Міжнародний досвід розвитку державно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Державно-приватне партнерство (ДПП) поки ще є новим для України інституційним інструментом, що дозволяє підвищити ефективність і забезпечити максимальне використання потенціалу розвитку суспільства шляхом об'єднання активів держави/органу місцевого самоврядування (ОМС) з інвестиційними, управлінськими та іншими ресурсами приватного партнера. Основною мотивацією для держави/ОМС в реалізації проектів у формі ДПП є обмеженість бюджетних коштів в умовах високої необхідності залучення фінансових ресурсів для модернізації інфраструктури, а також обмежений досвід держави/ОМС в управлінні об'єктами інфраструктури в ринкових умовах.

Бажання учасників ринку ДПП об'єднатися і спільно вирішувати надзвичайно складні проблеми, потребують системного підходу до всіх питань з ініціювання та реалізації подібних проектів, говорить про те, що проблематику ДПП слід розглядати більш широко, а саме: як розвиток партнерських відносин між державою, органами місцевого самоврядування, приватним бізнесом, наукою і громадянським суспільством.

В умовах глобалізації, ускладнення завдань, що стоять перед світовою спільнотою, насамперед, у сфері забезпечення суспільного розвитку економіки, стабілізації фінансів, охорони навколишнього середовища, подолання інфраструктурних обмежень без такого партнерства в широкому сенсі цього слова обійтися вже неможливо. Сьогодні ні держава не може виконувати свої функції без того потенціалу і можливостей, якими володіє приватний сектор, ні приватний сектор не в змозі буде розвиватися, розробляти та імплементувати нові технології та інноваційні підходи без розуміння і поваги до нього з боку держави, а також відповідальності держави. Лише при тісній взаємодії суспільства, держави і бізнесу, яка має базуватися на таких принципах, як пріоритетність громадських інтересів, турбота про майбутні покоління, розуміння і повагу один до одного, сприяння у розвитку та вирішенні найскладніших завдань, які ставить життя перед усіма суб'єктами цього процесу. І тільки на цій основі можна говорити про реалізацію проектів у формі ДПП, прораховувати вигоди і ризики сторін, планувати заходи щодо реалізації таких проектів.

Процес розвитку міжнародного бізнесу в умовах глобалізації у своїх працях вивчали такі зарубіжні та вітчизняні вчені: Д.Г. Лук'яненко [5], С. Мочерний [6], Є.Г. Панченко [8; 9], Б. Тойнбі [10], С. Фомішин [6; 11] та інші. Тому більш детального дослідження вимагає виявлення сучасних тенденцій розвитку форм міжнародного бізнесу як сукупності ділових операцій і формування взаємозв'язків між економічними агентами.

В Україні розвиток партнерських відносин держави і бізнесу знаходиться на початковій стадії. Проте досі ще не сформовано інститути та інституціональне середовище державно-приватного партнерства. Це зумовлює необхідність наукового дослідження досвіду інших країн по створенню ефективних механізмів взаємодії державної влади з бізнесом, вивченню сучасних форм і способів реалізації державно-приватного партнерства.

Метою статті є дослідження сучасного міжнародного стану державно-приватного партнерства в країнах ЄС та Азії.

Світова економічна криза зумовила значне зменшення доходів держав, що спричинило за собою скорочення бюджетів всіх рівнів, а отже, і скорочення фінансування інвестиційних проектів як регіонального, так і державного значення. Проте у ряду деяких галузей існує необхідність в значних інвестиціях, а держава, в свою чергу, не здатна самостійно фінансувати відповідні проекти (наприклад, будівництво або реконструкцію об'єктів інфраструктури). У таких ситуаціях, відповідно до світового досвіду, залучаються капітали приватного сектора, на умовах подальшої передачі йому управління створених об'єктів.

Державно-приватне партнерство -- це механізм економічно-політичної взаємодії між державою і бізнесом, сукупність визначених (формальних і неформальних) принципів, інструментів та інститутів, які забезпечують консолідацію зусиль держави і бізнесу на інституціональній основі для відповідного регулювання національної економіки, інфраструктурних і суспільно значимих проектів. Найпоширенішими формами ДПП є концесія, оренда, лізинг, угода про розподіл продукції, державні закупівлі.

