Інституційне забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституційне забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні

Досліджено генезис інституційного забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики, запропоновано чотири етапи його становлення та розвитку. Проведено компаративний аналіз повноважень двох центральних органів виконавчої влади - Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що є головними інституціями з питань забезпечення реалізації державної економічної і регіональної політики, охарактеризовано їх основні функції. Окреслено наявну систему інституційного забезпечення політики регіонального розвитку, встановлено основні інституційні партнери, а також сформульовано сучасні проблеми та виклики, що прямо чи опосередковано мають вплив на формування та реалізацію державної регіональної політики, зокрема відсутність національної довгострокової стратегії розвитку держави, поступальних кроків у проведенні територіально-адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування, нестабільність інституційної структури у сфері регіональної політики тощо.

Протягом останнього десятиліття в Україні відбувається доволі складний процес модернізації системи державного управління регіональним розвитком, насамперед формування та впровадження державної регіональної політики, що має забезпечити перехід до нової якості розвитку національної економіки, зростання конкурентоспроможності всіх регіонів країни як на внутрішньому, так і на зовнішніх ринках, що, своєю чергою, зменшить диспропорційність і розбалансованість економіки та гостроту проблем людського розвитку.

Проте в умовах системної кризи суспільства, незначні проміжні результати трансформування української економіки до ринку не змінили: макроекономічної нестабільності, посилення нерівномірності розвитку регіонів, зростання рівня їх диференціації та диспропорційності. Ми приєднуємося до позиції тих, хто вважає, що наявна система інституційного забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні вимагає вдосконалення та створення ефективного набору інституцій та інститутів.

Питанням формування та реалізації державної регіональної політики в Україні присвячено праці багатьох учених та науковців, зокрема, С. Білої, З. Варналія, Л. Гринів, М. Долішнього, С. Дорогунцова, Ф. Заставного, В. Кравціва, О. Крайник, А. Мельник, О. Нижник, В. Пили, С. Романюка, Л. Семів, І. Сторонянської, М. Фащевського, М. Хвесика, Л. Чернюк, С. Шульц, Л. Шевчук та інших.

Мета наукової статті - дослідити генезис інституційного забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні, визначити етапи його становлення та висвітлити проблеми між сучасними інституційними партнерами.

Аналізуючи процес створення та становлення інституційного забезпечення державної регіональної політики за роки незалежності України, автор виділяє кілька етапів розвитку, а саме:

I період-1991-1998 рр.

II період-1998-2007 рр.

III період-2007-2011 рр.

IV період-2011 - дотепер

Перший період починає свій відлік з ліквідації Державного планового комітету Української РСР (Держплан УРСР) [1], на який у свій час покладалась координація діяльності облвиконкомів, Київського і Севастопольського міськвиконкомів у галузі планування економічного і соціального розвитку та методичне керівництво й обмін досвідом у цій галузі, а також на основі пропозицій, згаданих територій, розробка балансів за основними видами матеріальних, фінансових і трудових ресурсів, що мали забезпечити сталий і пропорційний розвиток економіки республіки та створення Міністерства економіки України, положення про яке було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 листопада 1991 р. за №322 [2]. Цим положенням було визначено одним з головних завдань Міністерства економіки України (Мінекономіки) - центрального органу державного управління, підвідомчого Кабінету Міністрів України, надання організаційно-методичної допомоги Раді Міністрів Кримської АРСР, обл (міськ)- виконкомам у питаннях індикативного планування, економіки ринкових відносин, ціноутворення тощо, а також на нього було покладено організацію розробки та здійснення розрахунків статево-вікової структури населення Кримської АРСР і областей, системи демографічних прогнозів, складання перспективних балансів трудових ресурсів по цих територіях. Мінекономіки України було зобов'язане готувати пропозиції з питань роздержавлення власності, демонополізації виробництва, а також з питань розвитку підприємницької діяльності в регіонах. Зауважимо, що, можливо, уперше в урядових документах незалежної України запроваджується термін «регіон», і хоча прямим текстом не згадується про державну економічну політику, а тим більше про регіональну, треба розуміти, що певне регулювання регіонального розвитку в державі мало місце і Міністерство економіки України було однією з перших інституцій, що його здійснювало.

