Государственная корпорация: к вопросу о понятийном аппарате

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ: К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЙНОМ АППАРАТЕ

Ю. АБАХОВ, кандидат экономических наук,

заведующий сектором Института экономики РАН

Аннотация

государственный корпорация собственность организационный

Выявлена сущность понятия «государственная корпорация». Осуществлен сравнительный анализ различных подходов к формированию госкорпораций с позиций критериев: 1) вид организации; 2) титул собственности. Показана нецелесообразность введения в законодательство организационно-правовой формы «государственная корпорация».

Ключевые слова: организация, учреждение, корпорация, государственная корпорация, организационно-правовая форма.

Основная часть

На страницах журнала «Вестник Института экономики РАН» уже не раз публиковались статьи, посвященные важным аспектам деятельности созданных в России государственных корпораций См., например, статью С. Сильвестрова и А. Зельднера в журнале «Вестник Института экономики РАН». №3. 2009.. В этой связи представляется чрезвычайно важным выявить сущность и содержание понятия государственная корпорация, тем более что только в России введена и существует такая организационно-правовая форма. В других странах мира, где давно и успешно действуют государственные корпорации, такой организационно-правовой формы нет.

В России понятие «государственная корпорация» было введено в оборот с 1999 г., когда Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-Ф3 был дополнен статьей 7.1 (в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 1999 г.). Первой государственной корпорацией стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций, созданное Федеральным Законом от 8 июля 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций». Эта первая госкорпорация была ликвидирована в связи с принятием Федерального Закона от 28 июля 2004 г. "О признании утратившим силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".

Повышенный научный интерес к государственным корпорациям стал проявляться только в 2007 г., когда Государственная дума РФ приняла законы об учреждении государственных корпораций «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Российская корпорация нанотехнологий (Роснано), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. К настоящему времени создано уже 7 госкорпораций. Среди них, кроме упомянутых, государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «Олимпстрой», государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции «Ростехнологии», государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Агентство по страхованию вкладов. Кроме того, в 2009 г. была учреждена государственная компания «Российские автомобильные дороги» (Автодор).

Во многих зарубежных странах государственные корпорации имеют давнюю историю.

В странах Западной Европы государственные корпорации получили распространение в ХХ в., особенно после окончания Второй мировой войны, когда происходили процессы национализации либо создавались крупные промышленные структуры именно как правительственные корпорации. Под правительственным контролем находятся естественные монополии, телекоммуникации, электроэнергетика, нефтяная промышленность, железные дороги, аэропорты, авиалинии - национальные перевозчики, общественный транспорт, почтовая служба и некоторые банки. В качестве примера промышленных правительственных корпораций можно привести такие, как British Steel, Statoil, Irish Sugar. И хотя в 80-е и 90-е годы ХХ столетия некоторые корпорации были приватизированы, многие еще полностью или частично остаются в собственности соответствующих государств Wikipedia, the free encyclopedia. www.en.wikipedia.org.

В США государственные, или правительственные корпорации существуют уже более двухсот лет. К федеральным правительственным корпорациям относятся, например, такие, как почтовая служба, спутниковая связь, общественная радиовещательная корпорация, администрация долины реки Теннеси, Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита, Федеральные банки жилищного кредита, корпорация потребительского кредитования.

Кроме федерального правительства, правительственные корпорации создаются также властями штатов и местными правительствами. Так, например, корпорация, управляющая морским портом и международным аэропортом города Сиэтл, принадлежит штату Вашингтон. В штате Северная Каролина международный аэропорт Райли-Дурам учрежден правительствами городов Райли и Дурам, и двух графств, на территории которых расположены эти города.

В США под государственной корпорацией понимается правительственная корпорация (a government corporation), или корпорация, принадлежащая правительству (a government-owned corporation), юридическое лицо, учрежденное правительством для осуществления отдельных полномочий государственной власти для достижения специфических общественных целей A. Michael Froomkin. Reinventing the government corporation. www.law.miami.edu.

По традиции, сложившейся еще с XVIII-XIX вв., федеральные корпорации учреждаются законодательным актом Конгресса Соединенных штатов, либо решением лица, специально уполномоченного властями конгресса. Функции, права и обязанности государственных корпораций, устанавливаемые федеральными властями, имеют свою специфику для каждой корпорации в зависимости от особенностей решаемых задач. Обычно, но не всегда, федеральные корпорации наделяются государством бюджетными средствами и имуществом, необходимыми для достижения поставленных перед ними целей.

Правительственные корпорации подразделяются на корпорации, созданные для извлечения прибыли (for-profit businesses) и действующие как коммерческие предприятия, и бесприбыльные корпорации (a not-for-profit corporation).

Трактовка понятия «государственная корпорация» представляет определенный интерес, тем более что российское законодательство в этом вопросе отличается значительным своеобразием.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» «Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основе федерального закона».

