Процес формування державної регуляторної політики в Україні в умовах поглиблення ринкових відносин

Підвищувальні хвилі характеризуються швидким технологічним прогресом індустрії. Робоча сила дорожчає, оскільки потреба у кваліфікованих фахівцях зростає. Дорожчання капіталів стимулює підвищення продуктивності праці. Підвищувальні хвилі змінюють знижувальні, коли втрачає ефективність екстенсивне використання освоєних ресурсів світової економіки, а позитивний результат може дати лише максимально раціональне їх використання [1].

Регуляторна реформа в Україні розпочалася у 1997 році створенням спеціального інституту з питань регуляторної політики у сфері підприємництва - Державного комітету України з питань розвитку підприємництва. Згідно з табл. 1 зміни в системі державного регулювання національної економіки збіглися з підвищувальною хвилею 5-го циклу на фоні світової фінансової кризи 1997 - 1998 рр., коли постала необхідність підвищення економічної доцільності й ефективності, соціальної спрямованості регуляторних заходів з метою мінімізації негативних результатів кризових явищ в національній економіці.

Фінансова криза в Україні 1998 - 1999 років була спричинена, з одного боку, світовою фінансовою кризою, а з іншого - формуванням фінансової піраміди облігацій державного займу, збільшенням зовнішньої та внутрішньої заборгованості. Кризові явища охопили і реальний сектор національної економіки. У зв'язку з концентрацією коштів на фінансових ринках, відбувся їх відтік з промисловості та сільського господарства. Недофінансування реальних секторів національної економіки у свою чергу означало фінансові труднощі в середньо- та довгостроковій перспективі.

Аналіз причин і наслідків фінансової кризи в Україні 1998 - 1999 років дав змогу зробити такі висновки.

По-перше, державна регуляторна політика має бути спрямована на довгострокову перспективу. Адже короткострокові інструменти регуляторної політики, такі як облігації державного займу, дуже чутливі до зовнішніх та внутрішніх економічних змін. Так, побудова фінансової піраміди облігацій державного займу спричинила збільшення державного боргу за перше півріччя 1998 року на 19 % [2]. На фоні кризових явищ виконання існуючих боргових зобов'язань без виникнення нових виявилося неможливим.

По-друге, досягнення рівноваги в національній економіці можливе лише за одночасного впровадження регуляторних заходів у різних напрямах. Так, з метою подолання кризових явищ органи державної влади в Україні активно впроваджували заходи в монетарному напрямі й не використовували інструменти бюджетно-податкового регулятивного блоку. Це стало причиною низького рівня наповнення дохідної частини державного бюджету.

По-третє, проведене в Україні 1997 року дослідження засвідчило: зменшення вдвічі регуляторного тиску у сфері підприємницької діяльності сприятиме зростанню ВВП на три відсотки. Таким чином, з метою подолання кризових явищ у національній економіці основним завданням першого етапу регуляторної реформи визначено дерегулювання підприємницької діяльності.

У рамках реалізації зазначеного завдання протягом 1998 - 1999 рр. Державним комітетом України з питань розвитку підприємництва було розглянуто, погоджено, надано зауваження до понад 300 проектів нормативно-правових документів. Умовний економічний ефект від дерегулювання, за підрахунками міжнародних експертів (USAID), склав близько 450 млн. дол. [3].

Незважаючи на позитивні результати від скасування нормативно-правових актів, що стримували розвиток підприємництва, цих заходів було недостатньо для якісних змін підприємницького середовища. Постала необхідність створення механізму ефективного впливу на економічні та соціальні процеси, запровадження таких принципів державної регуляторної політики, за яких процес створення нового регуляторного акта найповніше відповідав би потребам суспільства.

Другий етап регуляторної реформи розпочався у 2000 році з прийняттям Указу Президента України «Про запровадження єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва» від 22 січня 2000 року. Цей Указ заклав основи та порядок провадження державної регуляторної політики у сфері підприємницької діяльності. Зокрема, визначено процедуру прийняття регуляторних актів, що була спрямована на підвищення їх якості й ефективності та включала три основних пункти.

По-перше, проекти регуляторних актів мають підлягати опублікуванню з метою публічного обговорення.

По-друге, проекти регуляторних актів мають супроводжуватися обґрунтуванням доцільності втручання держави у відповідну сферу підприємницької діяльності, адекватності та ефективності пропонованих шляхів і способів розв'язання порушених питань, характеристикою очікуваних соціально-економічних наслідків запровадження регуляторних заходів, що передбачаються у проекті.

