Основні соціально-економічні сфери реалізації державно-приватного партнерства у світі

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСНОВНІ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНІ СФЕРИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА У СВІТІ

Прошкуратов О.М.

Анотація

Розглянуто зарубіжний досвід застосування державно-приватного партнерства, проаналізовано проблеми законодавчого та кадрового забезпечення реалізації проектів ДПП в Україні, висвітлено механізм реалізації потенціалу держави у розвитку ДПП.

Ключові слова: досвід європейських країн у реалізації соціально-економічних проектів у рамках ДПП, основні сфери реалізації ДПП, аналіз нормативно-правової бази зарубіжних країн у сфері ДПП, потенціал впровадження ДПП в Україні.

Порівняно з іншими видами договірних відносин між органами державної влади та приватним сектором основною перевагою державно-приватного партнерства (ДПП) є оптимальний розподіл повноважень щодо виконання спільної діяльності з надання послуг населенню та її контролю, внаслідок чого з використанням гнучких підходів досягається позитивний результат для обох сторін шляхом узгодження ролей, ризиків і винагород та отримання стимулів для якісного надання послуг.

Базовою передумовою успішної реалізації проектів ДПП у різних секторах економіки та соціальної сфери є створення відповідного інституційного й нормативно-правового поля.

Основні інститути цього середовища в Україні проходять етап формування. Стратегічні орієнтири та доцільність розвитку проектів державно-приватного партнерства актуалізовано у програмних документах уряду. Нормативно-правове підґрунтя для реалізації ДПП в Україні вже створено, розроблено методичну регламентацію відповідної діяльності, оцінки ризиків та ефективності здійснення проектів. Однак на практиці ДПП у секторах економіки, визначених Законом України "Про державно-приватне партнерство" як основні для впровадження таких інструментів, не набуло належного рівня розвитку. Відтак, є нагальна потреба у дослідженні провідного зарубіжного досвіду формування інституційного та правового середовища реалізації проектів ДПП.

Актуальність вивчення правових засад ДПП зумовлена неоднозначністю сприйняття цього явища у вітчизняних умовах. У розвинутих країнах його позитивна оцінка базується на подоланні інструментами партнерства інерційного монополізму держави та проблеми недостатності бюджетних коштів для впровадження потрібних проектів.

Метою статті є аналіз досвіду європейських країн щодо ефективності реалізації соціально-економічних проектів у межах ДПП, основних сфер здійснення таких проектів, а також дослідження потенціалу впровадження їх в Україні.

Для досягнення окресленої мети виконано такі завдання:

- проаналізовано світову практику ДПП, зокрема правове підґрунтя для дій уряду певних країн, спрямованих на залучення коштів приватного партнера у будівництво об'єктів соціального призначення;

- визначено прерогативи механізму забезпечення ДПП в органах місцевого самоврядування;

- розкрито сутність та основні характеристики механізмів реалізації ДПП;

- досліджено нормативно-правову базу країн у реалізації ДПП;

- висвітлено ключові недоліки застосування процесу державно-приватної взаємодії в Україні.

Державно-приватне партнерство можна охарактеризувати як довгострокову взаємодію держави і приватного сектору для залучення додаткових джерел фінансування, успішного виконання обов'язків держави.

В Україні державно-приватне партнерство - система відносин між державним і приватним партнерами, при реалізації яких ресурси обох партнерів об'єднуються з відповідним розподілом ризиків, відповідальності та винагород (відшкодувань) між ними для взаємовигідної співпраці на довгостроковій основі у створенні (відновленні) нових та/або модернізації діючих об'єктів, що потребують залучення інвестицій, і користуванні такими об'єктами. Закон України "Про державно-приватне партнерство" передбачає реалізацію проектів лише у формі договору, тоді як, наприклад, у деяких європейських країнах такого обмеження немає: переважно створюється спеціальна структура у формі юридичної особи за участю публічного і приватного партнерів, з часом - також за участю фінансових інститутів. У межах цього об'єднання укладаються договори, що дає змогу досягти максимальної структурованості й прозорості операції.

Залучення інвестицій через механізм ДПП одразу в усі галузі економіки країни в повному обсязі практично неможливе, до того ж завжди є галузі, в які потрібно інвестувати насамперед, тому і виникає необхідність визначення пріоритетних із них. Відтак, у процесі відбору та підготовки проектів ДПП органи державної влади мають звертати увагу на ті сектори економіки, в яких взаємодія може виявитися найуспішнішою і доцільною в контексті економічного реформування.

