Основні напрями державного регулювання екологобезпечного розвитку України

K. Tymoshchuk, PhD student

Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv

MAIN DIRECTIONS OF GOVERNMENT ECOLOGICALLY SAFE DEVELOPMENT OF UKRAINE

In the last decade around the world observed the rapid greening of public policy. The importance of problem solved in the paper is to study ways of improving the efficiency of state regulation of ecological-safety of Ukraine The significance of this problem stems from the fact that the existing environmental policies are not effective and can lead to undesirable social, economic, political and environmental consequences.

Про актуальність оцінки стану екологічної сфери, результати якої мають стати основою прийняття виважених управлінських рішень, свідчить досить сумна статистика. Загалом екологічно чистою в Україні вважається лише 6 % її території. У Законі України "Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року" відмічено, що "антропогенне і техногенне навантаження на навколишнє природне середовище в Україні у кілька разів перевищує відповідні показники у розвинутих країнах світу" [9].

Використання стратегічних природних ресурсів на території нашої країни є аномальним і перевищує у 23 рази екологічно допустимі межі. Україна є однією із найбільш проблемних країн світу - за даними міжнародного рейтингу екологічних досягнень (Environmental performance Index), розрахованому фахівцями Єльсько- го університету (США) за 25-ти показниками, що характеризують дієвість державної політики держав щодо збереження екосистем, Україна серед 132 країн світу у 2012 році посіла 102 місце (у порівнянні з рейтингом 2010 року наша країна втратила 15 позицій).

Незадовільний стан природного навколишнього середовища та техногенної сфери призводить до руйнації традиційної системи життєзабезпечення з вкрай негативними соціально-економічними наслідками, зокрема з виникненням довготривалого реального ризику для розширеного відтворення цієї системи. Серед країн Європи та СНД Україна має найвищий рівень смертності - 14,5% та один з найнижчих у Європі показників очікуваної тривалості життя після народження - 71,15 роки (для чоловіків - 66,11 роки, для жінок - 76,2 роки). Відставання України від країн ЄС за показником очікуваної тривалості життя становить майже 10-15 років. Характерним для України є високий рівень захворюваності та інвалідності. Така ситуація призводить до погіршення якості трудового потенціалу, лягає тяжким тягарем на державний бюджет, пенсійну систему та систему соціального захисту населення, негативно впливає на продуктивність праці і ефективність економіки.

В останні десятиріччя у різних країнах світу спостерігається стрімка екологізація державної політики. Значні зміни відбуваються у суспільній свідомості. Громадяни все вище цінують сприятливе навколишнє середовище, підтримують екологічні партії і рухи, купують екологічно чисті товари. У сучасних умовах виробники товарів вимушені формувати "зелений імідж", модернізувати виробництво - екологізація діяльності стає одним з найважливіших факторів їх конкурентоспроможності.

Важливість завдання, яке вирішується в статті, полягає в обґрунтуванні шляхів підвищення ефективності державного регулювання екологобезпечного розвитку України. Значущість цього завдання випливає з того, що чинна система екологічної політики є недостатньо ефективною і може призвести до небажаних соціально- економічних і політико-екологічних наслідків. Це спричинено відсутністю чітких механізмів реалізації чиннихекологічних норм, браком фінансів, застарілим технологічним обладнанням на підприємствах, переконанням населення в тому, що розв'язувати екологічні проблеми має переважно держава, а також зниженням ефективності багатьох управлінських заходів, реалізація яких розпочиналася із найкращими намірами. У відносинах з природою людство дійшло крайньої межі, коли стоїть питання про можливість подальшого існування людської цивілізації загалом. Уже загальновизнано, що найголовнішою причиною екологічної кризи, яку переживає суспільство, є незнання або ігнорування законів розвитку природи, бездумне, споживацьке ставлення до навколишнього природного середовища та його ресурсів.

Складність вирішення екологічних проблем пов'язана також з тим, що існують різні підходи до розуміння сутності екологічної політики, оскільки одна група вчених зводить таку політику до системи конкретних заходів, що вживаються владними структурами щодо захисту навколишнього середовища, а інші вбачають у ній не тільки дії, спрямовані на захист довкілля, а й раціональне використання природних ресурсів, забезпечення нормальних умов життєдіяльності людини. Якщо раніше суб'єктом екологічної політики могла бути держава, то тепер її здійснюють політичні партії, соціальні рухи, громадські організації, окремі індивіди, транснаціональні і міжнародні організації. Це зумовлює необхідність доповнити уже дійсні погляди на розуміння екологічної політики положенням про те, що така політика нині є взаємодією різних екологічних, політичних і соціальних структур, спрямованою на реалізацію стратегії у сфері охорони природи.