Досвід Росії. У Росії активно використовувалися концесії, в основному, виступали природні ресурси. Розвиток ДПП в умовах глобалізації та формування глобальної економіки зумовлюється еволюцією інтернаціоналізації, трансформацією продуктивних сил, впливом зміни середовища міжнародного бізнесу та поглиблення взаємозв'язків між національними економіками на рівні виробництва, обміну, споживання та розподілу факторів і результатів виробництва, зумовлений прагненням посилити інтеграцію національних економік у глобальний виробничий процес [7, с. 5 -- 6].

Сучасний досвід Німеччини. Поняття ДПП в Німеччині: ДПП -- це угода про планування, будівництво, фінансування, реалізацію, сфера застосування яких охоплює один або кілька видів діяльності, таких як проектування, управління або обслуговування суспільно-значимих робіт або комунальних служб, або надання певної послуги, що також включає в себе повне або часткове фінансування з боку приватних інвесторів.

При цьому ДПП використовується тоді, коли приватні особи можуть виконувати державні завдання так само добре або навіть краще, ніж держава. Підвищення ефективності досягається шляхом: дотримання принципу життєвого циклу; правильного розподілу завдань і ризиків; поліпшення механізмів стимулювання.

Сфери застосування ДПП в Німеччині: соціальна сфера; регіональне залізничне співтовариство; автомобільні дороги; водопостачання; обробка твердих побутових відходів, утилізація стічних вод; пенітенціарна система.

Вдалою моделлю ефективного поєднання інтересів публічного та приватного партнерів визнаний проект по реконструкції найбільшого аеропорту Німеччини у Франкфурті-на-Майні. Проект припускав попередню стадію приватизації -- емісію акцій, 29% яких були продані на фондовій біржі. Власниками решти акцій стали земля Гессен (32,1%), місто Франкфурт (20,5%) і держава (18,4%). Сформований таким чином АТ "Фрапорт" навмисно зберіг контроль публічних інвесторів. При цьому АТ є приватним акціонером інших германських аеропортів, тобто приватна сторона партнерств в них представлена структурою з переважно державною участю. В даний час грошові кошти на розвиток транспортної інфраструктури здійснюється двома шляхами: безпосередньо для великих проектів і опосередковано -- через державний фонд розвитку інфраструктури [6, с. 40--41].

Досвід Китаю. Цікаві результати дослідження, проведено з метою виявлення бар'єрів ДПП в сфері будівництва інфраструктурних об'єктів в Китаї. Основним висновком дослідження було включення політичних ризиків, змін у законодавстві та корупції -- в число ризиків, які найгірше враховуються в контрактних документах проектів.

Кожна країна самостійно і незалежно визначає форми ДПП виходячи з принципу прийнятності для власної економіки. Для інвестора моделі ДПП привабливі гарантіями, які їм може надати держава в реалізації проекту. Можливість надання таких переваг була однією з причин появи нової форми співпраці між державою та інвесторами -- ДПП, адже існує частка інвесторів, які замість вкладання коштів у великоприбуткові проекти мають на меті максимально мінімізувати інвестиційний ризик.

У галузі транспортної інфраструктури така додаткова вартість може бути отримана у кількох випадках:

— коли партнерство дасть змогу швидше реалізувати проекти з високим рівнем пріоритетності;

— приватний партнер може забезпечити проект спеціальними вміннями та навичками з управління складними комплексами;

— приватний партнер може додати до проекту розроблену ним нову технологію;

— вміння приватного партнера можуть допомогти у залученні ширшого інструментарію фінансування проекту;

— проект може спонукати приватну зацікавленість у розбудові навколишньої інфраструктури [1].

У Великобританії концепція ДПП реалізується на практиці переважно у формі приватної фінансової ініціативи (ПФІ). Механізм ПФІ діє на підставі внутрішніх директив уряду. Нормативно-правових актів у даній області прийнято не було. Органом, відповідальним за реалізацію ПФІ, залишається Міністерство фінансів Великобританії. У рамках ПФІ з постачальниками з приватного сектора укладають довгострокові контракти на надання послуг, які зазвичай включають забезпечення основних фондів і, отже, зобов'язання інвестиційного характеру. Держава залишається відповідальною за надання послуг.

