Приоритет поддержки бедных в условиях экономического кризиса: возможности и ограничения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Приоритет поддержки бедных в условиях экономического кризиса: возможности и ограничения

бюджетный социальный поддержка адресность

Горина Елена Александровна

Независимый институт социальной политики

г. Москва

В условиях ожидаемого в 2009 г. дефицита федерального бюджета (не менее 8% ВВП), спровоцированного начавшимся в 2008 г. экономическим кризисом, потребовались корректировка принципов бюджетного планирования и пересмотр приоритетов расходов. Главный лейтмотив Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2010-2012 гг. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. 25 мая 2009 г. http://www.kremlin.ru/appears/2009/05/25/1400_type63373_216772.shtml заключается в необходимости сдерживания бюджетных расходов и повышения их эффективности. В области государственных обязательств по социальной поддержке граждан это означает, прежде всего, усиление адресности социальных программ, т.е. переориентация их на предоставление помощи только малообеспеченному населению, которое нуждается в ней в наибольшей степени, и исключение из числа получателей социальной поддержки тех, чей уровень доходов выше черты бедности.

Сформулированный приоритет адресной поддержки бедных - одно из важнейших направлений развития системы социальной защиты в рыночной экономике. В настоящее время в России действует несколько общестрановых социальных программ, предполагающих контроль уровня доходов получателей:

1) ежемесячное пособие семьям, имеющим детей в возрасте до 16 лет (до 18 лет, если они продолжают очное обучение в государственных образовательных учреждениях);

2) субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);

3) адресная социальная помощь, включающая другие меры социальной поддержки малоимущих и граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Более того, с 2010 г. вступает в действие новая адресная программа социальных доплат к пенсиям, которые будут доводить уровень материального обеспечения неработающих пенсионеров до величины прожиточного минимума (ПМ) пенсионера, установленной в регионе проживания.

Рамочные условия функционирования трех перечисленных адресных программ задаются федеральным законодательством, однако их реализация относится к полномочиям субъектов РФ, во многом регламентируется региональным законодательством (в части правил предоставления и размеров социальной помощи) и является расходным обязательством региональных бюджетов. Кроме программ для малообеспеченных, власти регионов имеют полномочия самостоятельно определять и характер мер социальной поддержки, предоставляемых различным группам населения независимо от уровня доходов. К таким категориальным программам регионального ведения относятся меры социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, пенсионеров, семей с детьми, детей-сирот и др. Федеральный закон обязывает регионы оказывать социальную поддержку только первым трем категориям из этого перечня. Таким образом, уровень субъектов РФ является ключевым при анализе основных социальных программ.

На современном этапе именно региональные бюджеты несут наибольшие кризисные издержки. С одной стороны, резко сокращаются их доходы из-за сокращения производства и снижения налоговой базы. С другой стороны, именно на региональном уровне сконцентрирована большая часть социальных обязательств государства, а значит и расходы на решение социальных проблем, обостряющихся в ходе кризиса: снижение доходов населения, рост уровня бедности и безработицы. Трансферты из федерального бюджета покрывают только часть антикризисных расходов региональных бюджетов. Экономический кризис, потребовавший оптимизации бюджетных расходов, по-видимому, способен с новой силой «реанимировать» адресный принцип предоставления социальной помощи. В данной работе проанализировано, какой «коридор возможностей» для усиления адресности социальных программ задают сложившиеся к настоящему времени экономические предпосылки и ограничения. Для этого, во-первых, было рассмотрено соотношение расходов на категориальные и адресные программы социальной поддержки в консолидированных бюджетах различных регионов РФ в годы экономического роста; и во-вторых, были выявлены возможные направления повышения адресности расходов в рамках действующих в регионах программ социальной поддержки.

Проблема адресности социальной помощи в России имеет два аспекта.

Первый аспект заключается в том, что с точки зрения бюджетных затрат в современной системе социальной защиты в России доминируют категориальные, а не адресные программы. В целом по стране расходы на нестраховые социальные трансферты, не предусматривающие проверки нуждаемости, в 2007 г. достигали 2,4% ВВП, в то время как стоимость программ социальной поддержки с учетом доходов составляла только 0,2% ВВП. Анализ расходов на социальную политику Согласно бюджетной классификации, в раздел «Социальная политика» включаются расходы на социальное обслуживание, социальное обеспечение, борьбу с беспризорностью, опеку и попечительство, государственное пенсионное обеспечение, другие расходы. консолидированных бюджетов трех регионов-«ключей» с высоким (г. Москва), средним (Томская область) и пониженным (Тверская область) уровнем бюджетной обеспеченности также показывает, что в регионах, как правило, соотношение расходов смещено в сторону категориальных льгот и выплат (таблица).