Проблеми екологізації державної політики, що виникли в останні роки, поки ще недостатньо досліджені вітчизняними вченими. Екологізація політики має стати одним із основних завдань реформування системи природокористування, оскільки тільки за умов урахування екологічних факторів на мікро- і макрорівні можна вирішувати завдання створення сучасної конкурентоздатної економічної системи, яка будується на принципах сталого розвитку.

Зазначена проблематика перебуває в полі зору вчених, її різні аспекти досліджуються у працях зарубіжних вчених. Необхідно відзначити роботи: С. Брю, В. Вестмена, І. Гавела, К. Гунтера, Д. Медоуза, Х. Мейера, К. Макконелла, Т. О'Райодана, Л. Харріса, С. Шмидхейні, Дж. Форрестера та інших. управління екологічний економічний природокористування

Незважаючи на інтенсивність розробок проблеми впливу державного управління на екологічну ситуацію, що виконуються за кордоном, та інтерес вітчизняних авторів до її окремих аспектів, в Україні дотепер відсутні комплексні дослідження екологобезпечного розвитку країни. Відсутні також і рекомендації щодо вдосконалення господарського механізму природокористування із врахуванням екологічних факторів. Питання про необхідність комплексного державного управління екологізацією економіки у нашій країні взагалі не стоїть.

Мета полягає у визначенні бажаних змін у механізмах реалізації державної екологічної політики з метою прискорення трансформаційних процесів та виходу на траєкторію сталого розвитку.

Для розробки рекомендацій про вдосконалення механізмів державного управління природокористуванням важливим є з'ясування змісту форм і методів взаємодії економіки й екології та їхньої ролі в забезпеченні державної екологічної політики. Дослідження цих питань свідчить, що для неокласичної теорії характерні такі моменти: природні фактори розглядаються лише як один із елементів виробництва; природному фактору відводиться другорядна роль в економічній системі. Сутність макроекономічної політики держави щодо управління природокористування зводиться до оптимального використання природних ресурсів (з погляду збереження Паретто-критерію) та інтерналізації зовнішніх витрат за допомогою податків або торгівлі правами на викиди. Щодо структурних перетворень в економіці чи державному управлінні, екологічно орієнтовані інновації в неокласичній теорії не розглядаються.

З позиції цієї школи для ефективного еколого- економічного розвитку необхідна максимальна лібералізація господарювання, зокрема у сфері природокористування, що може проявлятися у приватизації природних ресурсів, вільному ціноутворенні на водні ресурси і електроенергію, державному дерегулюванні.

Протилежний погляд характерний для школи екологічної економіки, що розглядає людину і економіку як частину економічної системи, де підтримується жорстка форма державного регулювання у сфері природокористування, а управління орієнтується на використання традиційних інструментів. Концепція екологічної економіки є близькою до ідей нульового зростання, що робить її малопридатною для застосування в Україні.

Загалом ідеї представників неокласичної школи хоча і визнаються провідними в сучасній економічній теорії, вони є мало придатними для індустріальних країн з економікою, що трансформується, зокрема для України. Основними перешкодами на шляху застосування рекомендацій неокласичної школи є: тяжіння вітчизняної економіки до індустріального типу розвитку; наявність значної економічної, соціальної й екологічної диференціації в різних регіонах країни, між містом і селом; низький рівень розвитку правових основ, необхідних для ефективного функціонування економіки; перевага неформальних економічних відносин у багатьох сферах господарського життя; відсутність у значної частини громадян симпатій до менталітету і моральних цінностей громадян країн із розвинутою ринковою економікою; недостатньо розвинена транспортна й інформаційна інфраструктура.

Третя, більш виважена концепція еволюційної (неоінституціональноі) економіки, має певні переваги, до яких можна віднести відсутність фетишизації як екологічного, так і економічного факторів; визнання принципів розвитку економічної системи і впровадження екологічно орієнтовних інновацій; врахування інституціональних факторів розвитку, поліваріантності еколого-економічної політики.

Оскільки в умовах економіки, що трансформується, діють специфічні механізми функціонування економічної і природної систем, де значну роль відіграють інституціональне середовище та фактори невизначеності і недооцінки майбутніх благ, повинні розроблятися і своєрідні рекомендації щодо макроекономічної політики держави, які б враховували таку специфіку. Практичні рекомендації неокласичної теорії фактично неприйнятні для застосування, оскільки звичайним шляхом, якщо держава не проводить селективної політики з підтримки передових екологічних виробництв і галузей, в умовах нашої країни прискорений розвиток набувають галузі, пов'язані із сировинним сектором, де прибуток формується за рахунок експлуатації природно-ресурсного потенціалу.

