Сучасні підходи до управління державними інвестиціями: зарубіжний досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУЧАСНІ ПІДХОДИ ДО УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ІНВЕСТИЦІЯМИ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД

Шиманська О.А.

Анотація

Висвітлено сучасні підходи до управління державними інвестиціями з огляду на досвід розвинутих країн світу. Зокрема, розглянуто основні характеристики державного управління інвестиційними проектами та програмами у таких країнах, як Австралія, Нова Зеландія, Великобританія. Подано рекомендації щодо вдосконалення підходів до управління державними інвестиціями в Україні на основі зарубіжного досвіду.

Ключові слова: економічний розвиток, державні фінанси, державні інвестиції, державне управління.

Одним із пріоритетів економічного розвитку визначено реалізацію інвестиційного потенціалу країни та формування сприятливого інвестиційного середовища з метою зміцнення конкурентоспроможності України на світовому ринку. Таким чином, необхідно виокремити підходи до управління державними інвестиціями, окреслити їх особливості та способи вдосконалення в сучасних умовах з урахуванням спроможності національної економічної системи щодо фінансування таких проектів і програм.

Проблематика визначення оптимальних підходів до управління інвестиційною діяльністю активно опрацьовується у вітчизняному науковому просторі такими вченими, як О.І. Амоша, С.О. Біла, І.А. Бланк, М.С. Герасимчук, М.Х. Корецький, І.М. Крупка, А.А. Пересада та ін.

Розвиток державного інвестиційного потенціалу було визначено пріоритетним у контексті реформування економіки. У післякризовий період державне фінансування інвестиційних програм набуло важливості у зв'язку з падінням підприємницької активності та підвищеною складністю доступу до кредитних ресурсів. Так, частка державних інвестицій в основний капітал у ВВП зросла з 0,73 % у 2009 р. до 1,18 % у 2011 р. та сягнула 1,22 % у 2012 р. Така тенденція потребує підвищеної уваги до процесів управління державними інвестиціями та вдосконалення відповідних підходів.

В Україні у процесі реформування сфери державних фінансів проведено ряд змін стосовно управління інвестиціями та державними видатками загалом. Однак повного введення у бюджетний процес державної інвестиційної програми як об'єкта бюджетних відносин досі не відбулось. У Бюджетному кодексі України поняття державної інвестиційної програми та проекту об'єднане й тлумачиться як комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням коштів державного та/або місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій [1].

В Україні наразі наявний портфель проектів, що мають статус інвестиційних, реалізація яких скеровується Державним агентством з інвестицій та управління національними проектами України.

Поняття капітальних інвестицій у Податковому кодексі України сформульоване як господарські операції, що передбачають придбання будинків, споруд, інших об'єктів нерухомої власності, основних засобів і нематеріальних активів, що підлягають амортизації відповідно до норм цього Кодексу [2]. Такі інвестиції не мають статусу проектів.

В умовах сьогодення управління державною інвестиційною діяльністю здійснюється у трьох основних вимірах: стратегічному, що передбачає визначення напрямів інвестування та виокремлення галузевих пріоритетів; нормативному, який включає забезпечення законодавчого регулювання інвестиційної діяльності, гарантії прав інвесторів і формалізацію їх зобов'язань; та адміністративному, що передбачає розроблення нових і вдосконалення наявних методів та інструментів управління інвестиційною діяльністю, зокрема, інвестиційними проектами і програмами.

Серед світових тенденцій розвитку інвестиційної діяльності спостерігається обмеження вихідних інвестиційних потоків, оскільки вони можуть призводити до виведення за кордон потенційних робочих місць в умовах підвищеного рівня безробіття всередині країни. У табл. 1 наведено основні принципи розроблення інвестиційної політики держави з метою сприяння економічному зростанню та сталому розвитку.

Таблиця 1. Основні принципи розроблення інвестиційної політики держави з метою сприяння економічному зростанню та сталому розвитку

Інвестиційна політика держави значною мірою зумовлена якістю її розроблення. За останніми дослідженнями UNCTAD, головні завдання у процесі формування інвестиційної політики з метою сприяння економічному зростанню та сталому розвитку можна поділити на три основні напрями впливу:

1. Інтеграція інвестиційної політики у стратегію розвитку

Завдання:

— визначення стратегічних інвестиційних пріоритетів та узгодження напрямів інвестиційної політики у питаннях розподілу і розвитку продуктивних сил, що включає розвиток людських ресурсів, інфраструктуру, поширення технологій, розвиток підприємництва (зокрема сприяння налагодженню міжгалузевих зв'язків);

— визначення заходів інвестиційної політики стосовно захисту вразливих галузей;

— перевірка узгодженості заходів і напрямів інвестиційної політики щодо всіх галузей національної економіки.