Перший період характеризується відсутністю цілеспрямованої діяльності на регіональному рівні, руйнацією економічних зв'язків між регіонами, що склались у попередні роки, кардинальними змінами у структурі власності, неефективним використанням природно-ресурсних та науково-виробничих можливостей регіонів, а також відсутністю ефективних механізмів стимулювання їх розвитку та зменшення негативних наслідків територіальних диспропорцій. За цей період не було створено системної державної регіональної політики та її інституційного забезпечення.

Усе це зумовило необхідність розробки та впровадження державної регіональної політики, спрямованої на підвищення життєвого рівня людей, ефективності використання економічного потенціалу регіонів, поглиблення процесів ринкової трансформації, оптимізації управлінських рішень.

З огляду на те, що у вересні 1999 р. за ініціативою Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України, розпорядженням Президента України було створено Комісію з розробки Концепції державної регіональної політики України та робочу групу, до складу якої увійшли представники Адміністрації Президента України, органів державної влади, громадських організацій та науковці, яка в грудні цього ж року презентувала на засіданні Ради регіонів при Президентові

України Концепцію державної регіональної політики, цей рік можна визначити початком другого етапу становлення державної регіональної політики.

Проект Концепції передбачав шість розділів, зокрема, визначав: мету, завдання, принципи та пріоритети державної регіональної політики, державне регулювання регіонального розвитку, підвищення ролі місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у регіональному розвитку. Окремим розділом у проекті було визначено інституційне забезпечення реалізації державної регіональної політики. Зокрема повноваження Президента України, який спрямовує реалізацію регіональної політики, Верховної Ради України, що здійснює законодавче забезпечення та затверджує основні напрями державної регіональної політики, Кабінету Міністрів України, що здійснює впровадження регіональної політики через систему міністерств, інших центральних і місцевих органів влади, несе відповідальність за реалізацію регіональної політики, а також встановлено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції забезпечують реалізацію державної регіональної політики.

Робота над проектом Концепції тривала майже два роки. У травні 2001 р. Указом Президента України її було затверджено (Указ від 26.05.2001 р. за №341). Особливістю остаточного варіанта проекту була співпраця з експертами Міжнародного проекту LARGIS, що надало Концепції європейських підходів до регіональної політики.

Важливо зазначити, що механізмом реалізації цієї Концепції були заходи (розпорядження КМУ від 13.09.2001 р. за №437-р) [3], якими, зокрема, встановлено, що, крім центральних і місцевих органів влади, відповідальними виконавцями були Фонд сприяння місцевому самоврядуванню, Асоціація міст України, Асоціація сільських, селищних і міських рад України, тобто неурядові організації, асоціації. Відповідно до п. 3.4 цих заходів Мінекономіки України, на той час це Міністерство економіки та з питань Європейської інтеграції України, було визначено центральним органом виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого самоврядування. Важливим, на нашу думку, є також захід щодо формування на регіональному рівні неурядових інституцій, а саме мережі агентств регіонального розвитку.

Треба визнати, що протягом цього періоду дуже активну позицію займало Мінекономіки України, розробивши проект Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» (Закон України від 8.09.2005 р. за №2850-IY), започаткувавши спільну розробку та реалізацію заходів з регіональними органами виконавчої влади та самоврядування, Угод щодо регіонального розвитку - ефективного механізму реалізації державної регіональної політики, а також державного стимулювання розвитку депресивних територій.

У 2006 р. вперше в Україні було розроблено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року (постанова КМУ від 21.07.2006 р. за №1001).

Департамент регіонального розвитку Мінекономіки України запровадив щорічне погодження показників соціально-економічного розвитку та шляхів розв'язання проблемних питань регіонів, заслуховування керівників регіональних органів виконавчої влади щодо актуальних проблем регіонального розвитку на Колегії Міністерства економіки. Важливим механізмом співпраці департаменту та регіональних економічних інституцій було проведення щоквартально нарад-семінарів з керівниками головних управлінь економіки безпосередньо у регіонах.