Правовой статус государственной корпорации характеризуется следующими чертами.

1. Корпорацией признается только некоммерческая организация. Коммерческие организации, по российской трактовке, не могут быть отнесены к категории государственной корпорации. 2. Госкорпорацией признается только организация, не основанная на членстве. 3. Учредителем госкорпорации является Российская Федерация. 4. Госкорпорация учреждается индивидуальным законом для выполнения общественно важных функций. Следует отметить, что учреждение госкорпорации на основе индивидуального правового акта придает правовому статусу этих организаций некоторую расплывчатость и неопределенность. 5. Имущество госкорпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации и является ее (корпорации) собственностью. 6. Госкорпорация вправе заниматься коммерческой деятельностью, если это не противоречит целям ее деятельности. Полученную прибыль госкорпорация обязана направлять только на достижение поставленных целей. 7. Госкорпорация освобождается от уплаты налога на прибыль. 8. На государственные корпорации не распространяются положения Закона «О некоммерческих организациях», касающиеся контроля их деятельности со стороны региональных и муниципальных органов власти. 9. На государственные корпорации не распространяется действие законодательства о банкротстве. 10. Государственная корпорация считается самостоятельной организационно-правовой формой, хотя такая форма не предусмотрена Гражданским кодексом РФ.

Органами управления государственной корпорации являются Наблюдательный совет и генеральный директор. Члены Наблюдательного совета назначаются Президентом и Правительством (госкорпорация «Росатом») или Правительством (корпорация нанотехнологий), генеральный директор в любом случае назначается на должность Президентом.

Как правило, госкорпорация не имеет уставного капитала, однако отдельные государственные корпорации могут формировать уставный капитал.

Прежде чем приступить к анализу понятия «государственная корпорация», следует проанализировать понятие «корпорация».

Теория корпоративного права все юридические лица делит на два вида - корпорация и учреждение Корпоративное право. Под ред. И.С. Шиткиной. М., 2007. С. 56.. Под корпорацией понимается организация, основанная на членстве. Соответственно учреждение определяется как организация, не основанная на членстве.

К корпорациям относятся ассоциации, союзы, религиозные организации, потребительские кооперативы и другие некоммерческие организации. В бизнесе под корпорацией понимается объединение частных капиталов с образованием нового юридического лица. К числу коммерческих корпораций можно отнести хозяйственные товарищества - полное товарищество и товарищество на вере; хозяйственные общества - общество с ограниченной и дополнительной ответственностью, закрытые и открытые акционерные общества; производственные кооперативы. Очевидно, что российские государственные корпорации по своей сути являются учреждениями, а не корпорациями, т.к. не основаны на членстве Там же..

В 2009 г. в Федеральном законе РФ «О некоммерческих организациях» появилась статья 7.2, которая вводит понятие «государственная компания». Под государственной компанией понимается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественных взносов с использованием государственного имущества на началах доверительного управления.

По законодательству наиболее существенное различие между государственной корпорацией и государственной компанией заключается в том, что государственное имущество передается государственной корпорации в собственность, тогда как государственной компании государственное имущество передается в доверительное управление.

На самом деле в организационно - правовом плане эти организации идентичны:

- учредителем является только Российская федерация;

- создаются на основе федерального закона;

- обе организации не основаны на членстве;

- имуществом наделяются государством;

- госкорпорации и госкомпании не отвечают по обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам этих организаций.

Корпорации и компании идентичны и с точки зрения общепринятых определений в научной литературе.

Корпорация (от лат. corporatio - объединение) обычно определяется как «совокупность лиц, объединившихся для достижения общих целей, осуществления совместной деятельности и образующих самостоятельный субъект права - юридическое лицо. Чаще всего корпорации организуются в форме акционерного общества» Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 1997. С. 164..

Компания (от фр. compagnie) - «объединение юридических и физических лиц, предпринимателей для проведения экономической (производственной, торговой, посреднической, страховой) деятельности. Компания имеет статус юридического лица» Там же. С. 152..

Очевидно, что применительно к акционерному обществу корпорация и компания - тождественные понятия. Разница в применении этих понятий состоит в том, что термин «корпорация», в отличие от компании, используется также и для обозначения институтов гражданского общества - союзов, ассоциаций, общественных организаций. Ввиду идентичности далее будет использован термин «корпорация».

Возможны, и в действительности существуют, два подхода к определению понятия государственная корпорация. Сопоставление подходов целесообразно осуществлять по двум критериям - вид организации и титул собственности.