2. Інтеграція цілей сталого розвитку до цілей інвестиційної політики

Завдання щодо розроблення заходів:

— інвестиційної політики та конкретних положень, що стосуються залучення й реалізації інвестицій, а також забезпечення дотримання прав і обов'язків інвестора, включаючи питання корпоративної відповідальності;

— дотримання міжнародних стандартів щодо прав і обов'язків інвестора;

— заохочення інвестицій і використання стимулів з метою забезпечення сталого розвитку;

— спрямованих на мінімізацію можливих негативних наслідків інвестування, таких як ухилення від сплати податків, недобросовісна конкуренція, порушення трудового законодавства, вплив на екологічне середовище;

— врегулювання земельних питань, включаючи питання сільськогосподарських інвестицій.

3. Забезпечення актуальності й ефективності заходів інвестиційної політики

Завдання:

— оцінювання потенційної ефективності заходів інвестиційної політики;

— визначення потенційної ефективності конкретних інвестиційних програм і проектів на основі виокремлення кількісних показників впливу [3; 4].

За кордоном методи управління державними інвестиціями залежать від моделі державного управління, що використовується урядом. Зауважимо, що з початку 90-х років ХХ ст. уряди розвинутих країн розпочали реформування державного сектору економіки, впроваджуючи нові методи управління бюджетними коштами на основі встановлення обмежень на видатки бюджету, продаж певних об'єктів державної власності, аутсорсинг визначеного переліку суспільних послуг із приватного сектору, розроблення критеріїв вимірювання ефективності витрачання бюджетних коштів і вдосконалення державного бухгалтерського обліку. Такі реформи отримали назву нового державного управління. Одними з перших країн, де реформа державного управління відбулася успішно, стали Австралія та Нова Зеландія. Особливістю бюджетування у цих країнах є орієнтованість на принципи, а не цілі бюджетної політики, що гарантує стабільність бюджетних відносин, а також запровадження ринкової моделі державного управління [5].

Останніми роками ВВП Австралії демонструє тенденцію до зростання - у 2012 р. цей показник збільшився на 3,4 % (порівняно з 1,9 % у 2011 р.). Водночас відбувається зростання питомої ваги інвестиційної складової у ВВП. Так, за останніми даними Австралійського бюро статистики, національні капітальні інвестиції сягнули 28,2 % ВВП у 2012 р. Структура капітальних інвестицій за джерелом фінансування у Австралії характеризується значним переважанням приватного сектору (питома вага приватних інвестицій у ВВП перевищує 20 %), у той час як державні капітальні інвестиції коливаються в межах 7 % ВВП [6].

У Австралії модель державного управління є результатом еволюції сукупності методів і підходів, що використовувалися для ухвалення політичних рішень у різні періоди історичного розвитку. До основних моделей державного управління Австралії належать процедурна (1900-ті - початок 1980-х років), корпоративна (1980-ті - початок 1990-х років), ринкова (середина 1990-х - теперішній час) та сіткова (на етапі становлення). Так, на сьогодні в Австралії актуальними є дві моделі державного управління - ринкова та сіткова. Перша реалізується із середини 90-х років ХХ ст. і характеризується виваженістю рішень щодо надання суспільних послуг та їх фінансування, активізацією приватизаційних процесів і державно-приватного партнерства, на основі якого реалізується більшість суспільних інфраструктурних проектів [7].

Основною детермінантою реалізації державних інвестиційних програм чи проектів є вартісний підхід. Він передбачає відбір програм на основі співвідношення вартості програми чи проекту і якості результатів, однак вирішальне значення має вартість реалізації. Це висуває підвищені вимоги до оцінювання та моніторингу виконання програми, а також потребує застосування методик ризик-менеджменту, використання новітніх підходів до бухгалтерської звітності, комп'ютеризованих систем управління проектами і передбачає наявність команди професіоналів, здатних забезпечити життєдіяльність такої складної та багаторівневої системи управління. Незважаючи на високі вимоги, вартісний підхід подекуди не виправдовує очікувань стосовно якості результату програми чи проекту.

Такий недолік ринкової моделі державного управління зумовив створення нової моделі, яка отримала назву сіткової. У її основу покладено твердження про те, що довгострокові відносини між державою та приватними постачальниками товарів і послуг є набагато ефективнішими, ніж побудова короткострокових відносин на основі визначення найменшої вартості продуктів постачання. Таким чином, державні програми та проекти, включаючи інвестиційні, виконані на основі довгострокових державно-приватних відносин, характеризуються високою якістю результатів та соціальних ефектів, оскільки приватні партнери в такому разі значну увагу приділяють збереженню позитивної репутації та прагнуть до продовження контракту. Сіткова модель передбачає також створення систем постачання суспільних товарів і послуг високої якості та впровадження інституційних зв'язків між секторами національного господарства [8, с. 29].

