Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова

Ивановский филиал

Развитие частно-государственного партнёрства в России: тенденции в сфере культуры

Герасимова А.И.

Научный руководитель: д.э.н., профессор

О.К. Луховская

Иваново, Россия

Основное содержание исследования

По данным Всемирного экономического форума, Россия занимает 9-е место из 133 стран мира по числу культурных объектов. Только на территории Ивановской области под государственной охраной находятся более 2 тыс. памятников истории и культуры различных категорий. Однако богатейший природный и историко-культурный потенциал Российской Федерации используется, по экспертным оценкам, не более чем на 20%. Это связано, в первую очередь, с тем, что культурно-исторические центры России плохо представлены в мировом информационном пространстве, и лишь малая часть культурно-исторических центров охвачена туристской инфраструктурой. По данным органов государственной охраны памятников истории и культуры, более 60% объектов культурного наследия находятся в предаварийном или аварийном состоянии.

Существует острая потребность в реставрации объектов культурного наследия, многие из которых, являясь общенациональным достоянием, согласно действующему законодательству, не подлежат приватизации, хотя нуждаются в значительных инвестициях, связанных с их содержанием и реконструкцией, а также в эффективном управлении.

В принципе, в настоящее время продолжается процесс постепенной утраты национального достояния страны (как материального, так и духовного), накопленного предыдущими поколениями.

Текущая экономическая ситуация в сфере культуры в Российской Федерации характеризуется следующими факторами:

доля бюджетного финансирования в структуре доходов организаций культуры достигает 80%;

реальная потребность в капиталовложениях, связанных с содержанием и реконструкцией объектов культурного наследия оценивается в 100-600 млрд руб., что более чем в 10 раз превышает объемы, предусмотренные бюджетом (например, на территории Ивановской области более половины объектов культурного наследия не имеют балансодержателей и находятся в неудовлетворительном состоянии);

ежегодные невосполнимые потери по разрушающимся и утраченным памятникам составляют миллиарды рублей;

более 90% занятых в сфере культуры (около 1200 тыс. чел.) являются работниками бюджетной сферы. Средняя заработная плата работников учреждений культуры значительно ниже средней заработной платы работающего населения по России в целом.

Анализ изложенных факторов позволяет сделать вполне определенный вывод: настоятельно требуется активный поиск таких решений, которые бы дали возможность обеспечить сохранность памятников культуры и культурных ценностей, а также создать экономические механизмы, позволяющие культуре эффективно развиваться в условиях рынка. То обстоятельство, что в настоящее время государство пока еще не в состоянии достойно финансировать многие отрасли национальной экономики, позволяет сделать вполне однозначный вывод: дальнейшее развитие отрасли культуры в Российской Федерации непосредственно зависит от привлечения к участию в данном процессе негосударственных организаций, способных мобилизовать дополнительные к бюджетным источникам финансирования средства.

Важным фактором, способствующим развитию отрасли, является создание институтов частно-государственного партнерства (ЧГП) Термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП) появился в начале 90-х гг. XX в. и связан, главным образом, с "британской моделью" ЧГП. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о т. н. "частной финансовой инициативе" (Private Finance Initiative - PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть PFI состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о частно-государственном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.) объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса., которое предусматривает развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и частного бизнеса в развитии данного рынка, в экономически эффективных проектах в сфере культуры.

Необходимо уточнить понятие частно-государственное партнерство в сфере культуры. Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ЧГП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций, с другой - бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования.

Понятие и механизмы частно-государственного партнерства используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т.п. В отечественной и переводной литературе можно встретить следующие варианты, используемые для характеристики ЧГП: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство. Все они по-своему отображают различные аспекты данного явления и полезны для научного осмысления.

Различное сочетание терминов призвано подчеркнуть приоритетную роль той или иной стороны - участника проекта, инициатора создания этой системы экономических отношений и соответствующего ей механизма для решения социально-экономической проблемы. Применительно к современной российской экономике представляется более правильным использование термина частно-государственное партнерство.

Частно-государственное партнерство является важнейшим и одним из наиболее универсальных механизмов инвестиционной политики, который способствует консолидации финансового, организационного и управленческого потенциала частного и государственного секторов экономики на приоритетных направлениях. В последние годы государство определило подход к взаимодействию с бизнесом при решении проблем социально-экономического развития страны и активно использует новые инструменты частно-государственного партнерства.

