Основные направления деятельности правительства как новая форма стратегического управления экономикой

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основные направления деятельности правительства как новая форма стратегического управления экономикой

Богданов Леонид Николаевич

советник руководителя,

Коньков Александр Евгеньевич

начальник отдела контроля

экспертно-аналитических и научных работ

Аналитического центра при Правительстве

Российской Федерации, Москва

В последние годы в Российской Федерации активно внедряются новые методы государственного управления и регулирования экономического развития. Все они последовательно вводились в законодательство и практику деятельности органов исполнительной власти в ходе масштабных институциональных реформ. Это и федеративная реформа (разграничение полномочий между разными уровнями власти), и административная реформа, и бюджетная реформа.

В ходе последних были предприняты активные шаги по переходу к управлению, ориентированному на результат. Так, был начат процесс подготовки и утверждения административных регламентов осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, разработки соответствующих стандартов, предприняты меры по реструктуризации бюджетного сектора и переводу всех его элементов на бюджетирование, ориентированное на результат, (БОР) и программно-целевое управление.

После утверждения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция)¹ начался новый этап реформирования системы стратегического государственного управления в Российской Федерации. Следом за ней были утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (далее - ОНДП)². Они представляют собой документ среднесрочного стратегического планирования, направленный на решение задач, поставленных в Концепции, и определяющий социально-экономические приоритеты на среднесрочную перспективу.

Проекты ОНДП - новый шаг в стратегическом государственном управлении в Российской Федерации. Он осуществляется в рамках общего перехода к методам управления, основанным на результативности и эффективности. Предполагается, что федеральные органы исполнительной власти в перспективе должны будут перейти к проектной форме организации своей работы, когда их деятельность будет заключаться не столько в повседневном регулировании той или иной отрасли, сколько в реализации в её рамках определённых проектов. Как следствие, и финансирование работы органов исполнительной власти будет осуществляться не по смете, а в зависимости от стоимости реализуемых проектов.

Проектный метод организации работы имеет определённые корни в отечественных традициях управления, однако в качестве универсального механизма работы всех органов исполнительной власти его использование предполагается впервые. Он предполагает упрощение процедуры осуществления контроля за деятельностью органов исполнительной власти, поскольку сам проект предусматривает и показатели достижения целей, по которым можно будет следить за степенью эффективности выполнения проекта и, следовательно, расходования соответствующих бюджетных или внебюджетных средств.

Предусматривается пять крупных блоков реализации ОНДП. Это новое качество жизни, динамичная инновационная экономика, обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие и эффективное государство.

В рамках пяти названных блоков ОНДП были сформулированы 60 проектов, реализация которых и будет означать выполнение ОНДП. В ноябре 2009 года в ОНДП были внесены изменения, а число самих проектов уменьшено до 48. Все эти проекты распределены между различными федеральными органами исполнительной власти, которые включились в процесс разработки и утверждения карт проектов, в которых определяются цели, задачи, мероприятия, показатели реализации и финансирование проектов.

В процессе утверждения и реализации проектов помимо самих исполнителей принимают участие Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Их задача - обеспечивать методологическое сопровождение осуществления проектов.

В соответствии с принятым проектным подходом ставились задачи:

- обеспечить логическую и организационно-техническую связанность целей и задач в единую цепочку достижения конкретных значений целевых показателей;

- определить ответственных за исполнение законченных комплексов мероприятий по достижению целей и определить контрольные показатели их деятельности на уровне мероприятий;

- разнести бюджетные и иные финансовые ресурсы по конкретным комплексам мероприятий, связав планирование и исполнение бюджета с конкретными значениями целевых показателей;

- определить общую структуру расходов бюджета с крупными целевыми блоками, утвержденной модели социально-экономического развития страны.

В картах проектов ОНДП впервые в современной истории России фиксируется привязка целей, задач и мероприятий проектов ОНДП к определённым на три года объёмам финансовых ресурсов из федерального и региональных бюджетов и внебюджетных источников. Правительство Российской Федерации, таким образом, получает в своё распоряжение инструмент управления по результатам, позволяющий планировать и обеспечивать исполнение расходных обязательств в программно-целевом разрезе.

В декабре 2008 года был утверждён План подготовки актов по реализации в 2009 - 2010 годах ОНДП³. Он предусматривает 175 федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, а также докладов, которые должны быть подготовлены и утверждены до конца 2010 года.