По-третє, проекти регуляторних актів підлягають обов'язковому погодженню з Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва - спеціально уповноваженим органом з питань державної регуляторної політики й ліцензування, правонаступником Державного комітету України з питань розвитку підприємництва та Ліцензійної палати.

Таким чином, на другому етапі регуляторної реформи були закладені принципи доцільності, передбачуваності й послідовності державної регуляторної політики, що дозволило зменшити витрати суб'єктів підприємницької діяльності та держави на виконання регуляторних актів.

Доцільно зазначити, що другий етап регуляторної реформи в Україні також проходив на фоні фази піднесення підвищувальної хвилі 5-го циклу (табл. 1). Цей період характеризувався економічним зростанням, яке стало наслідком стимулюючого впливу зовнішньоекономічної кон'юнктури. Так, експорт зріс майже на 20 пунктів порівняно з попереднім роком. У зв'язку із цим, незважаючи на перевищення темпів зростання ВВП над запланованими, валове нагромадження капіталу не лише не збільшилося пропорційно, а, навпаки, скоротилося до 17,2% ВВП [4]. Така ситуація означала, що внутрішній механізм економічного відтворення в Україні у 2000 р. не був запущений. Відповідно виникла необхідність активізації державного регуляторного втручання в національну економіку.

Так, прийнятий 1 червня 2000 р. Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» започаткував нову модель державного регулювання сфери ліцензування та процес приведення чинних законодавчих актів у відповідність до зазначеного закону. Також активно впроваджувалися регуляторні заходи підтримки суб'єктів малого підприємництва: розпочато процес формування інфраструктури підтримки і розвитку малого підприємництва, встановлення системи пільг та фінансово-кредитної підтримки.

Позитивні зрушення в упорядкуванні нормативного підґрунтя сфери підприємництва, якими характеризувалося провадження державної регуляторної політики на перших двох етапах свого розвитку, засвідчили доцільність переходу до третього етапу регуляторної реформи в Україні - законодавчого закріплення засад державної регуляторної політики та поширення їх дії на всю сферу господарської діяльності.

Третій етап регуляторної реформи розпочався з прийняттям Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року, положеннями якого визначено процедури та принципи державної регуляторної політики в Україні. Цей Закон започаткував процес удосконалення державної регуляторної політики. Зокрема, принципом прозорості й урахування громадської думки законодавчо закріплено участь суб'єктів господарювання та громадськості у регуляторній діяльності органів виконавчої влади на всіх її етапах, завдяки чому процес прийняття регуляторних актів піднявся на якісно новий рівень.

З прийняттям Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» підвищився рівень дотримання принципів регуляторної політики органами виконавчої влади. Так, якщо у 2000 - 2001 рр. частка регуляторних актів, що не відповідають принципам регуляторної політики, у загальній кількості направлених на погодження до Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва становила близько 28%, то у 2004 році цей показник склав 18% [5].

Третій етап регуляторної реформи, як і попередній, проходив на фоні фази піднесення підвищувальної хвилі 5-го циклу. Цей період характеризувався позитивними якісними зрушеннями в національній економіці. При цьому слід враховувати, що екстенсивні чинники, які забезпечували економічне зростання у 2000 - 2003 рр., а саме використання наслідків глибокої девальвації гривні у 1997 - 1999 роках, завантаження виробничих потужностей, що простоювали в роки економічної кризи, значною мірою були вичерпані. Тому необхідність спрямування державної регуляторної політики на створення ефективного конкурентного середовища розвитку господарської діяльності з метою збереження високого рівня зростання виробництва була беззаперечною.

Основним регуляторним заходом сприяння розвитку підприємницької діяльності стало зменшення адміністративних бар'єрів при реєстрації бізнесу шляхом прийняття Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 р. Цей Закон став фундаментом для побудови в Україні найсучаснішої національної системи реєстрації суб'єктів господарювання, яка забезпечила запровадження їх реєстрації та постановки на облік за принципом «єдиного вікна». Тобто, протягом 4 - 5 днів проводиться не тільки процедура державної реєстрації суб'єкта господарювання, а й постановка його на облік у податкових органах, органах статистики, фондах соціального страхування в автоматичному режимі, без необхідності звернення новоствореного підприємця до цих органів.

З метою подальшого забезпечення сприятливих умов для розвитку підприємництва прийнято Указ Президента України «Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва» від 12 травня 2005 р. Згідно із цим Указом протягом 2005 року Кабінет Міністрів України та місцеві органи виконавчої влади були зобов'язані переглянути свої регуляторні акти та привести їх у відповідність до принципів державної регуляторної політики. Так розпочався четвертий етап регуляторної реформи, спрямований на здійснення оцінки системності, узгодженості регуляторних актів у галузях національної економіки з метою забезпечення відповідності рівня державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності потребам ринку, досягнення в регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян і держави.