У рамках типового контракту ПФІ підрядники фінансують всі витрати з будівництва зі своїх коштів. Державні органи проводять розрахунки з підрядниками тільки після завершення будівництва об'єктів інфраструктури і повного їх оснащення. Дохід підрядників становить 10--14% від витраченої суми. В обов'язки входить також підтримання побудованих споруд у робочому стані протягом усього часу їх експлуатації (зазвичай 25 років).

Британський Уряд активно застосовує на практиці концепцію співпраці і партнерства між державними та приватним секторами -- ДПП -- для залучення приватних інвестицій у забезпеченні розвитку інфраструктури та надання послуг, а також фінансового навантаження на бюджет країни.

В останні роки від 10 до 15% соціальних витрат припадає на контракти, укладені через систему ДПП. У 2009 -- 2010 рр. значна частка таких проектів у Великобританії була зосереджена у сфері державних медичних послуг.

Досвід Японії. У Японії дається визначення приватної фінансової ініціативи, яка є одним різновидом ДПП як ефективне поліпшення соціальної інфраструктури для гарантованого надання доступних та якісних послуг населенню шляхом вживання заходів щодо державних об'єктів за допомогою використання приватного фінансування, управлінських здібностей і технічних можливостей.

Простою формою ДПП є договір про надання послуг. У рамках контракту на надання послуг держдепартамент, як правило, дає право приватній компанії виконати конкретні послуги, з чітко визначеними характеристиками, протягом відносно короткого періоду часу (зазвичай від одного до трьох років). У контракті про надання послуг уряд зберігає за собою право власності та контролю всіх об'єктів і грошових активів, а також право на майно.

Більш складною формою ДПП є концесія, де обов'язки концесіонера, як правило, включають обслуговування, відновлення і модернізацію об'єкта. Концесії можуть залучити значні інвестиції капіталу з боку концесіонера. Іншим складним механізмом ДПП є модель "будівництво -- експлуатація -- передача" (BOT). У BOT приватна сторона бере на себе фінансування і будівництво об'єкта інфраструктури, а також його експлуатацію та технічне обслуговування протягом встановленого періоду часу. Враховуючи значні капітальні вкладення з боку приватного сектора, такі контракти, як правило, носять довгостроковий характер (зазвичай 25 років).

Згідно Керівництву з ДПП, опублікованому Міністерством фінансів, надання послуг через механізм ДПП змінює спосіб надання послуг, але не змінює відповідальності державних департаментів за те, що послуги повністю та якісно виконані.

У нових членів ЄС -- країнах Центрально-Східної Європи (ЦСЄ) -- використання інструменту державно-приватного партнерства є безпосередньо пов'язаним із потребою залучення й ефективного використання коштів Європейського Союзу для розбудови інфраструктури. Активна роль ЄС безпосередньо пов'язана з двома чинниками: по-перше, з великою потребою у фінансових ресурсах для розвитку інфраструктури, зокрема транспортної та комунальної; по-друге, з критичною нестачею публічних коштів у державах ЦСЄ та з неспроможністю міжнародних фінансових організацій надати ці ресурси без достатніх гарантій та стабільності політичної і економічної стратегій розвитку у цих країнах.

Сучасний стан розвитку державно-приватного партнерства в Польші. Згідно з Законом Польщі поняття "приватний партнер" входять, окрім суб'єктів підприємницької діяльності, неурядові та релігійні організації, різні юридичні особи, зареєстровані закордоном.

Влітку 2007 року на розгляді у Сеймі Польщі перебував проект нового закону про публічно-приватне партнерство, який вже чітко визначив права кожної з договірних сторін, а також передбачив систему захисту інтересів обох партнерів. Також проект супроводжувався типовими формами оцінки проектних пропозицій, ризиків та ін.

На сьогодні загальна протяжність автомобільних доріг у Польщі складає 250 тис. км, у тому числі близько 1 тис. км -- автомагістралей, з яких деякі ділянки автомагістралей A1, A2, A4 є платними.