Об'єднання зазначених моделей державного управління зумовлює особливості завдань, котрі ставить перед собою управління бюджетними видатками, зокрема інвестиційними. Ці особливості можна сформулювати у вигляді набору завдань, згрупованих за змістовою ознакою (табл. 2).

У зв'язку з тим, що більшість суспільних послуг в Австралії надається за допомогою ДПП, значна увага приділяється вдосконаленню підходів до оцінювання й моніторингу реалізації таких проектів, а також оптимальному розподілу ризиків і відповідальності між зацікавленими сторонами. Уряд Австралії застосовує "доказовий" підхід до моніторингу реалізації проектів, особливо це стосується будівництва об'єктів інфраструктури, коли кожен етап виконання робіт має супроводжуватися не лише відповідною документацією, а й фактичними доказами [9].

Також у Австралії інфраструктурні проекти реалізуються згідно з Графіком розбудови національної інфраструктури, що забезпечує стабільність та неперервність інфраструктурного розвитку країни та встановлює часові межі для пошуку фінансування відповідних проектів. Наразі відповідно до графіка реалізується 103 проекти загальною вартістю понад 60 млрд дол. США. Характерною рисою планування державних інвестицій в інфраструктуру Австралії є його довгостроковий характер - 20-30 років, інтеграція реалізації кожного проекту до довгострокових цілей розвитку економіки, а також значні вкладення у процес розроблення проектів [10].

Таблиця 2. Особливості управління державними видатками в Австралії з огляду на реалізацію ринкової моделі державного управління

Ухвалення рішень щодо планування та розроблення інвестиційних проектів, які передбачають бюджетне фінансування, здійснюється в Австралії за допомогою побудови сценаріїв, котрі включають оцінювання зовнішнього та внутрішнього середовища реалізації проекту, аналіз попиту на послугу, часовий горизонт актуальності надання послуги. Значна увага також приділяється оцінюванню ризиків, зокрема аналізу чутливості, що має обов'язково враховувати такі фактори, як зміна глобальних цін на нафту, коливання цін на викиди вуглецю, зміна кількості населення [11].

Таким чином, пакет документів з оцінювання проектів, що пропонуються до фінансування в Австралії, має містити: детальний опис проекту та його основних параметрів; оцінку суспільного попиту на вихідний продукт або послугу, а також прогноз динаміки цього попиту в довгостроковій перспективі (20-30 років); оцінку вартості проекту, визначену незалежною установою (при цьому ймовірність підвищення очікуваної вартості проекту під час його реалізації не має перевищувати 10 %); детальний опис методології оцінювання, що застосовується до кожного проекту, з поясненням кожного параметру та зазначенням способу аналізу чутливості [11]. державний інвестиція управління

У Новій Зеландії в управлінні державними інвестиціями провідну роль відіграють стратегічні плани головних розпорядників бюджетних коштів, які щороку подаються до головного органу з фінансового планування. Ці плани формуються на основі ретельного аналізу результатів вже впроваджених інвестиційних проектів. Такий аналіз є обов'язковим та має містити всі проблеми, що виникали в ході реалізації проекту, шляхи їх подолання, а також висновки щодо попередження таких негативних явищ у майбутньому [12]. Реалізація державних інвестицій Нової Зеландії ґрунтується на компетенціях головних розпорядників бюджетних коштів, тому формування команди професіоналів, що володіють необхідними знаннями та навичками, є ключовим елементом ефективного витрачання державних коштів на інвестиційні цілі. При цьому ступінь гнучкості та ініціативності рішень таких професіоналів досить високий за умов дотримання прозорості їх ухвалення та публічного контролю [13].

Основними принципами державного управління бюджетними видатками у Новій Зеландії є визначеність цілей, свобода управління, відповідальність, ефективність оцінки результатів витрачання коштів та оптимальний рух інформаційних потоків щодо розподілу державних ресурсів. Перший принцип передбачає чітку окресленість цілей витрачання бюджетних коштів і результатів, що мають бути досягнуті в результаті їх використання. Принцип свободи управління полягає у тому, що головний розпорядник бюджетних коштів має самостійно обирати шлях використання ресурсів для досягнення цілей. Принцип відповідальності виходить із попередніх двох та встановлює повну відповідальність головних розпорядників бюджетних коштів за наслідки ухвалених рішень щодо розподілу ресурсів та якості досягнутих результатів [14].