Найпоширеніша сфера реалізації ДПП - будівництво автомагістралей. У США на початку 1990-х років концесії стали поширюватися під час будівництва автомагістралей як альтернатива традиційним методам фінансового забезпечення державних капіталовкладень, а саме - за рахунок податків, зокрема з продажу палива та ін. У європейських країнах сьогодні система платних доріг також належить не державі, а приватним структурам.

Проекти державно-приватного партнерства реалізуються у соціально орієнтованих галузях, таких як житлово-комунальне господарство, медичні послуги, освіта, електроенергетика, спорт і туризм тощо. ДПП передбачає, що приватний бізнес не може на власний розсуд встановлювати тарифи на свої послуги. Держава має право регулювати цінову й тарифну політику. Однак державний партнер повинен розуміти: якщо приватний партнер не отримує прибутку, він не братиме подальшої участі у проекті, а отже, в обох партнерів є певні зобов'язання й спільні вимоги. У таблиці наведено узагальнені дані про сектори соціально-економічного життя деяких країн, де набув поширення інструмент ДПП [1].

Зауважимо, що Україна має певний досвід реалізації інвестиційних договорів у межах концесії на будівництво автомобільних доріг.

Таблиця. Поширення ДПП у соціально-економічному житті різних країн

У 1999 р. було підписано першу в Україні концесійну угоду між Укравтодором та консорціумом "Концесійні транспортні магістралі" на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги Львів - Краковець, яка мала стати складовою автомагістралі А-4 (Берлін - Вроцлав - Львів - Київ) третього Критського коридору. Загальна кошторисна вартість будівництва становила близько 1,635 млрд грн [2]. Фінансування мало здійснюватися спільно: 60 % - за рахунок концесіонера, 40 % - за рахунок концесієдавця (Укравтодору). Завершення будівництва планувалося у 2012 р. до початку проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу Євро-2012. Проте з початку реалізації проекту станом на листопад 2008 р. вартість виконаних робіт дорівнювала 37 млн грн, з них кошти концесіонера - 7,3 млн, Укравтодору - 29,6 млн грн [3]. Тобто приватний партнер не виконував взятих на себе інвестиційних зобов'язань.

У 2002 р. було підписано ще одну концесійну угоду між Укравтодором та ВАТ "Виробничо-наукова компанія "Розточчя СТ" на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги Львів - Броди. Загальна кошторисна вартість будівництва дороги становила 2,7 млрд грн, фінансування будівництва мало здійснюватися спільно: 79 % - за рахунок концесіонера, 21 % - за рахунок Укравтодору. Станом на листопад 2008 р. концесіонером було погоджено місце розташування зазначеної автомобільної дороги та проведено проектні роботи на суму 2,4 млн грн [3].

Унаслідок фактичного невиконання умов концесійних договорів їх у судовому порядку було розірвано (договір на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги Львів - Броди - у березні 2012 р.) з причин: 1) невідповідності умов концесійного договору національному законодавству про концесії через відповідні зміни та невиконання умов договору концесії (для договору концесії Львів - Краковець); 2) неспроможності приватного партнера виконати свої концесійні зобов'язання (для договору концесії Львів - Броди) [4].

Проблема розвитку державно-приватного партнерства привертає увагу багатьох зарубіжних дослідників - Дж. Б'юкенена, В. Варнавського, А. Гальчинського, Е. Дюркгейма, Дж. Коммонса, Д. Норта, Р. Нурєєва, а також вітчизняних учених - О. Берданової, В. Вакуленка, Н. Сич, А. Ткачука, І. Федіва, А. Чухна. Дослідження цих науковців дедалі більше характеризують ДПП як новий, але важливий механізм розвитку економіки.

У світі відомий доволі широкий спектр форм співпраці в межах ДПП. У деяких країнах поняття ДПП співвідноситься лише з концесією, в інших - передбачає будь-яку форму аутсорсингу та спільних підприємств, створених державним і приватним секторами. Проте на практиці частіше застосовується вужчий підхід, коли ДПП розглядається як рівноправне взаємовигідне співробітництво між державою і приватним бізнесом у процесі облаштування інфраструктури й надання публічних послуг за умови розподілу ризиків і відповідальності. державний приватний партнерство

Вважаємо, що головним завданням держави при ДПП є забезпечення привабливості ринку для інвесторів, повна прозорість і чіткий розподіл обов'язків та захист приватного партнера від корупції.