Під час прискореного перегляду було проаналізовано та переглянуто 9340 нормативно- правових актів. З них 5184 регуляторні акти (55,5 %) визнано такими, що не відповідають принципам державної регуляторної політики. За результатами проведення прискореного перегляду нормативно-правова база регулювань у сфері господарської діяльності була скорочена на 52,8% та склала 3871 регуляторний акт [5].

Четвертий етап регуляторної реформи проходив на фоні фази піднесення підвищувальної хвилі 5-го циклу. За винятком дестабілізації валютно-фінансового ринку України у квітні 2005 року, викликаної стрімким падінням курсу американського долара до української гривні, в цілому цей період характеризувався стабільним соціально-економічним станом. У зв'язку із цим заходи органів виконавчої влади були спрямовані на розвиток конкуренції, поліпшення умов ведення господарської діяльності та інвестиційного клімату.

Одним із найважливіших регуляторних заходів у цьому напрямі стало законодавче врегулювання дозвільної системи у сфері господарської діяльності шляхом прийняття Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року.

Положеннями цього Закону запроваджено новий підхід до процедури видачі документів дозвільного характеру, який відповідав позитивному світовому досвіду і включав:

- створення мережі дозвільних центрів, що сприятиме скороченню витрат часу на отримання документів дозвільного характеру;

- запровадження декларативного принципу, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру шляхом повідомлення адміністратора або відповідного дозвільного органу про відповідність його матеріально-технічної бази вимогам законодавства.

Регуляторні зміни відбулися в системі державної реєстрації суб'єктів господарювання. У 2006 р. у сфері державної реєстрації запроваджено принцип «єдиного вікна». Цей регуляторний захід створив умови для скорочення терміну реєстрації та постановки на облік суб'єктів господарювання.

Таким чином, четвертий етап регуляторної реформи ознаменувався підвищенням якості реалізації державної регуляторної політики та скороченням адміністративних бар'єрів у впровадженні господарської діяльності.

П'ятий етап у розвитку державної регуляторної політики правомірно датувати 2008 роком. Цей етап не випадково збігся зі світовою фінансово-економічною кризою. Адже в такий період поглиблюється неспроможність механізму саморегулювання, і держави повинні здійснювати постійний моніторинг внутрішнього стану економіки з метою недопущення її дестабілізації. У цих умовах ефективність та адекватність державної регуляторної політики набуває нового, якісного значення.

На фоні світової фінансової кризи відбулося загострення структурних диспропорцій національної економіки та погіршення динаміки економічного зростання. Фінансова криза в Україні 2008 - 2009 років характеризувалася багатовимірністю, охопивши як економічну, так і соціальну сфери. Одним із перших сигналів про наближення світової кризи для України стало вилучення капіталу нерезидентів з фондового ринку, що засвідчило падіння індексу ПФТС з початку 2008 р. майже на 80% [6].

Пік негативних змін припав на останній квартал 2008 р. Найбільш глибоке падіння ВВП було зафіксовано у листопаді - 14,4% порівняно з аналогічним місяцем 2007 р. У грудні спад виявився дещо меншим (-9,9%), що пов'язано в основному з уповільненням темпів зниження виробництва у промисловості. Як наслідок, приріст ВВП знизився до 2,1 % на рік, порівняно з 2007 р. динаміка зростання зменшилася майже в 3,5 разу і виявилася найнижчим показником після 1999 року (рис. 1) [7].

Значний вплив на скорочення ВВП у 2008 році здійснило зниження обсягів виробництва в промисловості, зменшення обсягів робіт в будівництві, зменшення приросту доданої вартості в транспорті (рис. 2). Девальвація національної валюти, зниження купівельної спроможності населення, а також ускладнення з отримання кредитів, стали факторами падіння товарообороту у сфері оптової торгівлі. Погіршення економічної ситуації відбилося на рівні доходів населення та фінансових показниках діяльності підприємств.

В умовах необхідності подолання негативних наслідків кризових явищ державна регуляторна політика була спрямована на забезпечення:

- впровадження обґрунтованих, економічно доцільних та ефективних регуляторних заходів, здатних поліпшити умови здійснення господарської діяльності як в окремих галузях, так і в національній економіці в цілому;

- оперативного реагування на світові економічні процеси;

- збереження та підтримку вітчизняного виробництва шляхом зниження рівня зарегульованості сфер господарювання.