Слід наголосити, що в Новій Зеландії управлінські рішення на державному рівні реалізуються на основі методу прийняття рішень в умовах невизначеності, що отримав назву "ідеальної точки" або ІТ-критерію. Суть методу полягає в пошуку альтернативи, яка є найближчою до "ідеальної точки" поля альтернатив. "Ідеальною точкою" в умовах невизначеності є рішення, у результаті якого досягається найоптимальніше поєднання характеристик (показників) стану системи у випадку настання кожної альтернативи.

При реалізації державних інвестиційних програм Нової Зеландії розрізняють ефективність (Effectiveness) та продуктивність (Efficiency) витрачання коштів на їх реалізацію. Так, під ефективністю розуміють досягнення бажаного ефекту (економічного або соціального), під продуктивністю - співвідношення вартості проекту або програми до отриманого результату. Важливим завданням державного управління є узгодження цих показників, тобто мінімізація вартості проекту або програми за умов досягнення запланованого ефекту високого рівня якості [15].

Нова Зеландія активно проваджує ДПП-проекти на засадах співфінансування із державного бюджету. Вони стосуються переважно розвитку інфраструктури. Особливий державний орган із державно-приватного партнерства організовує та наглядає за реалізацією таких проектів. Управління державними інвестиціями здійснюється за участю кваліфікованих менеджерів, що мають необхідні навички управління інвестиційними проектами, а також на основі уніфікованих навчальних матеріалів, що поширюються державним казначейством.

Останнім часом зростає актуальність оцінювання ризиків у державних інвестиційних проектах. Це пояснюється підвищенням вимог до відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за реалізацію таких проектів, а також факторами соціально-економічного та політичного характеру, що можуть вплинути на проект. У країнах ЄС, Канаді та США широко застосовується поняття стратегічного ризику в державному секторі, що включає специфічні прояви ризиків, властивих державним проектам та програмам.

Так, у Великобританії є Помаранчева книга Казначейства (the Treasury's Orange Book on risk management), що містить основні засади й принципи ризик-менеджменту на центральному та місцевих рівнях державної влади. Згідно з цією книгою, ризики в державному секторі розподіляються за трьома категоріями: зовнішні, операційні та ризики зміни організаційної структури. До першої категорії належать ризики політичного, економічного, соціально-культурного та екологічного характеру. До другої - ризики, пов'язані з наданням послуг та забезпеченням реалізації державних проектів і програм. Третя група ризиків стосується тих аспектів реалізації державних проектів і програм, що виходять за межі наявної державної організаційної структури, наприклад, потребують створення додаткового дорадчого або наглядового органу влади тощо [16].

У Канаді методологію врахування ризиків у державному секторі розробляє та затверджує Державне казначейство. Серед методів оцінювання ризиків у державному секторі використовуються такі, що були запозичені у корпоративних структур. Так, рекомендованими є: створення діаграми ризиків, яка відображає джерела та типи імовірних ризиків, задіяні сторони при нейтралізації ризику, плани дій у разі настання ризику та відповідальні сторони; сценарний аналіз та сценарне прогнозування; застосування методик мінімізації ризику, серед яких чільне місце посідають опитування експертів профільних міністерств та тематичні семінари з метою виявлення потенційних ризиків [17].

У Австралії та Новій Зеландії діють Стандарти ризик-менеджменту (AS/ NZS 4360:2004), у яких висвітлені основні стадії виявлення та оцінювання ризиків, а також наведено алгоритм дій щодо їх нейтралізації. Згідно зі Стандартами, ризик-менеджмент має застосовуватися в усіх вимірах управління - стратегічному, тактичному та операційному. У процесі оцінювання ризиків здійснюється аналіз їх сильних та слабких сторін. Вагому роль також відіграє аналіз чутливості, за допомогою якого визначається вплив невизначеності на ключові показники проекту або програми [18].

