Проблемы и перспективы индикативного планирования экономики в РФ

Размещено на Allbest.ru

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИНДИКАТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ В РОССИИ

PROBLEMS AND PROSPECTS OF INDICATIVE PLANNING OF ECONOMY IN RUSSIA

Фундаментальной проблемой в экономике России является нахождение оптимального соотношения рыночного саморегулирования и муниципального и государственного регулирования.

Ее решение во многом зависит от жизнеспособности алгоритма построения единой модели муниципального и государственного индикативного планирования (ИП) экономики России как «каркасообразующего средства» согласования экономических интересов населения, субъектов рынка и местной и государственной власти.

В настоящее время, казалось бы, единая система ИП фрагментирована между ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития РФ» и Бюджетным кодексом. В законе о прогнозировании экономики с отказом от необходимости ИП изначально взаимосвязанные состояния стратегического планирования, бюджетного и территориального планирования деформированы в пользу бюджетного планирования. И не случайно, что прогнозы Минэкономразвития (МЭР) России как начальный этап ИП ограничены рамками бюджетного планирования. А последнее из комплекса индикаторов ИП признает только три - объем ВВП, мировые цены на нефть и инфляцию.

Главный недостаток бюджетного планирования заключается в том, что ВВП страны как «черный ящик» не просвечивается через призму индикаторов натурально-стоимостной оценки национального богатства как по региональному, так и по отраслевому аспектам, а также на уровне крупных корпораций страны. Стало быть, оно исключает возможность прогнозов состояния ресурсного потенциала России и разработки адекватного организационно-стимулирующего механизма задействования выявленных резервов. Если считать тот факт, что федеральный бюджет составляет 20-22% от ВВП России, который в свою очередь есть далеко не лучший вариант реализации ресурсного потенциала страны, то становятся очевидными фрагментарность и неэффективность абсолютизации роли «детища» Минфина - бюджетного планирования.

И, наконец, преимущественная зависимость построения параметров бюджетного планирования страны от конъюнктурного характера мировых цен на нефть, который не зависит от нас, прогноз перспектив развития страны через призму бюджетного планирования по логике приравнивает его (прогноз) по сути к гаданию на кофейной гуще.

Вышеизложенный методологический недостаток бюджетного планирования МЭР пытается преодолеть с помощью многострадального закона «О государственном стратегическом планировании», принятого в 2014 году.

Этот законопроект как по названию, так и по содержанию представляется фрагментарным. Более целостным и всеохватывающим мог бы быть законопроект «Об индикативном муниципальном и государственном планировании». Аргументов как минимум два.

Первый. Индикативный план - более широкое понятие, чем стратегический план, так как он включает в себя не только временной горизонт - долгосрочный (стратегия), тактический (среднесрочный) и текущий (годовой), но и директивные и рекомендательные аспекты регулирования экономики.

Второй. Без единой методолого-методической модели как муниципального, так и государственного ИП не избежать «конфликтонесущих целей» в законодательстве по экономическому (и не только) регулированию реализации ресурсного потенциала России.

Однако это МЭР не удается как минимум по двум причинам:

а) недостаточной методолого- терминологической и методической проработанности

законопроекта о стратегическом планировании;

б) изъяна в субординации во взаимоотношениях МЭР и Минфина, где в методолого-методических вопросах развития страны «голос» второго неоправданно преобладает.

Несколько лучше обстоят дела с региональным аспектом ИП.

Например, 15-летный опыт ИП Татарстана убедительно показал преимущество региональной модели управления экономикой по сравнению с теми субъектами РФ, которые в лучшем случае ограничиваются фрагментарными элементами ИП - бюджетное планирование, целевые программы, инвестиционные проекты.

Татарский опыт ИП, которое реализуется на основе программы социально- экономического развития республики, при всех его преимуществах не свободен от недостатков.