Проаналізуємо нормативно-правову базу деяких країн у сфері ДПП. Федеральна адміністрація автомагістралей США ініціювала зміни до федерального законодавства, щоб створити сприятливі умови для приватного бізнесу з метою залучення до проектів будівництва нових і реконструкції старих доріг [5].

У результаті цих законодавчих нововведень у 1998 р. на федеральному рівні запроваджено кредитну програму як додаток до Закону про фінансування та впровадження інновацій у транспортну інфраструктуру (The Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act of 1998, TIFIA Credit Program). У межах програми надається федеральна кредитна підтримка проектам, реалізація яких без неї не була б можлива або відбулася зі значним запізненням через потенційні ризики для капіталовкладень, складність і високу вартість. Кредитна допомога може здійснюватися у трьох формах: 1) прямої позики; 2) гарантій під кредит; 3) кредитних ліній standby. Проценти під федеральний кредит є нижчими, ніж в інших потенційних кредиторів.

Також інноваційним підходом у створенні ДПП, запропонованим США, є спроба об'єднати інтереси та ресурси органів влади різного рівня - федерального, штатів, місцевого - для спорудження нових чи реконструкції старих автомобільних доріг, зокрема, шляхом ефективного використання земель навколо них: для транзиту, потреб розвитку місцевих громад, у тому числі кварталів, які тривалий час перебували в занепаді.

Окрім того, у США використовується такий інструмент залучення приватного сектору для участі у ДПП, як звільнення від сплати певного податку.

У Канаді успішні прецеденти співробітництва між публічним і приватним секторами у розвитку інфраструктури зумовили прийняття в деяких провінціях спеціального законодавства чи внесення доповнень до чинних нормативно-правових актів щодо створення умов для розвитку ДПП. Так, у 1998 р. у провінції Британська Колумбія були внесені відповідні зміни до Закону про муніципалітети (Municipal Act). Згідно з ними:

- надається підтримка бізнесу в процесі реалізації партнерства, зокрема, через звільнення від оподаткування чи відстрочення його термінів і від інших платежів, надання землі під забудову за меншою ціною, аніж її ринкова вартість, позики, надання гарантій під кредити, передачу частки публічної власності приватному партнеру з огляду на потреби спорудження необхідного об'єкта;

- муніципалітет може укладати контракти, подібні до контрактів приватного корпоративного права.

На федеральному рівні практика державно-приватних партнерств була інституціоналізована у 2002 р. шляхом ухвалення Закону про фонд розвитку стратегічної інфраструктури [6]. Термін "стратегічна інфраструктура" узагальнив усі споруджені в результаті публічних інвестицій об'єкти, що використовуються на користь громадськості, зокрема:

- авто- чи залізничні магістралі;

- місцеві дороги;

- туристичну чи міську інфраструктуру розвитку;

- каналізаційні мережі;

- водогони та допоміжну інфраструктуру;

- телекомунікаційну та швидкісну інфраструктуру передавання даних;

- основну інфраструктуру;

- іншу інфраструктуру, передбачену нормативно-правовою базою.

Кошти зі сформованого Фонду надаються як співфінансування для реалізації масштабних проектів, які сприятимуть економічному зростанню та покращанню якості життя в Канаді, зокрема тих, які використовують партнерство між публічним і приватним секторами.

Отримувати ресурси з Фонду розвитку стратегічної інфраструктури можуть:

- провінційні (регіональні) та місцеві органи влади;

- компанії публічної форми власності, або ті, які перебувають у співвласності провінційного чи місцевого органу влади й спроможні реалізувати проект, що відповідає умовам Фонду;

- компанії приватної форми власності, здатні реалізувати проект, що відповідає умовам Фонду.

Великобританія вважається країною, в якій було розроблено багато з відомих схем державно-приватного партнерства. Механізм ДПП був запроваджений у 1992 р. у межах національної програми "Ініціатива приватного фінансування', яка дозволила використання приватних фінансових ресурсів для спорудження й утримання публічного майна.

Уряд цієї країни вирішив залучати приватні фірми до виконання робіт, які потребували великих капіталовкладень, причому домовився, щоб приватні особи здійснювали будівельні роботи й експлуатацію готових об'єктів з відстроченням платежу з боку держави протягом тривалого періоду. Після сплати всіх платежів об'єкт переходив у власність держави. Об'єкти приватної фінансової ініціативи - це переважно елементи транспортної інфраструктури (враховуючи автомобільні та залізничні шляхи), а також школи, лікарні, пам'ятки історії та архітектури, об'єкти культури й навіть тюрми.