Термин частно-государственное партнерство можно рассматривать в широком и узком смысле этого слова. Так, в широком смысле частногосударственное партнерство - это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. Речь может идти о совместной разработке стратегических направлений, программ, продвижении государством частных проектов российских компаний за рубежом, совместной работе по улучшению имиджа России. В узком же смысле частно-государственное партнерство - это точечное совместное финансирование крупномасштабных проектов либо иное финансовое участие государства в проектах бизнеса. Для частно-государственного партнерства узком смысле этого слова целью государства является привлечение частных инвестиций в реализацию социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.

В международных документах сущность частно-государственного партнерства определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставление услуги.

Характерными чертами частно-государственного партнерства являются:

- удовлетворение потребностей общественного сектора с использованием или заимствованием ресурсов частного сектора;

- поддержание государственных полномочий и функций с предоставлением услуг совместно с частным сектором;

- включение двух или более сторон, работающих ради достижениясовместных целей.

Участниками государственно-частного партнерства могут быть:

государственные органы власти всех уровней, коммерческие предприятия и некоммерческие организации (например, общества с ограниченной ответственностью, местные сообщества, организации социального обслуживания и др.);

функционирование участников партнерства на равных, совместное затрачивание времени и ресурса, разделение полномочий и ответственности, инвестиций, рисков и выгод, поддерживание отношений в течение определенного срока по рамочному соглашению, контракту или иному правоустанавливающему документу.

Заинтересованность бизнеса в частно-государственном партнерстве достаточно велика.

К числу основных причин заинтересованности бизнеса можно отнести следующее:

- возможность доступа в сегменты экономики, где роль бизнеса была минимальна;

- поддержка государства при реализации крупномасштабных проектов с недостаточно высокой рентабельностью и большими сроками окупаемости;

- ликвидация "узких мест" экономического развития, связанных с низким уровнем развития инфраструктуры, в том числе транспортной;

- повышение роли бизнеса в ключевых для него направлениях политики.

Исходя из вышеизложенного, ЧГП в сфере культуры понимается как система долгосрочных отношений между институтами государства и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов на основе партнерства, т.е. объединения ресурсов, распределения доходов и неимущественных выгод, расходов и рисков.

Частно-государственное партнерство в сфере культуры представляет собой альянс между властью и бизнесом в целях реализации общественно-значимых проектов.

Мировыми лидерами в области ЧГП признаны США и Великобритания, Франция и Германия. Можно считать, что первый опыт ЧГП был получен в 1981 г. в Великобритании в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой рыночно ориентированной политики планирования, затем появились новые критерии правительственной поддержки проектов частно-государственных партнерств, среди которых можно отметить создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д. В Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии бюджета страны. Франция обладает прочными традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность "Сообществ смешанной экономики" (SEM) и предоставление концессий. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти согласно законодательству, в частности, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими. Особенно широко кооперация властей и бизнеса в развитии инновационной сферы распространена в США. В Германии, начиная со второй половины 80-х гг. ХХ в., частно-государственное партнерство становится особенно важным. В контексте новой тогда региональной структурной политики в начале 90-х гг. были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных субъектов (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве своего высшего приоритета такие агентства приняли, прежде всего, задачу восстановления заброшенных земель.

Таким образом, в зарубежных странах осуществляемые в рамках частно-государственного партнерства проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики. В зарубежных странах в настоящее время для поощрения частного капитала к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам бюджетные вложения или налоговые льготы, дотации.

Первые реальные шаги к развитию частно-государственного партнерства в России относятся к началу 2000-х гг., когда государство стало постепенно оправляться от "шоковых" 1990-х гг. и кризисного 1998 г., наращивая свои финансово-экономические возможности за счет увеличения прибылей от экспорта углеводородов. В 2005 г. был принят Федеральный закон РФ № 115 "О концессионных соглашениях", целью которого было привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Фундаментальным законодательным актом по вопросам регулирования ЧГП в России можно считать Приказ Минэкономразвития России № 372 от 02.11.2007 "Об экспертном совете по частно-государственному партнерству при Минэкономразвития России". Основными задачами Совета являются содействие в формировании единой согласованной экономической политики в сфере развития механизмов частно-государственного партнерства и совершенствование правового обеспечения функционирования механизмов частно-государственного партнерства. Экспертный Совет по ЧГП также занимается вопросами разработки концепций, программ и иных документов, связанных с развитием механизмов ЧГП в России, анализом эффективности существующих и вновь предлагаемых мер по стимулированию развития ЧГП в России, подготовкой аналитических материалов в сфере ЧГП. Однако, несмотря на созданные правовые акты, нормативная база о частно-государственном партнерстве в РФ все еще находится в зачаточном состоянии. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, разработанной Минэкономразвития России, развитие институтов частно-государственного партнерства определяется в качестве стратегического направления.