Заразом, неокласичну концепцію можна розглядати як базову, аналізуючи питання формування статичної економічної системи. Вона переконливо обґрунтовує принципи економічно ефективного використання природних ресурсів, механізми податкового регулювання, окремі принципи торгівлі правами на викиди речовин, що забруднюють. Проте представники цієї школи вважають обмеженою роль держави в регулюванні господарського життя, заперечують багато моментів, що пов'язані зі структурною політикою. Йдеться про недооцінку чинників державного впливу на економіку, що трансформується, а також ролі інновацій та реального стану інституціонального середовища. У той же час методологічні підходи інституціональної школи можна з успіхом використовувати для дослідження механізмів державного управління екологічною ситуацією, для розробки рекомендацій з удосконалення господарського механізму природокористування.

В останні роки в управлінні процесами природокористування за кордоном позначилося чимало нових акцентів, пов'язаних не тільки з розробками більш досконалих методів управління окремими сферами природокористування, але й зі зміною самих підходів до державного управління. Визначилася чітка тенденція щодо підтримки ідеї обмеження прямого державного управління сферою природокористування і поступового переходу до ширшого використання ринкових методів управління, що дозволяє розширити участь громадян і підприємств в охороні навколишнього середовища. Значно розширився інструментарій екологічної політики держави, який можна віднести до економічних методів державного управління. За оцінкою деяких учених, тільки в європейських країнах застосовується понад 200 різних інструментів управління.

З погляду викладених вище підходів, незважаючи на значну розмаїтість методів державного регулювання, що застосовуються на Заході, їх можна поділити на чотири групи: адміністративні, економічні, ринкові та методи управління, засновані на активній участі громадськості.

Незважаючи на те, що за останні десятиліття в сфері регулювання процесів природокористування й охорони навколишнього середовища в країні відбулися значні зміни, як і раніше залишаються невирішеними багато питань, пов'язаних з недостатньо ефективним функціонуванням системи державного управління, що негативно впливає на процеси трансформації української економіки у ринковому напрямі.

Існує високий рівень залежності між ефективним вирішенням екологічних проблем та макроекономічним станом у державі і, відповідно, реальної можливості впливу на їх вирішення через удосконалення макроекономічної політики. Особливо рельєфно цей взаємозв'язок окреслюється у трансформаційний період.

Екологічні проблеми, притаманні сучасному суспільству, знаходяться у прямій залежності від чотирьох груп факторів: природних, соціальних, макроекономічних і тих, що пов'язані з господарським механізмом природокористування. Тому розробка рекомендацій щодо удосконалення механізмів державного управління природокористуванням повинна базуватися на аналізі сучасної екологічної ситуації і тенденцій її розвитку, яка в нашій країні може тяжіти до різних варіантів. Зокрема, дослідження еколого-економічної еволюції різних країн дозволяє виділити принаймні три можливих сценарії розвитку в Україні, а саме; економічний, екстенсивний і депресивний розвиток.

Варіант збалансованого зростання, на жаль, є найбільш проблемним для реалізації, оскільки припускає наявність досить високого базового рівня розвитку. Депресивний сценарій розвитку подій можливий у випадку формування сукупності несприятливих економічних факторів, помилки в макроекономічній політиці держави, через проблеми зовнішнього боргу, зниження рівня доходів населення тощо. Найімовірнішим в Україні можна вважати сценарій зростання. Для цього є необхідні передумови: неповне завантаження основних виробничих фондів, потенційно високий попит на окремі види товарів і т. ін.

Більшість традиційних стимуляційних інструментів регулювання в умовах України сприяє посиленню тенденції екстенсивного економічного зростання. Але далеко не завжди в умовах трансформаційної економіки традиційні стимуляційні заходи дають той же ефект, що і в інших умовах стабільної системи. Дія багатьох регулятивних чинників багато в чому залежить від конкретних механізмів їх застосування. Важливою передумовою інтенсивного економічного зростання можна вважати як посилення регулятивної ролі держави в економіці, так і запровадження активної структурної політики в напрямку підтримки передових, стратегічно важливих секторів економіки. Принцип рівного підходу до усіх галузей і усіх суб'єктів господарювання в умовах України виявляється неприйнятним, оскільки "природним шляхом" більш легко розвиваються експортоорієнтовані галузі сировинного сектора.

Важливим механізмом державного управління природокористуванням може стати ефективна податкова політика. До Податкового кодексу пропонується віднести державні екологічні податки, а саме: податок на користування об'єктами тваринного світу, водний, екологічний та лісовий. На них не слід покладати фіскальну функцію: чим менше надходжень від них, тим краще. Вони повинні бути інструментом стимулювання охорони навколишнього середовища і природного ландшафту.