Рис. 2 Темпи зростання ВВП і промисловості у 2008 році (кумулятивно, відсотки до відповідного періоду минулого року)*

* Побудовано за джерелом [7]

З метою виконання зазначених завдань протягом 2008 - 2010 рр. було здійснено такі регуляторні заходи.

По-перше, в межах виконання вимог Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо вдосконалення державного регулювання господарської діяльності» від 09.08.2008 протягом року провадився другий етап перегляду регуляторних актів. Першими трьома сферами, в яких було визнано за доцільне здійснити заходи вдосконалення правового регулювання, визнані сфери землекористування, будівництва та туризму. Під час проведеного перегляду опрацьовано 159 регуляторних актів. Визначено, що 121 - відповідає принципам державної регуляторної політики, 17 - підлягають скасуванню, 21 - потребують внесення змін і доповнень [5].

По-друге, з метою пожвавлення промисловості вжито ряд регуляторних заходів, а саме: заморожування цін та тарифів на послуги природних монополій; зниження податкового тиску на інвестиційно-інноваційну діяльність підприємств; ініціювання великих інфраструктурних проектів; захист внутрішнього ринку; девальвація національної валюти.

По-третє, з метою визначення напрямів подолання негативних тенденцій у реальному секторі економіки було оцінено регуляторний клімат окремих галузей національної економіки з подальшим напрацюванням пропозицій щодо його поліпшення. У першу чергу оцінювання було здійснене у сферах охорони здоров'я, митного регулювання, транспортних перевезень та будівельній галузі. На основі отриманих результатів було прийнято ряд регуляторних актів, які дозволили забезпечити позитивні зміни умов провадження діяльності у зазначених галузях.

По-четверте, з метою підтримки вітчизняного виробництва шляхом зниження рівня зарегульованості сфер господарювання впроваджено ряд регуляторних заходів, спрямованих на вдосконалення дозвільної системи:

- запроваджено принцип мовчазної згоди при отриманні дозволів, згідно з яким підприємець набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності у разі, якщо він подав необхідні документи та заяву, а дозвільний орган не видав у встановлений законом строк дозвіл або відмову в його видачі;

- встановлено єдині (уніфіковані) вимоги до порядку видачі, відмови у видачі, анулювання, переоформлення документів дозвільного характеру;

- надано статусу загальнодержавного Реєстру документів дозвільного характеру, що дозволить створити єдину базу даних щодо виданих дозвільних документів, об'єктів, на які вони видані, суб'єктів господарювання, що отримали той чи інший документ дозвільного характеру, а також поставити під контроль усі дозвільні органи, уникнути дублювання та безпідставного одержання документів дозвільного характеру.

З метою усунення необгрунтованих перешкод входження на ринок суб'єктів господарювання проведено реформування у сфері ліцензування. Регуляторні заходи були спрямовані на скорочення видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню (зокрема, скасовано ліцензування імпорту хімічних джерел струму), спрощення процедур для отримання ліцензій і здешевлення процесу отримання ліцензій, забезпечення необмеженого строку дії більшості ліцензій.

Таким чином, п'ятий етап у розвитку державної регуляторної політики характеризується підвищенням якості її провадження та здійсненням регуляторних заходів, спрямованих на мінімізацію негативних наслідків світової фінансової кризи, стабілізацію національної економіки і закладення основ економічного зростання.

Початок шостого етапу розвитку державної регуляторної політики правомірно датувати 9 грудня 2010 р. Саме цього дня прийнято Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Відповідно до його положень Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва було ліквідовано, а його функції покладено на Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Останні інституційні зміни у сфері державної регуляторної політики відбулися наприкінці 2011 року: створено Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, яка є уповноваженим органом виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики, дозвільної системи та ліцензування у сфері господарської діяльності.

Оскільки шостий етап розвитку державної регуляторної політики припав на знижувальну хвилю 5-го циклу, регуляторні заходи органів влади були спрямовані на активізацію розвитку реального сектора економіки, активну підтримку суб'єктів підприємництва та створення прозорих умов провадження господарської діяльності.

Модернізація реального сектора економіки протягом 2010 - 2013 рр. включала регуляторні заходи щодо прискорення технологічного оновлення у низці базових галузей промисловості, диверсифікації енергопостачання, зменшення залежності від імпорту газу, збільшення обсягів видобутку власних енергоносіїв, зокрема нетрадиційних, створення стимулів для інвестування сільського господарства тощо.