Отже, як бачимо, на рубежі XX-XXI століть спостерігалось намагання до системного підходу формування та реалізації державної регіональної політики та її інституційного забезпечення на державному рівні та рівні регіонів.

Проте зміни керівників держави, урядів, депутатського корпусу всіх рівні, а також проголошення ними різних політичних платформ, економічних реформ, векторів стратегічного розвитку, критика попередників і обіцянки суспільству на майбутнє [4, с. 27] нівелювали позитивні результати, досягнуті у формуванні та впровадженні державної регіональної політики.

Так, прийняття на урядовому рівні рішення про створення нового центрального органу виконавчої влади - Міністерства регіонального розвитку та будівництва України (Мінрегіонбуд) на базі Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, що було реорганізовано (Постанова КМУ від 1.03.2007 р. за №323), не лише не забезпечило ефективного формування та реалізації державної регіональної політики, а навпаки, у багатьох моментах дестабілізувало.

Проведемо компаративний аналіз повноважень двох центральних органів виконавчої влади, які протягом 2007-2011 рр. були головними інституціями з питань забезпечення реалізації державної економічної і регіональної політики.

У Положенні про Міністерство регіонального розвитку та будівництва України (постанова КМУ від 16.05.2007 р. за №750) [5] визначено, що Мінрегіонбуд є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування, удосконалення адміністративно-територіального устрою України.

Основними завданнями Мінрегіонбуду у сфері державної регіональної політики було встановлено: участь у формуванні та забезпечення реалізації державної регіональної політики; сприяння ефективному використанню економічного, наукового і трудового потенціалу, природних та інших ресурсів, підготовку і внесення пропозицій щодо деконцентрації та децентралізації повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, оптимізації структури місцевих органів виконавчої влади, удосконалення механізму регулювання відносин «центр - регіони», адміністративно-територіального устрою України тощо; участь у розробленні та впровадженні правового, економічного та організаційного механізму вирівнювання і стимулювання сталого розвитку регіонів, їх співробітництва, здійсненні відповідно до законодавства заходів щодо подолання депресивності окремих територій, забезпечення функціонування спеціальних (вільних) економічних зон і територій пріоритетного розвитку.

Для забезпечення виконання покладених завдань з департаменту регіонального розвитку Мінекономіки України була переведена четверта частина працівників цієї інституції.

Водночас більшість функцій Мінбуду та спеціалістів у галузі будівництва та архітектури перейшли у новостворений Мінрегіонбуд України і продовжували займатись питаннями забезпечення політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування, тобто розвитком будівельної галузі.

Отже, діяльність цього міністерства далі визначається традиційним розумінням своїх функцій, а не стратегічним баченням - що необхідно зреалізувати, щоб урядова машина служила цілям та пріоритетам державної регіональної політики.

Згідно з Положенням про Міністерство економіки України (Постанова КМУ від 26.05.2007 р. за №777) [6], воно було визнано головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної економічної, цінової, інвестиційної та зовнішньоекономічної політики, а також міжвідомчої координації з питань економічного і соціального співробітництва України з ЄС.

Одним з основних завдань для Мінекономіки України встановлено розроблення в межах своїх повноважень та забезпечення відповідно до законодавства реалізації державної регіональної політики, організація роботи, пов'язаної зі створенням умов для динамічного збалансованого соціально-економічного розвитку країни та її регіонів. Відповідно до покладених на цю інституцію завдань, Мінекономіки України: аналізує стан і тенденції економічного і соціального розвитку України, її адміністративно-територіальних одиниць, розробляє пропозиції щодо пріоритетних напрямів розвитку та реформування економіки, враховуючи принципи сталого розвитку; здійснює організаційно-методичне керівництво та координацію роботи з підготовки прогнозів економічного і соціального розвитку регіонів; бере участь у реалізації державної регіональної політики; вживає в межах своїх повноважень заходів щодо формування економічно достатніх територіальних громад, зміцнення їх матеріально-фінансової бази, сприяє комплексному соціально-економічному розвитку територій; бере участь у розробленні і здійсненні заходів, спрямованих на розбудову інфраструктури регіонів, розвиток міжрегіонального економічного співробітництва.