Програмою розвитку національної мережі автомобільних доріг до 2013 року в Польщі передбачено широке запровадження проектів на основі ДПП. Також планується використання ДПП на залізниці, у сфері охорони здоров'я, комунальній та енергетичних секторах. З цією метою створено окремий департамент фінансування інфраструктури у складі Польського уряду, який відповідає за розробку законодавчої бази для ДПП, надає інформацію та здійснює експертизу проектів ДПП.

До нового закону ввійшов перелік ініціатив, які можуть бути реалізовані на засадах ДПП, інвестиції у будівництво, збереження історичних будівель, наукові й освітні проекти. Одним із завдань нового закону було створення умов для залучення приватних фінансових ресурсів у підготовку до Євро-2012.

На думку багатьох фахівців, досвід Польщі засвідчив, що перешкодами для ефективного впровадження механізму ДПП можуть бути:

— неналежне передбачення законодавством захисту інтересів партнерів у реалізації ДПП;

— необхідність поєднувати в рамках одного проекту правові положення, що регулюють концесії, і тендери (мається на увазі, що концесіонери повинні укладати угоди з субпідрядниками на основі процедури тендеру);

— існування нечіткості в узгодженні використання ресурсів Структурних фондів і Фонду Згуртування ЄС, а також ресурсів приватного партнера, акумульованих для потреб певного проекту.

Взагалі узагальнення досвіду поширення практики й інституціалізації механізму ДПП у країнах Центральної Європи дає підстави зробити висновки, що основними перешкодами на цьому шляху є:

— існування надзвичайно великого політичного впливу на інституційні та процедурні аспекти функціонування державно-приватних партнерств, зокрема в країнах, де є частими зміни конфігурацій парламенту й уряду і, як результат, поширення прецедентів перегляду первинних контрактів з приватними партнерами;

— короткочасне планування партнерських проектів, відсутність "мережевого" підходу до розгляду потенційних ініціатив державно-приватного партнерства в одній і тій самій сфері соціально-економічного життя (наприклад, відсутність комплексного бачення розбудови автобанів в Угорщині);

— відсутність достатніх повноважень в органів самоврядування (регіони, муніципалітети) для укладення партнерських контрактів;

— переоцінка спроможності та бажання користувачів інфраструктури платити за її користування в умовах існування безкоштовної чи дешевшої альтернативи;

— неможливість узгодити правові положення про тендери та концесії, а отже, необхідність спеціального законодавства про ДПП або системного внесення змін у дотичні нормативно-правові акти;

— тривалість процессу переговорів та укладення контрактів, і, як результат, вища вартість транзакційних витрат у проектах, аніж у країнах Заходу, що пояснюється прогалинами у законодавстві, а також відсутністю в обох сторін, особливо у державних і муніципальних службовців, необхідних управлінських навичок, що частково пояснюється зміною персоналу, відповідального за ДПП, через політичні впливи.

Загальною світовою тенденцією є розширення географії використання механізмів ДПП у світі, про яке свідчить зменшення сумарного результату десяти країн-лідерів з 70,7 % до 58,6 %. Факт розширення географії використання механізмів ДПП за останні 20 років також підтверджують дані, що в 1990 році 10 найбільших за обсягами залучення інвестицій у інфраструктуру країн сконцентрували 98 % усіх інвестицій, тоді як у 2001 вони мали вже 67 % від загально-інвестованого капіталу [12].

Міжнародний досвід оцінки ефективності ДПП-проектів дозволяє виокремити економічну, соціальну та екологічну складову.

Економічна ефективність ДПП-проектів має оцінюватися з точки зору ступеню досягнення економічних цілей всіма учасниками проекту та суспільно значущих цілей у цілому.

Основні переваги для учасників ДПП-проектів:

— розширення можливостей для отримання кредитів під проект від вітчизняних та іноземних фінансових установ на основі державних гарантій;

— сприяння взаємодії бізнесу з органами влади (у т.ч., із питань отримання ліцензій, дозволів, висновків наглядових органів і т.п.) за рахунок участі у проекті;

— передачу частини ризиків приватному сектору;

— максимальну віддачу на вкладення коштів в ДПП-проекти;

— зняття проекту з балансу держави;

— заміну значних за обсягом попередніх капіталовкладень виплатою щорічних бюджетних внесків для підтримання інфраструктури (розподіл фінансового навантаження на державний бюджет у часі);

— концентрацію інвестицій у ключових для населення проектах у публічному секторі;

— більш швидку реалізацію інфраструктурних проектів за рахунок залучення коштів приватного інвестора;

— запозичення у приватного сектору кращих практик управління власністю та оптимізацію структури управління;

— стимулювання розвитку інновацій через конкуренцію.