Сами карты проектов разрабатывались в 2009 году в соответствии с Положением о порядке организации исполнения проектов по реализации ОНДП⁴. Однако по разным причинам подготовленные в соответствии с этим Положением карты проектов так и не были утверждены.

Период с января по июнь 2009 года характеризовался существенными изменениями финансовых условий реализации проектов ОНДП: реализация основных направлений и разработка карт проектов была начата в рамках утверждённого трёхлетнего бюджета; на протяжении апреля-июня было принято решение о временном отказе от использования трёхлетнего бюджета, проведён секвестр расходной части бюджета (включая проекты ОНДП) и начата реализация антикризисных мер, также отразившаяся на финансовом обеспечении проектов.

Помимо перечисленных изменений, реализацию, корректировку карт проектов и представление отчётности об исполнении проектов усложняли организационные проблемы взаимодействия ответственных исполнителей с соисполнителями проектов, а также несовершенство методического обеспечения процесса исполнения проектов. Так, фактором, объективно затруднившим процессы оценки хода исполнения проектов и сбора информации о корректировке карт проектов, стало отсутствие методических указаний по составлению отчетов о ходе исполнения проектов, разработка которых силами Министерства экономического развития Российской Федерации при участии Министерства финансов Российской Федерации и Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации была предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 215 "О порядке организации исполнения проектов по реализации ОНДП"⁵.

На сегодняшний день карты проектов ещё не утверждены, и, соответственно, их реализация ещё не начата, однако уже можно говорить о некоторых тенденциях, связанных с переходом к проектному способу организации государственного управления в России.

Прежде всего, в целом по работе с картами проектов, это сложность восприятия новой методологии планирования соответствующими сотрудниками и подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Многие карты проектов демонстрируют ненадлежащее качество календарного планирования, широко распространены недочёты финансового планирования, формулировки мероприятий ряда карт проектов не отвечают целям последующего контроля, так как не предусматривают возможности количественной оценки непосредственных результатов их реализации.

Серьёзные трудности наблюдаются при работе над картами проектов, по которым предусмотрены соисполнители⁶. Чем больше у проекта соисполнителей, тем сложнее идёт процесс согласования карты проекта.

Остаются и проблемы с неурегулированностью контроля как качества самих карт проектов, так и результатов их реализации.

Работа над реализацией проектов ОНДП позволит уже глубже анализировать возможности и ограничения данного метода стратегического государственного управления, на основании чего можно будет судить о дальнейших перспективах практики проектного управления в системе исполнительной власти Российской Федерации. Тем более что проектный подход взят за основу и в стратегическом планировании модернизации и технологического развития экономики России, осуществляемом соответствующей Комиссией при Президенте Российской Федерации.

Президент сам сообщил об этом в своём недавнем Послании к Федеральному Собранию: «Специально созданная президентская комиссия утвердила конкретные проекты по всем пяти направлениям и сформировала детальные планы-графики их реализации. И уже сейчас занимается их практической реализацией. Я рассчитываю на активное участие в этой работе всех органов власти, предпринимательского, научного и экспертного сообщества»⁷.

После сокращения числа проектов ОНДП было принято новое Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации ОНДП». Им утверждается новое Положение, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти, определённые ответственными за исполнение проектов по реализации ОНДП, должны обеспечить до 10 декабря 2009 г. представление в Правительство Российской Федерации карт проектов⁸.

Процедура разработки, согласования, утверждения и последующей реализации карт проектов ОНДП, очевидно, позволит выявить риски и дополнительные возможности этого механизма. Тем не менее, уже сегодня можно утверждать, что, устанавливая долгосрочные амбициозные цели по социально-экономическому развитию России, Правительство Российской Федерации берёт на вооружение и новые технологии стратегического управления экономикой, ориентируясь на принципы результативности и эффективности.

управление экономический правительственный

Примечания

1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1996-р.

4. Утверждено постановлением Правительства российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 215.

5. Признано утратившим в силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации ОНДП».

6. Первоначальный сводный перечень соисполнителей 60 проектов по реализации ОНДП был утверждён Председателем Правительства Российской Федерации В. Путиным (от 8 мая 2009 г. № 2032п-П13), однако после внесения в ОНДП изменений распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2009 г. № 1622-р и сокращения числа проектов до 43 он утратил свою актуальность.

7. Послание Президента Российской Федерации Д. А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации, 12 ноября 2009 г. http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации ОНДП», пункт 2, часть 3.

Размещено на Allbest.ru