На основі вивчення закордонного досвіду в частині використання й організації розрахунків за природокористування, а також перспективних напрямів удосконалення податкової і бюджетної політики України необхідно розробити нову схему організації збору і перерозподілу платежів за користування природними ресурсами у регіонах.

Система фінансування природоохоронних заходів - це один із основних елементів економічного механізму управління природокористуванням. З цього погляду територіальні екологічні фонди є другим і третім рівнем системи державних позабюджетних екологічних фондів. Проте вони не стали основними джерелами фінансування екологічних проектів внаслідок недоліків у збиранні платежів, недосконалості методів розподілу коштів. Перспективним напрямом розвитку територіальних екологічних фондів є надання їм права кредитування природоохоронної діяльності в регіонах і поступове їх перетворення у комерційні екологічні банки, що акумулювали б екологічні платежі й штрафи підприємств та інших природокористувачів. Основною метою створення цих структур можна вважати розвиток екологічної інфраструктури ринку екологічних робіт і послуг.

У сучасних умовах значно зростає роль підприємств як основних виконавців природоохоронних заходів у регіоні і власників відповідних засобів. Фінансове забезпечення природоохоронної діяльності ґрунтується на створенні відособлених екологічних фондів підприємства. Однак Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" не передбачає створення екологічних фондів підприємств (ЕФП). Їх кошти можуть накопичуватися на спеціальному рахунку в місцевому відділенні державного чи комерційного банку, що обслуговує підприємство. Джерелами формування ЕФП є: амортизаційні відрахування від природоохоронних об'єктів і споруд; платежі за забруднення навколишнього середовища в межах чинних норм; штрафні платежі за перевищення норм забруднення та ін. Основні напрями витрат засобів ЕФП: природоохоронні потреби; здійснення компенсаційних розрахунків з іншими підприємствами, а також юридичними особами й громадянами (придбання додаткових квот на забруднення, пряма компенсація нанесеного збитку); фінансування технологічної реконструкції основних виробничих процесів підприємства; тимчасово вільна частина коштів може бути використана для фінансування інших господарських потреб підприємства.

Важливим завданням екологічно орієнтованої податкової політики має стати збільшення податкового навантаження на усі види діяльності, що пов'язані з активним використанням природно-ресурсного потенціалу в разі одночасного пропорційного зниження податкового тягаря на оплату праці і науково-дослідні роботи у сфері розробки і впровадження промислових технологій. Можливий перехід до диференційованої податкової політики для окремих галузей народного господарства. Значних змін потребує сфера державного управління екологобезпечного розвитку. Удосконалення механізмів управління процесами природокористування й охорони навколишнього середовища має базуватися на таких засадах:

• дотримання принципів наступності і передбачуваності прийнятих рішень (необхідно не тільки поступово підвищувати розміри платежів, але і впроваджувати методики індексації платежів);

• реальне впровадження ідеї превентивності в екологічній політиці держави (запобігання виникнення нових джерел забруднення);

• збалансоване використання економічних і адміністративних методів впливу на природокористувачів (широке використання в Україні ринкових методів управління в сучасних умовах є невиправданим).

Важливо, щоб прийняті заходи в області охорони навколишнього середовища не набували форми надмірного фінансового тиску на промислові підприємства і не підривали можливості для економічного зростання. Доцільним є зміщення центра ваги в екологічній політиці на стимулювання виробництва. Втрати через стягнення податків можна компенсувати за рахунок запровадження на відповідну суму цільових податків на екологічно небезпечну продукцію.

Один з найважливіших напрямків реформування системи природокористування є удосконалення екологічного моніторингу шляхом створення сучасної інформаційної системи збору, збереження, обробки та використання інформації. Інформація про стан навколишнього середовища, що зберігається у регіональних відділах Державного управління екології та природних ресурсів, має враховувати стан атмосферного повітря, водних ресурсів, утилізації відходів, стан ґрунтів, підземних вод, тваринного і рослинного світу.

Сучасна екологічна ситуація в Україні може тяжіти до одного з трьох варіантів подальшого розвитку (з погляду впливу на екологічну ситуацію і процеси природокористування) - економічного, екстенсивного і депресивного. Найімовірнішим з них є варіант екстенсивного зростання, оскільки для цього є багато передумов (неповне завантаження основних виробничих фондів, потенційна наявність високого попиту на окремі види товарів тощо).

