]. В інших - комунальна власність визнається «матеріальною основою місцевого господарства», іноді змішується з самим поняттям «місцеве господарство» [6, с. 44-45]. Це призводить до того, що комунальна власність визначається за допомогою простого переліку підприємств, організацій, які традиційно належать до об'єктів місцевого господарства. Тобто більшість визначень комунальної власності тієї чи іншою мірою обмежується розглядом або об'єкта права комунальної власності, або його суб'єкта, який значно звужує її сутність.

Як зазначалось, комунальну власність слід розглядати як різновид публічної власності. Остання відрізняється своєю неподільністю і завжди колективна [2, с. 31; 7, с. 25]. Колективність ж передбачає рівний для всіх власників обсяг прав на майно. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 10) визнає носіями права комунальної власності не тільки територіальну громаду, але і Раду, що є представницьким органом місцевого самоврядування. Саме сільські, селищні, міські ради представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законодавством України.

Змістовний сенс управління комунальною власністю розкривається в конкретних формах його організації та вибраній системі дії і залежить від особливостей конкретного населеного пункту. При цьому управління комунальною власністю має яскраво виражену соціальну спрямованість, що проявляється у формулюванні місії: досягнення максимально можливого рівня задоволення соціальних запитів населення [8, с. 231].

Причому місцеве або комунальне господарство в містах приймає форму муніципального господарства, яке також має власний суб'єкт - муніципалітет, самостійні кошти і мету - благоустрій міст і соціальний добробут містян. Проте терміни «муніципальне господарство» і «міське господарство» будуть збігатися не завжди. Зокрема, таке спеціальне поняття, як «міське господарство» має три різних значення.

Перше значення, коли міське господарство представлено в місті сукупністю приватних господарств. На противагу позаміському, тобто сільському, господарству міське господарство, де головним чином зосереджена промисловість (тому й називається міська промисловість), є однією серед головних складових народного господарства. Друге значення міського господарства - сукупність установ та різноманітного обладнання - все, що обслуговує благоустрій міста. І третє значення, коли спільним завданням господарств «міське» і «муніципальне» (тому ці поняття збігаються) є діяльність міських публічних органів, яка спрямована на задоволення певних колективних потреб міського населення.

У наукових дискусіях немає єдності щодо теоретичного осмислення понять «муніципальна власність», «комунальна власність» та процесу управління в даній сфері. Так, І. Салій пропонує називати «комунальною - власність значно більших адміністративно-територіальних утворень - регіонів, областей та їх адміністративних районів, агломерацій та округів, вважаючи, що територіальна громада повинна ставати повноправним суб'єктом соціально-економічних відносин на рівних з державою чи підприємствами, приватними включно» [15, с. 186].

В. Кравченко визначав, що «місцеві Ради відповідних адміністративно-територіальних одиниць є суб'єктами права комунальної власності. Таким чином, в Україні існує кілька видів комунальної власності. Це комунальна власність областей, міст, районів, районів у містах, сіл і селищ... Підприємства, що перебувають у комунальній власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, мають правовий статус державних комунальних підприємств» [13, с. 291].

Ю. Чудновський вважав, що «законодавча база в Україні щодо місцевого самоврядування не сприяє формуванню повноцінних територіальних громад - комун, які досі ще працюють за законами планово розподільчої господарської системи. ... В Україні передбачається процес муніципалізації, який створить економічно самодостатні та інфраструктурно забезпечені територіальні громади» [17, с. 168].

Український дослідник В.Алексєєв аргументовано доводить доцільність впровадження нового виду власності - грома- дівської власності та інноваційної моделі реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні, метою чого, на думку вченого, є збереження власності територіальних громад [1, с. 316].