В РТ в 2010 г. была принята «Программа социально-экономического развития РТ», т. е., по существу, ИП на 5 лет, где методолого-методической новизной провозглашается институциональная матрица.

Последняя, по мнению авторов Программы, диагностирует и указывает пути по уменьшению «зон несогласованности» между отраслевым, территориальным (муниципальным) и ведомственным аспектами экономики и социальной сферы РТ.

Научная оценка этой институциональной матрицы показывает методологическую несостоятельность по части классификации как строк, так и столбцов матрицы. Ограничимся двумя примерами.

Первый. Строка матрицы под названием «Институциональные факторы» представляет собой «спутанное совокупление технологических, экономических и социологических» явлений. Это обусловлено мутантным содержанием понятия «институт».

Второй. Столбцы матрицы под названием «Секторы экономики и виды деятельности» отражают нелогичный симбиоз отраслевого, управленческого (государственное и муниципальное) и субъектного (малый и средний бизнес) аспектов функционирования экономики РТ.

Более того, институциональный подход в лице ее обезличенных и усредненных показателей (табл. 1) лежит в основе оценки итогов выполнения Программы социально- экономического развития РТ на 2005 - 2010 годы.

Таблица 1

Итоги выполнения Программы социально-экономического развития (ПСЭР) республики

Татарстан 2005 - 2010 годы

С позиции субъектно-принципо-инструментарной модели институциональная матрица при ее кажущейся комплексной диагностике региональной экономики не дает ответа на фундаментальный вопрос экономической науки: каким образом динамику технологических, экономических и социологических показателей, отражающих состояние отраслевого, террториального и социального секторов, увязать с оценкой персонифицированного экономического вклада региональной власти с адекватным жизнеспособным диапазоном оси - «доходы-потери» в системе стимулирования как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане? Вот почему в методическом плане институциональной матрице присущи логические недостатки.

Во-первых, начнем с того, что институциональная матрица зиждется на методическом подходе «от достигнутого», что не дает представления о параметрах незадействованных резервов ресурсного потенциала региона через призму «неудовлетворительных зон» (кричащее социальное расслоение в регионах) конечного спроса.

Во-вторых, технологические, экономические и социологические показатели институциональной матрицы усреднены и обезличены и не дают реальных жизнеспособных ориентиров для населения, бизнеса, местной и государственной власти.

В-третьих, она неоперационально и хаотично диагностирует взаимосвязанное состояние структуры конечного спроса и ресурсного потенциала региональной экономики, вне призмы степени согласованности экономических интересов населения, бизнеса и муниципальной и государственной власти. Еще хуже выглядит картина с ИП на уровне муниципалитетов.

Муниципальный аспект ИП. Взаимосвязь документов (стратегии, концепции, прогнозы, программы) социально-экономического планирования органов МСУ с документами планирования государственных органов управления преимущественно опирается на ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и на положения Бюджетного кодекса.

В настоящее время на уровне муниципалитетов из-за методолого-терминологического эклектизма вышеотмеченного ФЗ имеет место фрагментаризация социально-экономического планирования МСУ между стратегическим планированием, бюджетным и территориальным планированием.

Начнем с того, что действующая практика разработки стратегического планирования МСУ осуществляется в условиях отсутствия закона о государственном стратегическом планировании и путаницы в его понятийном аппарате «стратегия», «концепция», «план», «программа» и т. д., что отрицательно сказывается на качестве нормативных актов по планированию и результатах их приложения. Вот почему, по мнению ученых экспертов и практиков, в большинстве случаев разработка стратегии или концепции социальноэкономического планирования МСУ обусловлена целью привлечения финансовых ресурсов (прежде всего кредитных) и то в преимущественно экономических интересах монопольных групп власти на уровне муниципалитетов.

В смысле жизнеспособности такая же картина и действующей модели бюджетного планирования на уровне МСУ. Это обусловлено двумя причинами: во-первых, за МСУ закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сбора; во-вторых, существует преимущественная зависимость доходной части бюджетов МСУ от межбюджетных трансфертов.