— доступ до закритих сфер економіки (транспортна інфраструктура, житлово-комунальне господарство і т.д.);

— створення позитивного іміджу компанії, підвищення статусу проекту;

— підвищення ефективності державних антикризових програм (збільшення кількості зайнятих, підтримка платоспроможного споживчого попиту, стимулювання інвестиційного попиту);

— формування середовища довіри й відкритості як передумови розвитку громадянського суспільства;

— поліпшення якості послуг населенню, у т.ч. щодо розвитку транспортної інфраструктури, що забезпечує зв'язки між цілими регіонами, а також сприяє посиленню безпеки на транспорті, включно із безпекою користування автомобільних дорогах;

— зниження фінансового навантаження на платників податків;

— зниження обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів;

— відповідність створених об'єктів вимогам санітарно-гігієнічних, радіаційних, екологічних, архітектурних та інших норм, встановлених законодавством України.

Для подолання цих стримуючих факторів необхідно зосередитися на вирішенні таких завдань:

— розвиток інституційного середовища, нормативно-правового та методологічного забезпечення у сфері ДПП;

— інвентаризація власності, впровадження повсюдного обліку житлово-комунальних послуг;

— удосконалення методології ДПП, реалізація пілотних проектів у цій сфері;

— діалог із споживачами, поширення кращих практик ДПП;

— стимулювання приватних інвесторів до реалізації інфраструктурних проектів шляхом вдосконалення бюджетної підтримки та податкового законодавства [12].

Перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Для інвестора найважливішим для розвитку проекту є фінансово-економічне обґрунтування проекту, вірність здійснених розрахунків і вартісна оцінка можливих ризиків, пов'язаних із проектом. Здебільшого переговорний процес із потенційним приватним партнером (зазвичай він же виступає в ролі інвестора) зводиться до фінансових обґрунтувань, гарантій тощо. Тому від професійної підготовки проекту залежить успішність його подальшої реалізації.

1. Відзначається істотна різниця між рівнем соціально-економічного розвитку та пріоритетними галузями для застосування в них ДПП -- проектів; у будь-якій країні кожної підгрупи урядом вибирається найбільш пріоритетна галузь для реалізації ДПП -- проектів (в залежності від ступеня важливості і можливості реалізації). Приміром, у Великобританії та Італії угоди ДПП здійснювалися, в основному, у сфері будівництва автомобільних доріг і залізниць; більшою мірою успішну взаємодію інтересів державної структури і приватних представників зумовлює повнота ясності та передбачуваності стратегії подальшого розвитку країни; у кожній країні створені спеціалізовані установи, що несуть відповідальність за здійснення певної діяльності в масштабах країни. Наприклад, у Великобританії це публічні корпорації, в Японії це публічні або публічно-правові підприємства (котекі кіге), в Швеції право займатися підприємництвом отримують органи виконавчої влади; широка і впорядкована нормативна база, що регулює контрактні відносини в різних галузях і дозволяє найбільш повно врахувати різноманітність умов функціонування різних сфер.

2. Сьогоднішній Україні конче потрібний досвід Німеччини. Німеччина на протязі останнього десятиліття зробила величезний крок вперед щодо впровадження дієвого механізму ДПП, якому притаманні такі якості, як системність, ґрунтовність, транспарентність, гнучкість, незабюрократизованість, наявність активного діалогу держави та приватного сектору. Значного успіху ФРН досягла у створенні правових, економічних, організаційних засад взаємодії державних та приватних партнерів. Надзвичайно корисним може бути також досвід Німеччини по впровадженню ефективних елементів управління та стандартизації основних етапів реалізації ДПП проектів.