Таблица. Доля, уровень и структура расходов на социальную политику (СП) в консолидированных бюджетах субъектов РФ в 2007 г.

Так, в Тверской области в 2007 г. «стоимость» основных адресных социальных программ (см. выше) составляла менее 90% от «стоимости» категориальных (здесь имеются в виду меры социальной поддержки только трех «обязательных» категорий населения), а в бюджете Томской области объем финансирования последних в 1,6 раза превышал расходы на адресные программы. В целом доля расходов на поддержку малообеспеченных составляет в областях около 15% от суммы расходов на социальную политику. Передача на региональный уровень полномочий по социальной поддержке многочисленных категорий в 2005 г. и монетизация льгот отчасти замедлили переход к адресным формам социальной защиты: так, например, в Тверской области еще в 2004 г. соотношение адресных и категориальных программ было обратным. Такой «богатый» регион, как Москва, составляет исключение: в ее бюджете имеются огромные ресурсы для финансирования специальной региональной программы на адресной основе (городские доплаты к пенсиям неработающих пенсионеров), поэтому доля адресных программ в расходах бюджета на социальную политику превышает 40%. Таким образом, доминирование расходов на категориальные программы для региональных льготников (ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий) является общей чертой бюджетов разных регионов, а программы, разработанные для бедных и уязвимых групп, играют менее заметную роль в расходах.

Система категориальных льгот была унаследована в России из советского прошлого, когда она служила для дифференцирования доступа различных категорий населения к социальным благам при уравнительной функции заработной платы, и изначально не была нацелена на поддержку малообеспеченного населения. В начале рыночных реформ в России в условиях резкого падения реальной заработной платы и пенсий льготы стали использоваться как инструмент для поддержания уровня и качества жизни большинства населения. Однако, по последним имеющимся данным Росстата за 2004 г., среди домохозяйств-получателей категориальных льгот только 7,1% принадлежали к беднейшему первому децилю, тогда как максимально льготы концентрировались в домохозяйствах средних децилей по располагаемым ресурсам. Как показывают результаты современных исследований, небедные домохозяйства в большей степени, чем бедные, включены в категориальные социальные программы Овчарова Л.Н., Пишняк А.И. Социальные льготы: что получилось в результате монетизации? // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2005. № 3. С. 5-24..

С включенностью бедных и небедных домохозяйств в программы социальной поддержки связан второй аспект проблемы адресности. Он состоит в том, что эффективность имеющихся в стране программ социальной защиты, основанных на проверке доходов, невысока: только часть выделяемых финансовых ресурсов доходит непосредственно до бедных домохозяйств.

Уровень эффективности самих адресных программ, можно оценивать по двум ключевым критериям:

- степень адресности (доля небедных домохозяйств среди участников программы) и

- охват целевой группы (какая часть бедного населения участвует в программе).

Расчеты по данным обследования бюджетов домашних хозяйств (ОБДХ) за третий квартал 2007 г. показывают, что более половины домохозяйств-участников двух крупнейших адресных программ - жилищных субсидий и ежемесячных детских пособий - были небедными. В то же время целевая группа (бедное население) охвачена социальной помощью далеко не полностью: так, согласно расчетам по данным ОБДХ за тот же период, ежемесячные детские пособия получали немногим более половины семей с детьми до 16 лет, имевших доходы ниже величины ПМ в регионе проживания.

На эффективность адресных программ негативно влияет ряд специфических факторов, среди которых в исследованиях по данной проблематике Повышение эффективности программ социальной защиты и содействия занятости в целях борьбы с бедностью. Предложения по стратегии социальной защиты. Сводный доклад. М.: Фонд «Институт экономики города», Независимый институт социальной политики, The Urban Institute (США), Всемирный Банк, 2007. называются такие, как широкое распространение неформальных доходов, которые сложно учитывать при назначении пособия; занижение претендентами на социальную помощь своих реальных доходов, усугубляемое слабостью или полным отсутствием процедур предоставляемой информации; особенности, связанные с планированием и разработкой программ.

Таким образом, предшествующий анализ показывает, что в системе социальной защиты в России могут быть обозначены два направления реформирования с целью усиления адресной компоненты и переориентации бюджетных средств на социальную поддержку преимущественно бедного населения:

1) повышение эффективности программ для малообеспеченного населения;

2) введение принципа контроля доходов при оказании социальной поддержки гражданам из числа льготных категорий.