В настоящее время продолжается активный процесс регионального нормотворчества, регулирующего участие соответствующего субъекта РФ в частно-государственных партнерствах. Сегодня в 46 регионах России приняты законы о частно-государственном партнерстве, в том числе и в Ивановской области.

К основным проблемам реализации частно-государственного партнерства в России можно отнести следующие. Во-первых, механизмы российского частно-государственного партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне. В законодательстве относительно частно-государственного партнерства есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

Во-вторых, для эффективного функционирования системы частно-государственного партнерства необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня "на местах", осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях. В-третьих, необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам частно-государственного партнерства.

Другими словами, в Российской Федерации накоплен значительный потенциал, который не имеет адекватной своей реализации. По мнению экспертов, успех внедрения ЧГП в России напрямую зависит от законодательного урегулирования на федеральном уровне. В сентябре 2011 года Правительством Российской Федерации было дано поручение Министерству экономического развития и Министерству финансов Российской Федерации проанализировать механизм частно-государственного партнерства и дать заключение о путях его дальнейшего развития в России, в частности, о необходимости принятия федерального закона о частногосударственном партнерстве.

Таким образом, применение механизмов частно-государственного партнерства способно обеспечить, прежде всего, возможность осуществления инновационных проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а также повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, создать условия для снижения нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышения качества обслуживания конечных пользователей.

Частно-государственное партнерство дает возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью. Органы публичной власти и бизнес должны работать согласованно в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ.

ЧГП в сфере культуры - это привлечение органами власти на контрактной основе и на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенции частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач органов государственной власти в области развития, сохранения, реставрации и популяризации памятников истории и культуры, сохранения и развития культурно-национальной самобытности народов Российской Федерации, создание благоприятных условий для развития туризма, а также содействие повышению привлекательности посещаемости России в туристических целях в мировом сообществе.

ЧГП в области развития, сохранения, реставрации и популяризации объектов культурного наследия может быть реализовано в отношении памятников, являющихся объектами недвижимости, предусматривать консервацию, реконструкцию, реставрацию и эксплуатацию памятников и прилегающих к ним территорий, инфраструктурную застройку территорий, прилегающих к памятникам, управление историко-культурными комплексами.

Для придания нового импульса развитию отечественной культуры, создания новых культурных продуктов и сохранения для следующих поколений объектов культурного наследия необходимо создание условий для взаимовыгодного партнерства государства и частного капитала, поиски моделей согласования стратегических целей социокультурной политики государства и ориентации бизнеса на прибыль. Новизна поставленной задачи для России очевидна: она предполагает разработку концепции развития ЧГП в отрасли культуры, её широкое обсуждение и утверждение в качестве основополагающего документа, который должен определять политику Министерства культуры России в данной сфере.

Важным шагом в этом направлении явилось последовательное принятие федеральных целевых программ "Культура России (2001-2005 годы)", Культура России (2006-2011 годы)", благодаря осуществлению которых удалось приостановить спад в сфере культуры, добиться расширения участия государства в ее поддержке, увеличении финансирования. Это позволило, в свою очередь, предотвратить утрату целого ряда памятников истории и культуры, укрепить межнациональные и межрегиональные связи. Однако, накопившиеся за время экономического спада проблемы в области культуры существенно превышают возможности государства в плане их решения. Отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночной экономике. Темпы износа особо ценных недвижимых объектов продолжают отставать от темпов их восстановления. Многие из них, являясь общенациональным достоянием, согласно действующему законодательству, не подлежат приватизации, хотя острейшим образом нуждаются в значительных инвестициях, связанных с их содержанием и реконструкцией, а также в эффективном управлении. В новой ФЦП "Культура России (20122018 годы)", подчеркивается, что принципиальной особенностью программы является внедрение механизмов государственной поддержки приоритетных направлений развития культуры на основе частно-государственного партнерства. Экономический эффект Программы будет связан с привлечением дополнительных инвестиций в культуру за счет частно-государственного партнерства, создания экономически привлекательных условий для бизнеса.

Таким образом, все большая привлекательность механизмов ЧГП в культурной сфере для инвестора делает их применение только вопросом времени.

экономическая ситуация культура частное государственное партнерство

Список использованных источников