Первый подход может быть обозначен как сущностный. По критерию вида организации - это корпорация, акционерное общество, по критерию титула собственности - организация, принадлежащая государству. Тогда государственную корпорацию можно определить как корпорацию в организационно-правовой форме акционерного общества, принадлежащую государству. Другими словами, акционерное общество с участием государственного капитала и есть государственная корпорация. Именно в организационно-правовой форме акционерного общества существует подавляющее большинство государственных корпораций мира.

В США по форме собственности федеральные корпорации подразделяются на полностью принадлежащие правительству и корпорации со смешанной формой собственности, когда часть капитала корпорации формируется за счет государственной собственности, а другая часть - за счет средств частных инвесторов.

Управление правительственными корпорациями, созданными в организационно-правовой форме акционерного общества, осуществляется на тех же принципах, что и в частных компаниях. В корпорациях, полностью принадлежащих правительству, также создается совет директоров, члены которого назначаются президентом США. В корпорациях со смешанной формой собственности и частично принадлежащих правительству, могут применяться более сложные механизмы формирования совета директоров.

Второй банк Соединенных штатов, являвшийся одним из предшественников современной Федеральной резервной системы, был основан на смешанной форме собственности. Правительству США принадлежало только 20% акций, остальные 80% принадлежали частным инвесторам. Совет директоров банка состоял из 25 членов, 5 из которых назначались президентом США из числа акционеров, остальные 20 членов совета директоров избирались по обычной процедуре собранием акционеров. Причем назначаемые президентом члены совета директоров подлежали утверждению Сенатом США. Президент был вправе досрочно прекратить полномочия только назначаемых, но не избираемых членов совета директоров. Таким образом, при формировании органов управления правительственной корпорации применяется назначение, избрание, а в отдельных случаях - утверждение сенатом.

В России, с точки зрения корпоративной теории и мировой практики, к корпорациям, полностью принадлежащим государству, следует отнести такие акционерные общества, как «Российские железные дороги», «Федеральная сетевая компания», «Объединенная авиастроительная корпорация», «Объединенная судостроительная компания».

Корпорациями, частично принадлежащими государству, являются акционерные общества «Газпром», «Сберегательный банк России» и другие крупные акционерные общества с участием государственного капитала.

Однако по российскому законодательству эти акционерные общества с государственным капиталом не могут быть отнесены к государственным корпорациям по следующим причинам. Во-первых, эти организации основаны на членстве, являются коммерческими организациями и учреждены не на основе индивидуальных законов, а в рамках законодательства об акционерных обществах и имеют уставные документы.

По российскому законодательству акционерные общества, учредителем которых выступают Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальные образования, могут быть только открытыми (п. 4 статьи 7 Закона РФ «Об акционерных обществах»). Следовательно, для сущностных государственных корпораций применима единственная организационно-правовая форма - открытое акционерное общество.

Второй подход к определению понятия государственной корпорации - это подход с позиции статуса. В соответствии с этим подходом государственную корпорацию можно определить как статус организации, юридического лица, на которую государство нормативным актом возлагает выполнение общественно значимых функций или решение общественно значимых задач. С позиции критерия вида организации это может быть и учреждение, не обязательно корпорация; с точки зрения титула собственности это может быть корпорация без участия государственной собственности. Таким образом, для статусных государственных корпораций не имеет никакого значения ни вид организации, а значит, и организационно-правовая форма, ни форма собственности. Такие корпорации могут быть в любой организационно-правовой форме.

Так, например, в США статусом государственной корпорации могут обладать федеральные агентства - органы государственной исполнительной власти, учреждения, но не корпорации. Обычно это агентства, которые занимаются предоставлением грантов на научные исследования и разработки и действуют на бесприбыльной основе. У бесприбыльной корпорации нет цели выплачивать акционерам дивиденды для возмещения вложенных инвестиций. В случае превышения доходов над расходами такое превышение не считается прибылью и не облагается налогом на прибыль, неизрасходованные средства в конце финансового годы не могут быть изъяты казначейством в бюджет, в отличие от других федеральных агентств, не обладающих статусом правительственной корпорации. Все средства, как полученные из бюджета, так и доходы, направляются исключительно на цели корпорации. В остальном агентства, имеющие статус правительственной корпорации, действуют как обычные органы государственного управления на основании Акта административных процедур.

Статусом государственной корпорации может быть наделено и частное акционерное общество, без участия государственного капитала, т.е. корпорация, не принадлежащая правительству. Примером таких частных корпораций со статусом правительственной могут служить корпорация спутниковой связи (the Communications Satellite Corporation), ставшие известными корпорации ипотечного кредитования Fannie Mae и Freddie Mac, которые к настоящему времени национализированы. Правительство обычно предоставляет частным государственным корпорациям льготы, чаще всего государственные гарантии по ее обязательствам.