Підсумовуючи зарубіжний досвід, можна зробити висновок, що на сьогодні управління державними інвестиціями здійснюється у трьох основних площинах - стратегічній, де формуються середньо- та довгострокові плани щодо інфраструктурного розвитку країни; фіскальній, де відбувається розподіл наявних ресурсів за пріоритетними напрямами фінансування, а також управлінській, де здійснюється розподіл повноважень за реалізацію інвестиційних проектів. Ураховуючи необхідність удосконалення процесу управління державними інвестиціями в Україні та зважаючи на пріоритетність соціального інвестування, в Україні доцільно запровадити:

— формування головними розпорядниками бюджетних коштів запитів на інвестиційні видатки під час складання середньострокових планів діяльності з метою включення таких видатків до середньострокового бюджету;

— надання державних грантів і концесійних позик із метою стимулювання проектів з наукової, природозахисної діяльності та регіональної інтеграції;

— включення масштабних інфраструктурних проектів до довгострокової стратегії розвитку країни та зазначення їх у пріоритетах такого розвитку на кожен бюджетний період;

— розподіл ризиків у проектах ДПП відповідно до можливостей та компетенції кожної зі сторін;

— ухвалення управлінських рішень щодо реалізації державних інвестицій в умовах невизначеності на основі методу "ідеальної точки" (ІТ-критерію).

До пакета документів з оцінювання проектів, що реалізуються на засадах співфінансування з державного бюджету, необхідно включити, окрім детального опису проекту та його основних параметрів, оцінку суспільного попиту на вихідний продукт або послугу, прогноз динаміки цього попиту у довгостроковій перспективі (20-30 років); оцінку вартості проекту, визначену незалежною установою (при цьому ймовірність підвищення очікуваної вартості проекту під час його реалізації має не перевищувати 10 %). З метою мінімізації ризиків недофінансування важливих інфраструктурних проектів необхідно планувати державні інвестиції в інфраструктуру на довгострокову

перспективу - 20-30 років, а також інтегрувати реалізацію кожного проекту до довгострокових цілей розвитку головного розпорядника бюджетних коштів.

Список використаних джерел

1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2010. -№ 50-51. - Ст. 1778.

2. Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI // Офіційний вісник України. - 2010. - № 92. - Т. 1. - Ст. 14.

3. Towards a New Generation of Investment Policies: World Investment Report 2012 [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://www.unctad-docs.org/files/ UNCTAD-WIR2012-Preface-Key-messages-and-Overview-en.pdf.

4. Investment Policy Framework for Sustainable Development : Chapter IV / Towards a New Generation of Investment Policies: World Investment Report 2012. - Р. 29 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.unctad-docs.org/files/UNCTAD- WIR2012-Chapter-IV-en.pdf.

5. Grubisic M. Towards Efficient Public Sector Asset Management / M. Grubisic, M. Nusinovic, G. Roje // Financial Theory and Practice. - 2009. - Vol. 33. - № 3. - P. 329-362.

6. Австралійське бюро статистики [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Products/24013964635D46C5CA257A2B001788 24?opendocument.

7. Considine M. Enterprising States: The Public Management of Welfare to Work / M. Considine. - Cambridge : University Press, 2001. - P. 24.

8. Guthrie J. International Public Financial Management Reform: Progress, Contradictions And Challenges (Research in Public Management) / J. Guthrie. - Information Age Publishing, 2004. - 372 р.

9. Progress and Action: June 2012 Report to the Council of Australian Governments. - P. 5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.infrastructureaustralia.gov. au/2012_coag.

10. National Infrastructure Construction Schedule (NICS). - Australian Government: Department of Infrastructure and Transport [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.infrastructure.gov.au/infrastructure/nics.

11. Infrastructure Australia's Reform and mvestment Framework: Guidelines for making submissions to Infrastructure Australia's Infrastructure Priority List using the Reform and Investment Framework, 2012. - Р. 9 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.infrastructureaustralia.gov.au/publications/files/IA_Submission_ Guidelines_May_2012_v5.pdf.

12. Doing the Right Things and Doing Them Right - Improving Evaluative Activity in the New Zealand State Sector. - State Services Commission in conjunction with The Treasury of New Zealand, 2003 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.ssc.govt .nz/doing-the-right-things.

13. Webber D. Managing the Public's Money: From Outputs to Outcomes and Beyond / D. Webber // OECD Journal of Budgetting. - 2004. - Vol. 4. - № 2. - Р. 112.

14. Norman R. Obedient Servants: Management freedoms and accountabilities in the New Zealand public sector / R. Norman. - Wellington : Victoria University Press, 2004. - P. 43.

15. CookA.-L. "Managing for Outcomes" in the New Zealand Public Management System / A.-L. Cook. - Wellington : Treasury Working Paper 04/15, 2004. - P. 18.

16. The Orange Book: Management of Risk - Principles and Concepts. - HM Treasury [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.hm-treasury.gov.Uk/d/orange_ book.pdf.

17. Risk Management Framework. - Treasury Board of Canada Secretariat [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/rm-gr/rm-gr-eng.asp.

18. Australian / New Zealand Stantard: Risk Management [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.mwds.com/AS4me_files/AS-NZS%204360-2004%20Risk%20 Management.pdf.

Размещено на Allbest.ru