1. Територіальні екологічні фонди в Україні ще не стали потужними джерелами фінансування екологічних проектів внаслідок недоліків у збиранні податків і платежів, недосконалих методів розподілу коштів та ін. Перспективи їх розвитку полягають у наданні їм права кредитування природоохоронної діяльності в регіонах і поступовому їх перетворенні у комерційні екологічні банки, які можуть акумулювати екологічні платежі й штрафи природокористувачів. Основною метою створення цих структур є розвиток екологічної інфраструктури, формування ринку екологічних робіт і послуг.

2. Розширення мережі внутрішніх джерел фінансового забезпечення природоохоронної діяльності має ґрунтуватися на створенні відособлених екологічних фондів підприємств у формі рахунку в місцевому відділенні державного чи комерційного банку, що потребує внесення змін до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". Таким підприємствам доцільно надати більш широкі права щодо використання коштів, маневрування фінансовими ресурсами для потреб природоохоронних заходів.

3. Удосконалення механізмів державного управління процесами природокористування базується на таких принципах: поступовості і передбачуваності, превентивності (запобігання виникнення нових джерел забруднення), домінування економічних і адміністративних методів впливу держави на природокористувачів над ринковими, переорієнтації економічної політики з фіскальної на стимуляційну.

4. Одним з найважливіших напрямів реформування державного управління природокористуванням є вдосконалення екологічного моніторингу шляхом створення сучасної інформаційної системи збору, збереження, обробки і використання інформації, що передбачає вирішення відповідних завдань: розширення даних про фінансовий стан підприємств-забруднювачів, створення у межах системи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Державного комітету природних ресурсів України єдиного стандарту збереження інформації і системи вільного обміну інформацією між підрозділами, створення єдиного банку даних про заявки на фінансування регіональних екологічних фондів.

5. Подальший розвиток економічних методів державного управління процесами природокористування пов'язаний з удосконаленням механізму стягнення платежів за забруднення навколишнього середовища. Умовою прийняття рішення про надання підприємством права зменшення розмірів платежів за забруднення є відсутність заборгованості за раніше нарахованими платежами та їх сплата у встановлений термін, скорочення викидів речовин, що забруднюють, у порівнянні з попереднім періодом.

Список використаних джерел

1. Гаман П.І. Державне управління екологічним розвитком і природоохоронною діяльністю // Держава та регіони. Серія: Економіка і підприємництво. - 2003. - № 4. - С. 63-66.

2. Гаман П.І. Державне управління системою фінансування екологічної діяльності // Вісник НАДУ. - 2004. - № 3. - С. 275-279.

3. Гаман П.І. Напрями державного регулювання сталого розвитку України // Дні науки: Зб. тез доповідей: В 3-х т./ Гуманітарний університет "ЗІДМУ", 28-29 Жовтня 2004; Ред.. кол. В.М. Огаренко та ін. - Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2004. - Т.1. - С.17-18.

4. Закон України "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки 21 вересня 2000 року № 1989-Ш. [Електронний ресурс] / Законодавча база Верховної Ради України.

5. Закон України "Про основні засади (стратегію)державної екологічної політики України" від 21 грудня 2010 року № 2818-VI

6. Іллюшенко В.Г., Маєвська Н.В. Еколого-економічні проблеми сталого розвитку вугільної промисловості України // Зб. наук. праць Донецького державного університету управління "Природні ресурси й навколишнє середовище". - Т.УШ. - вип. 76, серія "Економіка" - Донецьк, ДонДУУ, 2007. - С.5-17.

7. Маєвська Н.В. Оцінка і управління екологічним ризиком // Зб. наук. праць Донецької державної академії управління "Державне регулювання економіки і соціального розвитку територій та підприємств" - Т.Ш. - вип. 14, серія "Державне управління" - Донецьк, Дон- ДАУ, 2002. - С.43-54.

8. Мариненко В. А. Экологическая политика Украины / В. А. Мариненко // Система управления экологической безопасностью: сб. тр. Втор. междунар. науч.-практ. конф., Екатеринбург, 25 мая 2008 г.: в 2 т. - Екатеринбург: УГТУ - УПИ, 2008. - Т. 1. - С. 140 - 144.

9. Мариненко В. О. Державне управління у сфері природоохорони та природокористування / В. О. Мариненко // Наук. вісн. Акад. муніцип. упр. - 2008. - № 1 (3). - С. 204 - 210. - (Серія "Управління").

10. Мариненко В. О. Сталий розвиток - об'єктивна необхідність для держави / В. О. Мариненко // Упр. сучас. містом. - 2006. - № 3 - 4/7 - 12 (23 - 24). - С. 54 - 62.

Размещено на Allbest.ru