Муніципальна власність - самостійна форма власності. Вона жодним чином не є різновидом державної власності, хоча й, з точки зору економіки схожа на державну власність, адже обидві вони представляють собою форми колективної власності (присвоєння). Держава і муніципалітет -- різні суб'єкти права власності, муніципальні органи управління формально можуть діяти цілком самостійно. Різниця між муніципальною власністю та власністю державною полягає у розв'язанні завдань при управлінні цими видами власності. Якщо під час управління державною власністю вирішуються завдання на глобальному рівні (оборона та безпека держави, розвиток її економіки тощо), то під час управління муніципальною власністю вирішуються приземлені завдання - переважно, що стосуються господарської діяльності. Існує деяке протиріччя між принципами демократичного місцевого самоврядування і принципами бюрократичного державного управління. майновий бюджет територіальний громада

З огляду на те, що головним засобом зв'язку муніципалітету із зовнішнім економічним середовищем є фінансові кошти муніципальної власності, доходи бюджету значно допоможуть позбутися такого протиріччя або, принаймні, стерти чітку межу. Одним із головних напрямів муніципалітету вважається перерозподіл ресурсів у площині муніципального формування. Під час виконання цієї функції виникає проблема браку коштів для розподілу. Це викликано, по-перше, недолугою експлуатацією нерухомості та муніципальних підприємств, які належать муніципалітету, що є недолі- ком приватно-правових доходів. Другою причиною є недолік громадсько-правових доходів, тобто через вузькі рамки оподатковуваної бази. Крім того, механізм перерозподілу ресурсів також потребує вдосконалення.

Велика кількість муніципальних формувань України стикнулися із браком ресурсів для свого розвитку і нормальної роботи господарських комплексів муніципалітетів. Така ситуація створилася, можливо, через бідність території на корисні копалини, низьку ліквідність нерухомості та брак фінансових коштів. Причина цього, швидше за все, криється в існуючих недоліках сучасної системи управління майновими і природними комплексами, фінансовими ресурсами муніципалітету. Тому вирішувати цю проблему в даному випадку необхідно через розвиток господарської активності за допомоги ефективного використання активів муніципальної власності і, насамперед, нерухомості - значної частини активів.

Центр системи управління майновим комплексом території, тобто фінансово- економічного механізму взаємозв'язку ринку капіталу та ринку може стати майновий бюджет. З цього приводу зазначимо, що з 2010 р. бюджет органу місцевого самоврядування Польщі поділяється на: поточний бюджет і майновий бюджет. Якщо поточний бюджет включає поточні доходи (наприклад, з податків субвенцій, з оренди майна) і поточні видатки, при чому поточні видатки не можуть бути вищі від поточних доходів, то майновий бюджет складається з майнових доходів (наприклад, з продажу майна, з фондів Європейського Союзу, призначених на інвестиції) та майнових видатків (будівельні інвестиції і великі закупівлі основних засобів). Обов'язковість зрівноваження поточного бюджету має на меті протидію загрозі «проїдання» органами місцевого самоврядування свого майна [16, с. 17].

Ми цілком підтримуємо думку О. Глин- ської, що ефективність місцевого самоврядування вимірюється наявністю у громади достатнього місцевого бюджету, а також ефективно працюючої комунальної власності. Майно комунальної власності громада може використовувати для підтримання життєдіяльності міста, селища чи села. Отже, можна сказати, що основою існування територіальної громади є наявність певної комунальної власності [5, с. 120].

Українська дослідниця В. Зова вважає, що до складу майнового бюджету входять дані про вартість основних фондів, їх структуру, знос, фондовіддачу, норми та методи амортизації, тривалість обороту основних фондів [10]. Ми вважаємо, що основними функціональними можливостями майнового бюджету будуть:

1) визначення майнового потенціалу;

2) забезпечення інвестиційних напрямків.