В частных корпорациях, имеющих статус федеральных правительственных корпораций, часть членов совета директоров может назначаться правительством, несмотря на то, что правительство не имеет своей доли собственности, как, например, в правительственной корпорации спутниковой связи. В этом есть своя целесообразность: если правительство предоставляет государственные гарантии, оно вправе через своих представителей принимать участие в управлении, чтобы не допустить наступления ситуации, когда потребуется реально отвечать по обязательствам корпорации.

Наделение частных акционерных обществ статусом правительственных корпораций опирается на предположение о том, что государственное управление недостаточно гибко и эффективно, и о том, что соединение гибкости и эффективности частного бизнеса с общественными целями и общественным долгом государственных органов даст положительный результат. Такие статусные правительственные корпорации пользуются привилегированным доступом к капиталу, общественным фондам, освобождаются от налогов, некоторые корпорации наделяются государственными функциями.

В США частные корпорации, имеющие статус правительственных, подвергаются критике по следующим причинам. Предоставление корпорациям льгот, таких как освобождение от налога на прибыль, возможность получения кредитов по пониженным ставкам, на деле означает необоснованное получение дополнительных конкурентных преимуществ, что трактуется как освобождение от рыночного контроля. Также выражается сомнение в целесообразности наделения частных корпораций, имеющих статус правительственных, государственными функциями, так как нет никаких гарантий, что частный интерес не будет превалировать над общественным. Также подвергается критике предоставление государственных гарантий по обязательствам правительственных корпораций, т.к. в случае банкротства на спасение корпораций расходуются деньги налогоплательщиков, что и произошло с корпорациями ипотечного кредитования Fannie Mae и Freddie Mac.

Профессор университета Майами Майкл Фрумкин, известный в США специалист по правительственным корпорациям, отмечает, что правительственные корпорации существуют в двух организационно-правовых формах - акционерное общество и федеральное агентство A. Michael Froomkin. Reinventing the government corporation. www.law.miami.edu. Это утверждение верно лишь частично, по отношению к акционерным обществам с участием или без участия государственного капитала. Что касается статусных государственных корпораций, то вопрос организационно-правовой формы не имеет никакого значения. Теоретически этот статус может быть возложен на любую организацию, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Но М. Фрумкин безусловно прав в том, что он и не пытается искать какую-либо особую организационно-правовую форму, характерную для государственных корпораций. Одновременно М. Фрумкин предлагает государству войти в капитал частных государственных корпораций, т.е. по сути предлагает отказаться от статусных госкорпораций.

Очевидно, что российские государственные корпорации являются таковыми лишь по статусу, и, в отличие от акционерных обществ с участием государства, вызывают немало вопросов.

Все без исключения российские государственные корпорации считаются некоммерческими организациями, хотя на деле большинство из них, за исключением, пожалуй, Фонда содействия реформе ЖКХ и «Олимпстроя», ведут обычную коммерческую деятельность.

Если рассуждения о статусном характере российских государственных корпораций верны, то с теоретической точки зрения не было оснований упразднять агентство «Росэнергоатом» и заменять это агентство другой организацией в иной организационно-правовой форме. Достаточно было это федеральное агентство наделить статусом государственной корпорации, если в этом есть настоятельная необходимость.

Не было достаточных оснований упразднять его еще и потому, что на госкорпорацию «Росатом», сейчас по сути хозяйственную организацию, а не властную структуру, возложены государственные функции, которые ранее выполнялись федеральным агентством «Росэнергоатом». В частности, «Росатом» обеспечивает проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа, оказывает государственные услуги, охраняет государственную тайну, разрабатывает федеральные нормы и правила, ведет учет и контроль безопасности при использовании атомной энергии.

Передача функций государственной власти хозяйственной по сути структуре может привести к размыванию ответственности и доминированию частного интереса над государственным.

Наибольшую волну критики государственные корпорации вызывают в связи со специфической системой контроля. Как уже было сказано, на них не распространяется действие законодательства о банкротстве. Кроме того, на Внешэкономбанк не распространяются отдельные положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий, ликвидации или реорганизации кредитных организаций, предоставления информации о деятельности кредитных организаций.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность Внешэкономбанка по достижению поставленных перед ним целей, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Для того, чтобы Генеральная прокуратура и Счетная палата РФ смогли осуществить проверку деятельности государственных корпораций, понадобилось прямое указание Президента РФ. Между тем должно быть принято за правило - чем больше льгот и привилегий предоставлено той или иной организации, тем жестче должен быть контроль, причем не только государственный, но и общественный.

И, наконец, трудно объяснить, зачем понадобилось вводить в законодательство организационно-правовую форму «государственная корпорация», когда нигде в мире такой организационно-правовой формы нет.

Президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагает упразднить организационно-правовую форму, именуемую государственная корпорация, как несуществующую Невзирая на юрлица. Коммерсант. № 48. 19.03.2009.. И это предложение заслуживает поддержки.

Размещено на Allbest.ru