Досвід реалізації партнерських проектів у Великобританії дає підстави зробити висновки про перешкоди для впровадження інструментарію ДПП:

- малі - за масштабами робіт і фінансування - проекти є невигідними для використання цього механізму через тривалість переговорів та укладення контракту між сторонами, високу управлінську вартість спільних проектів, потребу забезпечити досягнення індикаторів, визначених органами влади;

- малий і середній бізнес не має економічних стимулів для участі у ДПП через згадані причини;

- непридатними є класичні методики оцінювання вартості приватних проектів;

- багато органів влади не спроможні розробити на стадії укладення контракту індикатори виконання, яких необхідно досягти приватному партнеру, а також передбачити відповідні санкції у разі порушення умов договору.

Незважаючи на те, що перші спроби запровадити ДПП в Угорщині були здійснені у першій половині 1990-х років, на національному рівні систематизований підхід до поширення цієї практики був запропонований лише у 2003 р., коли новий уряд країни в умовах дефіциту бюджетних ресурсів мусив реагувати на зростання потреби населення в громадських послугах. Було створено Міжурядовий комітет із питань публічно-приватного партнерства, допоміжні функції при якому виконував відповідний Секретаріат із питань ДПП. Мета комітету полягала насамперед у визначенні того, які сектори соціально-економічного життя є найпридатнішими для залучення приватних ресурсів на нових засадах, а також розробленні необхідних доповнень у законодавчу та нормативну базу.

Перші й найвідоміші ДПП (на жаль, у негативному аспекті) були реалізовані у сфері будівництва автомагістралей, зокрема автобану М 1/М 15 на засадах концесійної схеми "Проектування - будівництво - фінансування - експлуатація" франко-австрійсько-угорським консорціумом приватних компаній. Обсяг доходу від споживачів послуг автобану становив близько 50 % прогнозованого, що призвело до відмови кредиторів, включно з Європейським банком реконструкції та розвитку, від фінансування завершальної фази будівництва автобану М 15. Як наслідок, фінансовий ризик, що за контрактом належав до сфери відповідальності приватних партнерів, був переданий уряду, який з 2003 р. мав сплачувати кредитні зобов'язання консорціуму.

Таким чином, досвід Угорщини дає підстави визначити головні перешкоди для запровадження ДПП, зокрема в країнах Центральної та Східної Європи:

- зміна політичних конфігурацій парламенту й уряду може кардинально вплинути на державну політику щодо ДПП й, відповідно, на настрої потенційних приватних партнерів;

- бар'єром для успішної реалізації проекту може стати необґрунтований розподіл відповідальності, зокрема фінансової, між публічним і приватним партнером;

- ймовірною є переоцінка спроможності та бажання користувачів платити за послуги.

Закон України "Про державно-приватне партнерство" визначає правові, економічні та організаційні засади взаємодії держави та приватних партнерів, регулює відносини, пов'язані з підготовкою, виконанням і розірванням договорів, які підписуються в межах ДПП, а також установлює гарантії дотримання прав і законних інтересів сторін цих договорів [7].

Крім того, окремі питання розвитку ДПП регулюються постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, положеннями та наказами центральних органів виконавчої влади, рішеннями місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Лише на загальнодержавному рівні налічується кілька десятків нормативних актів, що безпосередньо регламентують аспекти ДПП.

Таким чином, ще на етапі до підписання угоди про ДПП приватному партнерові потрібно пройти складні процедури узгоджень, що в умовах високого рівня корупції створює ризики для ефективного використання цього механізму з метою активізації інвестиційної діяльності. Можна вважати, що це є одним із чинників відсутності реальних проектів ДПП, незважаючи на значну зацікавленість потенційних приватних партнерів.

Крім того, за твердженнями фахівців Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України, суттєвою перешкодою для практичної реалізації інвестиційних проектів на засадах ДПП, особливо на регіональному та місцевому рівнях, є відсутність кадрового забезпечення в контексті відповідної методологічної та методичної підготовки. Діяльність працівників структурних підрозділів, які відповідають за сферу інвестиційної діяльності, спрямована насамперед на перерозподіл виділених бюджетних коштів, а не на створення сприятливих умов для залучення приватного капіталу в реальний сектор економіки [8].