Позитивний ефект від реалізації регуляторних заходів у 2012 - 2013 рр. за зазначеними напрямами був нівельований впливом несприятливої зовнішньоекономічної кон'юнктури на внутрішні економічні процеси.

Протягом 2012 р. в Україні під впливом світової економічної депресії сповільнювалася економічна динаміка. У І і ІІ кв. порівняно з відповідними кварталами 2011 р. приріст ВВП складав 2,2 та 3% відповідно. ІІІ і IV кв. показали протилежний результат - скорочення реального ВВП проти відповідних періодів 2011 р. на 1,3 та 2,5% відповідно (рис. 3). Як наслідок, загалом за рік економічне зростання України, склало лише 0,2 проти 5,2% приросту ВВП у 2011 р. Протягом трьох кварталів 2013 року спостерігали скорочення реального ВВП на рівні 1,1 - 1,3%.

Регуляторні заходи щодо розвитку і підтримки підприємництва передбачали отримання суб'єктами підприємницької діяльності фінансової, консультаційної та інформаційної підтримки у сфері інновацій, науки та промислового виробництва. Основними видами фінансової державної підтримки визначено:

- часткову компенсацію відсоткових ставок по кредитах;

- надання кредитів і мікрокредитів для започаткування власної справи;

- надання гарантій та поруки за кредитами;

- надання позик на придбання і впровадження нових технологій;

- фінансову підтримку впровадження енергозберігаючих та екологічних технологій тощо.

Разом з тим установлено певні обмеження щодо державної підтримки суб'єктів підприємницької діяльності. Зокрема, її не отримають підприємства, які здійснюють виробництво чи реалізацію зброї, тютюнових виробів та алкоголю; кредитні й страхові організації, інвестиційні та недержавні пенсійні фонди, ломбарди.

Регуляторними заходами, спрямованими на спрощення процедури започаткування бізнесу, правомірно визначити надану засновникам юридичних осіб (крім акціонерних товариств) можливість створювати статутний капітал у розмірах і складі, що їм необхідні для започаткування бізнесу, та скорочення близько на 70% кількості документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Регуляторними заходами, спрямованими на спрощення процедури започаткування бізнесу, правомірно визначити надану засновникам юридичних осіб (крім акціонерних товариств) можливість створювати статутний капітал у розмірах і складі, що їм необхідні для започаткування бізнесу, та скорочення близько на 70% кількості документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Таким чином, шостий етап розвитку державної регуляторної політики ознаменувався активізацією регуляторної діяльності. На сучасному етапі розвитку державної регуляторної політики необхідним є подальше підвищення якості її провадження. Адже прийняття ефективних регуляторних актів забезпечить стабільний розвиток господарської діяльності.

Підсумовуючи вищевикладене щодо здійсненого аналізу розвитку державної регуляторної політики на фоні циклічності економіки України, правомірно виділити шість етапів, синхронізованих із великими циклами кон'юнктури М.Д. Кондратьєва (табл. 2).

Визначення й обґрунтування етапів розвитку державної регуляторної політики дає змогу виявити шляхи підвищення якості та ефективності її провадження, а також залежно від стадії циклу кон'юнктури спрогнозувати й обрати адекватний економічній ситуації в країні напрям регуляторної політики.

Рис. 3 Поквартальна динаміка ВВП України у 2010 - 2013 рр., відсотки до відповідного періоду попереднього року*

* Побудовано за джерелом [7]

Висновки

Виконаний аналіз розвитку державної регуляторної політики в Україні дає змогу зробити такі висновки:

1. Процес формування державної регуляторної політики в Україні, в умовах поглиблення ринкових відносин, є закономірним за змістом і об'єктивним з точки зору форм реалізації. Раціональною методологічною основою дослідження закономірностей розвитку державної регуляторної політики правомірно визначено вчення про циклічні коливання. Згідно з таким підходом проведено періодизацію розвитку державної регуляторної політики в Україні відповідно до великих циклів М.Д. Кондратьєва.

2. Дослідження якісних відмінностей етапів розвитку державної регуляторної політики дозволив провести узгодження її напряму з великими циклами кон'юнктури М.Д. Кондратьєва. Закономірно припустити, що в період пожвавлення економічних процесів державна регуля-торна політика має бути спрямована на підтримку механізму ринкового саморегулювання та розвиток конкуренції. У період економічного спаду активність регуляторної діяльності органів влади має зростати з метою стабілізації соціально-економічних процесів шляхом використання в першу чергу грошово-кредитних і бюджетно-податкових інструментів.

Таблиця 2

Етапи розвитку державної регуляторної політики