Російські дослідники С. Вобленко та Г. Огнєв визначають майновий бюджет як план фінансово-господарської діяльності із залучення муніципального майна, в тому числі об'єктів нерухомості в економічний обіг, а також комплекс заходів з управління муніципальною нерухомістю» [4, с. 47]. Для виділення майнового бюджету необхідно поділити муніципальний бюджет на дві рівноправні та самостійні частини: адміністративний бюджет (або бюджет поточних витрат - за польським досвідом) і майновий бюджет (інвестиційний бюджет). Це дозволить, по-перше, забезпечити роботу господарського комплексу завдяки конкретним джерелам фінансування, а з іншого - сторони забезпечать повернення позикового капіталу і приплив інвестицій.

Структура майнового (так само, як і іншого) бюджету включатиме дохідну і видаткову частини. Дохідна частина створюється завдяки двом основним складовим:

1) враховані матеріальні або нематеріальні активи, що отримали оцінку своєї ринкової вартості;

2) результати залучення майна та інших нематеріальних активів в економічний обіг, зокрема доходи від реалізації майна та управління ним, доходи від різних операцій з нерухомістю.

До видаткової частини входить: погашення позикового капіталу;

- витрати за інвестиційними програмами;

- створення фонду для надання грантів на здійснення місцевих інвестиційних проектів;

- створення резерву;

- інші витрати.

Сам процес формування майнового бюджету умовно можна поділити на п'ять напрямів:

• управління доходами майнового бюджету;

• управління витратами майнового бюджету;

• бюджетна формула і бюджетний процес;

• управління через регулювання умов розвитку;

• організація контролю за поточною господарською діяльністю органів влади муніципального формування.

Даючи визначення управлінню доходами, треба мати на увазі систему заходів з формування джерел розвитку території. До найперспективніших джерел належать:

- матеріальні та нематеріальні активи;

- частина коштів, що отримана від оподаткування майна за оцінкою його ринкової вартості;

- кошти, в якості компенсацій за нове будівництво;

- кошти від позик, облігацій тощо.



Висновок

Варто відзначити, що майновий бюджет формується для забезпечення інвестиційного процесу, а саме - здійснення довгострокових вкладень капіталу в розвиток майнового та ресурсного розвитку території. Для активізації інвестиційних процесів необхідні три умови:

1) знання пріоритетів розвитку;

2) наявність креативних (з точки зору ефективного вкладання грошей) конкретних інвестиційних проектів;

3) мінімізація ризику при вкладенні коштів.

З метою досягнення цих умов, може бути запропонована модель дії за такими напрямами:

1. Законодавчий поділ завдань функціонування і завдань розвитку та забезпечення на рівні держави і муніципального формування пріоритетів розвитку.

2. Проведення процедури формування програми розвитку пріоритетних галузей, яка б мала умови конкурсу інвестиційних проектів, методику відбору за допомогою визначення їх значимості, принципи об'єднання окремих інвестиційних пропозицій в загальну інвестиційну програму території та систему стимулів для її здійснення.

3. У рамках загальної програми розвитку галузей активізувати заходи щодо стимулювання діяльності, в першу чергу, в житловому будівництві.

4. Визначити процедури та форми участі органів влади в інвестиційному процесі: надання коштів майнового бюджету на інвестиційні проекти; участь як гаранта, що покриває частину ризику тощо.

5. Заходи на зниження банківських ризиків.

Перспективними напрямами подальших наукових пошуків заданого нами напряму повинні стати: обґрунтування чіткого розмежування повноважень місцевих органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, вивчення досвіду зарубіжних країн у сфері управління майном територіальної громади, оцінка майно комунальної власності.



Література

1. Алекєєв В. М. Основні напрями розвитку власності територіальних громад в Україні / В. М. Алексєєв. - Університетські записки. - 2008. - №1 (25). - С. 316-321.

2. Апанасенко К. Комунальна власність як самостійна форма власності: ознаки, співвідношення з державною формою власності / К. Апанасенко // Юридична Україна. - 2003. - № 8. - С. 31-34

3. Василенко И. А. Административногосударственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии / И. А. Василенко. - М. : Логос, 1998. - 168 с.