Ураховуючи світовий досвід і фінансові можливості держави, зауважимо, що в Україні для ефективного запровадження механізму ДПП, принаймні на початковому етапі, доцільно зосередитися на реалізації проектів у кількох ключових сферах суто на договірних засадах.

На думку провідних експертів Програми розвитку ООН в Україні з питань державно-приватного партнерства, з метою забезпечення врегулювання нормативно-правового підґрунтя реалізації відповідних проектів варто впровадити типові (модельні) договори ДПП. Використання таких договорів дає змогу виробити якісно нові норми, що враховують специфіку сучасних договірних відносин ДПП. Держава, приймаючи ці норми, має право частково їх видозмінювати, адаптувати до особливостей функціонування окремих галузей економіки та соціальної сфери або скасовувати в односторонньому порядку, якщо вони виявляться малоефективними. Система типових (модельних) договорів характеризується гнучкістю, що надає можливість застосовувати модельні норми країнам із різними історичними й правовими традиціями [9].

Щодо досвіду залучення коштів приватного партнера для розвитку інфраструктури в Україні, то за даними моніторингу Світового банку протягом 1992-2011 рр. було реалізовано 25 проектів, у які інвестовано 12 131 млн дол. США, з них 10 878 млн - у сфері телекомунікацій [10].

Проте бази даних Світового банку містять проекти, реалізовані на підставі договорів управління, оренди, концесії, продажу активів, у яких приватним особам належить принаймні 25 % участі, за винятком продажу активів, у котрих ця частка становить 5 % капіталу. Таке розуміння ДПП не відповідає вимогам українського законодавства, оскільки його об'єкти не можуть бути приватизовані та змінювати цільове призначення протягом усього строку дії угоди.

Зауважимо, що застосування ДПП на практиці не набуло достатнього рівня розвитку. Наприклад, на сьогодні в Україні немає жодного чинного концесійного договору у сфері автомобільних шляхів. Як зазначалося, було підписано дві концесійні угоди на будівництво автомобільних доріг (Львів - Краковець (у грудні 1999 р.) та Львів - Броди (у грудні 2002 р.)), але через різні причини ці угоди в судовому порядку було розірвано [11].

Отже, для практичної реалізації механізму ДПП та активізації інвестиційної діяльності з метою залучення приватних інвестицій у стратегічно важливі галузі економіки, належного дотримання приватним партнером своїх зобов'язань держава має насамперед гарантувати виконання власних зобов'язань у повному обсязі. Потрібно вдосконалити нормативно-правову базу регулювання відносин ДПП та інституційного забезпечення його розвитку, передусім у підвищенні гарантій захисту приватних партнерів у процесі розроблення, затвердження та реалізації таких проектів.

Список використаних джерел

1. Державне управління регіональним розвитком України: монографія / за заг. ред. В. Є. Воротіна, Я.А. Жаліла. - К. : НІСД, 2010. - 288 с.

2. Концесійний "довгобуд" Львів - Краковець [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://daily.lviv. ua/news/13282.

3. Про залучення інвестицій, у тому числі іноземних, для пом'якшення негативних наслідків світової фінансової кризи у дорожній галузі : рішення колегії Державної служби автомобільних доріг України від 27.11.2008 № 56 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/lmk1/fin42644.html.

4. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні : аналіт. зап. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.niss.gov.Ua/articles/816/#_ftn6.

5. Manual for Using Public-Private Partnerships on Highway Projects / US Department of Transportation, Federal Highway Administration [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.fhwa.dot.gov/ipd/pdfs/manual_0905.pdf.

6. Canada Strategic Infrastructure Fund Act, 2002, c. 9, s. 47 [Assented to March 27th, 2002]: Regulations Prescribing Capital Assets for the Purpose of the Definition "Strategic Infrastructure' in the Canada Strategic Infrastructure Fund Act SOR/200351 Registration January 30, 2003.

7. Про державно-приватне партнерство: закон України від 01.07.2010 № 2404-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ main.cgi?nreg=2404-17.

8. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні : аналіт. зап. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/816/#_ftn6.

9. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / ООН. - Женева, 2008. - 114 с.

10. Ukraine - Private Infrastructure Projects - The World Bank & PPIAF [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreCountry. aspx?countryID=97.

11. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні : аналіт. зап. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/816/#_ftn6.

Размещено на Allbest.ru