Порівнявши повноваження цих міністерств, можна зауважити, що реально створилась ситуація перетягування канату, розпорошеності та дублювання, що, своєю чергою, зумовило невизначеність їх відповідальності. На нашу думку, з утворенням двох провідних, головних інституцій у розвитку інституційного забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики розпочався її третій період (2007-2011 рр.).

На початку 2008 р. новостворений Мінрегіонбуд України презентував проект нової Концепції державної регіональної політики, що повинна була дати відповідь на виклики, що постали перед Україною, виходячи з національного досвіду та врахування практики інших держав і керівних документів Ради Європи, Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, інших європейських організацій.

У проекті нової Концепції було визначено мету, принципи, міжнародні аспекти, напрями та пріоритети державної регіональної політики, територіальну організацію публічної влади, інструменти та механізми реалізації державної регіональної політики, а також моніторинг регіонального розвитку. При цьому у проекті наголошувалося, що реалізація державної регіональної політики має здійснюватись не лише державними інституціями центрального, регіонального та місцевого рівня, а також неурядовими організаціями та асоціаціями.

Так само, як проект зазначеної Концепції державної регіональної політики, на стадії проекту залишився проект Закону України «Про засади державної регіональної політики», який було розроблено у 2008 р. за участю Німецького бюро технічного співробітництва «GTZ». У проекті закону у розділі III «Інституційне забезпечення державної регіональної політики» визначаються: інституції, що забезпечують розроблення та реалізацію державної регіональної політики, повноваження у сфері регіональної політики центральних та регіональних органів виконавчої влади, Національної координаційної ради регіонального розвитку, координаційної ради розвитку регіону, агенцій регіонального розвитку. Загальна ідея цього розділу полягає в тому, що в державі створюється система інституційного забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики.

Водночас це етап світової фінансово-економічної кризи, що продемонстрував можливості регіонів України до адаптації в складних економічних умовах до викликів сучасності, виявив неефективність державної регіональної політики, зокрема її інституційного забезпечення та поставив завдання щодо визначеності стратегічних пріоритетів модернізації економіки, та розробки нових концептуальних підходів до регіональної політики.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку) стає центральним органом виконавчої влади, що відповідає за розробку і реалізацію державної регіональної політики. Ця функція була повернена Мінекономрозвитку Указом Президента України у 2011 р. (Указ Президента України від 31.05.2011 р. за №634) [7]. З огляду на це, є не зрозумілим, чому термін «регіональний розвиток» залишається присутнім у назві іншого міністерства - регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства. Адже ця інституція відповідає насамперед за державну політику у двох важливих сферах - розвитку будівництва та житлово-комунального господарства. На нашу думку, дотичність державної політики у цих галузях та удосконалення територіальної організації влади і адміністративно-територіального устрою держави є не зовсім обґрунтованою, щоб об'єднати ці напрямки під дахом одного міністерства.

Починаючи з 2011 р. і дотепер, ключовими інституціями, що впливають на формування і реалізацію державної регіональної політики є центральні та регіональні органи законодавчої та виконавчої гілок влади, наукові установи, неурядові і донорські організації.

Наявну систему інституційного забезпечення формування та реалізації регіональної політики наведено на рис. 1.

Як зазначено в проекті Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р. [8], асоціації місцевих і регіональних органів влади та Національна агенція регіонального розвитку, а також Рада регіонів і Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку, є важливими консультативними дорадчими органами, думка яких має бути врахована в процесі підготовки політики, стратегії, заходів та інструментів державної регіональної політики.

Певну роль відіграють також міжнародні донорські організації, зокрема ЕК, ООН, уряди США, Канади, Швейцарії, Швеції, Німеччини та ін. та міжнародні фінансові інститути (ЄБРР, СБ, ЄІБ), які надають технічну допомогу та кредитні ресурси на цілі розробки та реалізації державної регіональної політики на центральному та місцевому рівнях.