Первое из них может включать в себя такие меры, как перекрестная проверка точности сведений о доходах, представленных заявителями, с помощью государственных баз данных и на основании обследований их места жительства; а также расширение круга методов, используемых для повышения точности предоставления адресной помощи (например, метод географической адресности, практика отработок социальной помощи, балльный метод оценки нуждаемости). Каждый из этих методов имеет свои достоинства и недостатки, они были подробно проанализированы в исследованиях Там же.. Однако перечисленные меры потребуют значительного роста административных издержек, который может быть неприемлем в период бюджетного дефицита.

Второй вариант предполагает совмещение адресного и категориального подходов, когда социальная помощь может предоставляться малоимущим, одновременно принадлежащим к определенным категориям с высоким риском бедности (например, семьи с детьми), или тем бедным домохозяйствам, которые по объективным причинам (нетрудоспособный возраст, физическая нетрудоспособность) не могут получать доходы от трудовой деятельности. Принцип «двойного фильтра» теоретически может быть применен и в отношении граждан, которым социальная поддержка предоставляется на основе льготного статуса.

На примере региональных льготников можно рассмотреть, какие условия могут способствовать тому, чтобы объединить адресный и категориальный подходы, а, значит, «отсечь» от социальной помощи часть граждан, которые сейчас имеют на нее право, и что, напротив, может этому препятствовать. Отметим, что в масштабах всей страны речь идет о 8% населения, но по разным субъектам РФ доля этой группы колеблется от 1 до 15%.

Во-первых, социальная поддержка региональных льготных категорий, ориентированная на пожилое население, отчасти представляет собой признание заслуг граждан перед государством, но в большей мере - это своего рода компенсация пенсионерам за низкий уровень пенсионного обеспечения. Такая трактовка категориальных льгот была оправдана в период резкого падения реального уровня пенсий в 1990-е гг. Однако за годы экономического роста (1999-2007 гг.) реальный размер пенсии вырос значительно (в 2,4 раза), хотя все же в меньшей степени, чем уровень заработной платы (в 3,1 раза) или реальные денежные доходы в целом (2,5 раза) Рассчитано по: Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации - 2009 г. Стат. сб. М.: Росстат, 2009.. При этом за три последних года реальные пенсии росли быстрее, чем реальные денежные доходы в целом (за 2006-2008 гг. прирост составил соответственно 24 и 19%). Проводимая в настоящее время и намеченная на 2010 г. политика масштабного увеличения уровня пенсий создает предпосылки для отказа от компенсирующей роли категориальных льгот В 2009 г. дважды индексирована базовая и дважды страховая части пенсии. К концу 2009 г., по данным Пенсионного Фонда РФ, средний размер трудовой пенсии будет доведен до 1,33 величин ПМ пенсионера в среднем по РФ..

Во-вторых, как уже было сказано, категориальный принцип как таковой не способствует концентрации финансовых средств на социальной помощи наиболее нуждающемуся населению. Результаты исследований социально-демографического профиля бедного населения показывают, что домохозяйства, состоящие только из пенсионеров, в два раза реже, чем все семьи, попадают в число бедных. Пенсионеры преодолевают бедность преимущественно благодаря продолжению трудовой деятельности. Среди неработающих пенсионеров уровень бедности в полтора раза выше среднероссийского уровня. Именно представители этой группы являются главными клиентами существующих адресных программ социальной поддержки.

В-третьих, предоставление льгот такой категории, как ветераны труда, постепенно будет утрачивать смысл признания особых заслуг граждан перед государством. В перспективе среди выходящих на пенсию граждан продолжит расти доля тех, чей трудовой стаж был отработан на предприятиях частной, а не государственной формы собственности В 2007 г. в среднем по стране в государственном и муниципальном секторе было занято 32% работников, а в частном секторе - 56%. , что поставит под сомнение социальную оправданность льгот данной категории.

Очевидно, что ограничение доступа к социальной помощи для лиц из числа льготных категорий потребует сложных и непопулярных управленческих решений, способствующих выведению небедного населения за рамки программ социальной помощи (пока речь идет только о региональных льготниках). Самым сильным лимитирующим фактором можно считать существенные политические издержки и риски, которые влечет за собой такой, даже частичный, отказ от категориального принципа в социальной защите. Кроме того, с экономической точки зрения эта задача может быть выполнима только при условии сохранения опережающей положительной динамики реального размера пенсий, чтобы, затеяв такие масштабные и политически рискованные реформы, потом не пришлось еще более наращивать расходы на социальную поддержку стремительно беднеющих пенсионеров. Однако в сложившихся условиях, когда сокращение бюджетных доходов под влиянием экономического кризиса ставит многие регионы перед необходимостью пересматривать подходы к оказанию социальной помощи населению, неотъемлемой частью повышения адресности социальных программ, по-видимому, может стать введение принципа контроля доходов для льготных категорий.

Размещено на Allbest.ru