3. Проблеми розвитку національної економіки пов'язані насамперед із неефективною системою її державного регулювання; неузгодженістю дій влади, непослідовністю здійснюваної нею макроекономічної політики та відсутністю системної антикризової політики; незбалансованою бюджетною та соціальною політикою; непрозорістю грошово-кредитних механізмів регулювання економічної кон'юнктури; безсистемною інвестиційною політикою держави; відсутністю функціональної єдності й посиленою політизацією органів державної влади; перманентною політичною нестабільністю; високим рівнем корупції, неефективною судовою системою; нерозвиненістю інститутів громадянського суспільства тощо.

4. Враховуючи такий досвід та нові можливості, які відкриває "рамкове" законодавство з ДПП, для початку практичної реалізації ДПП проектів важливо обрати невеликий за обсягом інвестиційний проект, з максимально вірогідною окупністю та мінімальними проблемами, пов'язаними із соціальними чинниками. Серед останніх -- можливе несприйняття нововведень населенням, проблеми з землевідведенням та переселенням, ризик втрати робочих місць тощо.

Література

державний приватний економічний партнерство

1. Про державно-приватне партнерство: Закон України Верховної Ради України від 01.07.2010 № 2404-VI [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2404-17

2. Про затвердження Програми розвитку інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні: постанова Кабінету Міністрів України від 02.02.201 1 р. № 389 // Офіційний вісник України. -- 2011. -- № 28. -- С. 94.

3. Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств в Україні та закордоном / Б. Винницький, М. Лендьел, Б. Онищук, П. Сегварі. -- К.: "К.І.С.", 2008. -- 146 с.

4. Запатрина И.В. Публично-частное партнерство как новая идеология развития мирового сообщества / И.В. Запарина. -- К.: Центродрук, 201 1. -- 152 с.

5. Конвергенція економічних моделей Польщі та України: монографія / [Д. Лук'яненко, В. Чужиков, Г. Вожняк та ін.]; за наук. ред. Д. Лук'яненка, В. Чужикова, М.Г. Вожняка. -- К.: КНЕУ, 2010. -- 719 с.

6. Мочерний С.В., Ларіна Я.С., Фомішин С.В. Світове господарство в умовах глобалізації. -- К.: Ніка-Центр, 2006. -- 200 с.

7. Онищенко С.П., Литвинова Н.Н. Економіка та управління підприємствами машинобудівної галузі // Проблеми теорії та практики. -- 2012. -- № 4 (20). -- С. 4-- 17.

8. Панченко Є.Г. Корпоративна культура в європейському бізнес-середовищі / Спільний економічний простір: гармонізація міжрегіональних суперечностей: монографія. -- К.: КНЕУ, 2007. -- С. 426 -- 439.

9. Панченко Є.Г. Формування системи крос-культурного менеджменту глобальних корпорацій / Глобальна економіка ХХІ століття: людський вимір: монографія. -- К.: КНЕУ, 2008. -- С. 226--246.

10. Тойнби А.Дж. Исследование истории: В 3 т. / Пер. с англ., вступ. статья и комментарии К.Я. Кожурина. -- СПб.: Изд-во С.-Петербургского ун-та: "Издательство Олега Абышко", 2006. --1333 с.

11. Фомишин С.В. Международные экономические отношения на рубеже тысячелетий / С.В. Фомишин. -- М.: Олди-плюс, 2002. -- 560 с.

12. Engel E., Fischer R., Galetovic A. The Basic Public Finance of Public-Private Partnerships [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.nber.org/papers/ w13284.pdf

13. National Council for Public-private partnerships web site [Електроний ресурс]. -- Режим доступу: http:// www.ncppp.org/howpart/index.shtml#define

14. Pohle Т., Girmscheid G. Risk management in PPP maintananceProjects of Communal Street Networks, CIB Building Congress 2007 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.ibb.ethz.ch/de/bb/publikationen/4%20Fachartikel/pdf/VR084_RiskManagement_CIB_2007.pdf

15. Report on the 2003 -- 2006 operations of the Interministerial PPP Committee, Ministry of. -- Economy and Transport, Budapest, June 2007.

16. Schur M. The role of developing country firms in infrastructure / Schur Michael, Stephen von Claudy [Електроний ресурс]. -- Grid Lines, May 2008 Режим доступу: http://www.ppiaf.org/documents/gridlines/3global.pdf

Размещено на Allbest.ru