Однак, попри здійснені протягом останніх років кроки, можна констатувати, що інституційне забезпечення державної регіональної політики в державі ще не носить системного і тим більше науково обґрунтованого характеру. У відносинах між інституційними партнерами в рамках державної регіональної політики є значні неузгодженості. Саме у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року сформульовано основні проблеми сучасності [8, с. 6162]: недостатня горизонтальна координація між секторними міністерствами та Мінекономрозвитку; робота Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку поки що не впливає на процес координації регіональної політики; відносини між обласними та районними радами з їх відповідними обласними та районними державними адміністраціями є диспропорційними і ради, що мають можливість формулювати пріоритети регіонів, фактично не мають важелів їх впровадження; горизонтальні відносини між регіонами майже відсутні; відсутня система адекватних показників для здійснення моніторингу, оцінки і контролю за виконанням завдань державної регіональної політики; обласні, районні і міські органи влади не мають достатньої спроможності.

Крім зазначених проблем, автор вважає, що існує низка викликів, що прямо чи опосередковано мають вплив на формування та реалізацію державної регіональної політики, зокрема:

відсутність національної довгострокової стратегії розвитку держави, що мала б визначити стратегічні пріоритети розвитку України та її регіонів;

відсутність поступальних кроків у проведенні територіально-адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування, що насамперед мають розв'язати проблеми деконцентрації та децентралізації державних повноважень;

нестабільність інституційної структури у сфері регіональної політики;

нестабільність і неповнота владних повноважень головного (провідного) органу центральної влади, на який покладено відповідальність за формування і реалізацію державної регіональної політики;

перешкоди щодо взаємодії органів місцевих органів влади, місцевого самоврядування та бізнес-структур на принципах державно-приватного партнерства.

Враховуючи особливу роль Державної служби статистики, важливо внести зміни в систему показників, що відображають регіональний і, особливо, місцевий розвиток, за допомогою яких здійснюється оцінка ефективності державної регіональної політики.

Отже, для створення умов щодо сталого, динамічного та збалансованого розвитку регіонів України, підвищення рівня життя кожної людини незалежно від місця її проживання, необхідно забезпечити чітке функціонування інституцій на всіх територіальних рівнях, координацію багаторівневої системи формування та реалізації нової державної регіональної політики, особливістю якої, як зазначалось у Державній стратегії регіонального розвитку У країни на період до 2020 року, є відхід від концепції намагання вирівняти регіональний розвиток територій до вирішення проблем забезпечення рівного доступу населення до ключових послуг соціального, адміністративного та ринкового характеру. Дійсно, нова інституціональна модель має передбачати гнучкий інструментарій, деконцентрацій і децентралізацій державних повноважень з передачею їх на регіональний і місцевий рівні.

Список використаних джерел

регіональний політика інституційний

1.Про затвердження Положення про Державний плановий комітет Української РСР / Постанова Ради Міністрів УРСР від 16.11.1982 р. №552 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// zakon0.rada.gov.ua/laws/show/552-82-%D0%BF

2.Про затвердження Положення про Міністерство економіки України / Постанова Кабінету Міністрів України від 20.11.1991 р. №322 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/322-91-%D0%BF

3.Про заходи щодо реалізації концепції державної регіональної політики / розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2001 р. №437-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon. nau.ua/doc/?uid=1072.4045.0

4.Панковець М. П. До питання про роль інституційного середовища в ринковій трансформації економіки України / М. П. Панковець // Вісник Університету банківської справи НБУ : зб. наук. пр. - 2011. - №3 (12). - С. 27-29.

5.Положення про Міністерство регіонального розвитку та будівництва України / Постанова Кабінету Міністрів України від 16.05.2007 р. №750. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/750-2007-%D0%BF

6.Положення про Міністерство економіки України / Постанова Кабінету Міністрів України від 26.05.2007 р. №777 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/777-2007-%D0%BF.

Размещено на Allbest.ru