4. Вобленко С. Система имущественного бюджета / С. Вобленко, Г. Огнев // Городское управление. - 1997. - № 7. -- С. 46-55

5. Глинська О. В. Територіальна громада як суб'єкт права комунальної власності / О. В. Глинська. - Форум права. - № 2. - 2012. - С. 120-125

6. Голикова Т. О. О структуре государственной и коммунальной собственности / Т. О. Голикова // Экономика Украины. - 1995. - № 8. - С. 44-50

7. Гринюк Р. Ф. Правовой статус коммунальных предприятий в Украине / Р. Ф. Гринюк. - Донецк : Дельта, 2002. - 198 с.

8. Гуськова І. Система управління комунальною власністю / І. Гуськова. - Ефективність державного управління. - Збірник наукових праць. - 2013. - Вип. 35. - С. 229235

9. Конституція України [Текст] : прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К. : Юрінком, 1996. - 80 с.

10. Конькова О. Г. Аспекти розпорядження комунальною власністю / О. Г. Конькова // Економіка. Фінанси. Право. - 2004. - № 6. - С. 37-39

11. Кравченко В. І. Фінанси місцевого самоврядування України / В. І. Кравченко // Муніципальний рух України: досвід та перспективи розвитку. - К. : Логос, 2000. 401 с.

12. Салій І. М. Українські міста: питання власності і муніципального управління Муніципальна (комунальна) власність. - К. : ЕксОб, 2001. - 416 с.

13. Стандарти Євросоюзу - управління місцевими громадами та комунальним майном, риси ефективного партнерства та методи налагодження партнерств / Фонд Інститут Східноєвропейських Досліджень (Східний Інститут). - Варшава. - 2010. - 59 с.

14. Чудновський Ю. В. Контури нової політики в області місцевого і регіонального розвитку. - К. : Атіка, 2002. - 367 с.



Анотація

Метою статті було дослідження значення місцевого самоврядування для підвищення ефективності управління громадським майном. Визначено, що територіальна громада є базовою константою для удосконалення методичних підходів до оцінки майна, яке їй належить. У статті виокремлені актуальні питання функціонування власності територіальних громад. Проаналізовано теоретичні підходи до визначення основних понять. Запропоновано шляхи вдосконалення управління власністю територіальної громади. Задля розвитку власності територіальних громад автор пропонує запровадити майновий бюджет у систему управління власністю територіальної громади. Також наголошено на необхідності активніше стимулювати житлове будівництво. Оскільки для цього потрібно більше інвестиційних коштів, у статті запропоновано провести процедуру формування програми розвитку пріоритетних галузей, методику відбору за допомогою визначення їхньої значимості. Перед залученням органів влади потрібно визначити процедури і форми їхньої участі (зокрема, запропонована їхня роль як гаранта, що покриватиме частину ризику).

Целью статьи было исследование значения местного самоуправления для повышения эффективности управления общественным имуществом. Определено, что территориальная община является базовой константой для совершенствования методических подходов к оценке имущества, которое ей принадлежит.

В статье выделены актуальные вопросы функционирования собственности территориальных общин. Проанализированы теоретические подходы к определению основных понятий. Предложены пути совершенствования управления собственностью территориальной общины. Для развития собственности территориальных общин автор предлагает ввести имущественный бюджет в систему управления собственностью территориальной общины. Также отмечена необходимость активнее стимулировать жилищное строительство. Поскольку для этого нужно больше инвестиционных средств, в статье предложено провести процедуру формирования программы развития приоритетных отраслей, методику отбора посредством определения их значимости. Перед привлечением органов власти нужно определить процедуры и формы их участия (в частности, предложена их роль как гаранта, который сможет покрывать часть риска).

Ключові слова: власність, управління власністю, ефективність управління, майновий бюджет.

Размещено на Allbest.ru

...