Сегодняшняя практика территориального планирования в условиях нежизнеспособных моделей стратегического и бюджетного планирования в основном деформирована в экономических интересах монопольных групп власти муниципалитетов.

Из вышеизложенного вытекает фундаментальный вопрос: в состоянии ли диагностико-прогностический потенциал субъектно-принципо-инструментарной модели ЧЭТ устанавливать внутреннюю взаимосвязь между фрагментарным и логически противоречивым муниципальным и государственным регулированием ИП, разумеется, в рамках Конституции?

«Мозговым центром» или «главным методолого - методистом» в структуре Правительства России, отвечающего за «качество» экономической модели России, должно быть МЭР. МЭР как уполномоченный орган Правительства России разрабатывает ИП в виде законопроекта, содержащего основные направления экономического развития, мероприятия по их реализации на планируемый период, целевые показатели (индикаторы) экономического развития страны и перечень государственных регуляторов. Именно ИП должно лежать в основе разработки федерального, регионального и местного бюджетов, стало быть, финансовое планирование - производное от ИП. Иначе говоря, в методолого-методическом плане разработка и реализация ИП как стержневая задача делает МЭР ведущим министерством по экономическому развитию страны. Бюджетное планирование как органическая часть ИП, где экономические правила по формированию и использованию доходной и расходной частей остаются за МЭР, будет способствовать обузданию гипертрофированной роли Минфина, которая имеет место в настоящее время.

Нуждаются в существенном пересмотре организационный и информационный аспекты разработки, реализации и мониторинга ИП.

Организационный аспект. Необходимо устранять ошибку, допущенную административной реформой 2004 г., в ходе которой Росстат подчинили МЭР. В противном случае, как верно замечают эксперты, во-первых, за политику в области статистики не будет отвечать профессиональный статистический орган, во- вторых, будет иметь место конфликт интересов: у МЭР, которое является пользователем данных Росстата при составлении отчетов и прогнозов, возникнет очень большой соблазн «направлять» Росстат в нужном направлении. Вот почему представляется целесообразным переподчинение Росстата законодательным собраниям государственных уровней власти. Муниципальная статистическая служба также должна быть в подчинении муниципальной законодательной власти.

Информационный аспект. Неадекватность информационной базы Росстата реальному состоянию экономики общеизвестна, проблема в другом. В благоприятные «тучные» годы не было сделано даже попытки заложить предпосылки для исправления системных ошибок в этом вопросе. В итоге в настоящее время мы имеем картину, когда макроэкономические и региональные прогнозы по объему, составу и достоверности исходных данных, мягко говоря, не удовлетворяют современным требованиям.

Качественное обеспечение информационной базы для разработки и реализации ИП экономики России возможно, если в деятельность Росстата будут внесены кардинальные изменения в следующих направлениях:

детализация макроэкономических показателей (трудовые ресурсы, финансы, товарные потоки и т. д.) по отраслевым и микроэкономическим (прежде всего, крупные корпораций) аспектам;

детализация макроэкономических показателей по региональному и муниципальному аспектам;

совершенствование порядка учета теневой экономики в региональных и макропрогнозах.

Вышеизложенное дает основание утверждать следующее: представленная в таком общем виде единая модель муниципального и государственного ИП экономики России по необходимости предполагает в деталях уточнения и конкретизацию со стороны как экономической науки, так и хозяйственной практики.

Развитие и формирование современных институтов взаимодействия государства и частного бизнеса выступает одним из главных условий формирования и развития эффективной социально-экономической политики, повышения инновационной и инвестиционной активности, роста и совершенствования конкурентоспособности субъектов экономики, а также развития сферы услуг, производственной и социальной инфраструктуры общества.

Теоретическое исследование государственно-частного партнерства (ГЧП) широко представлено во многих научных трудах в сфере экономики.

Имеется два полярных подхода к понятию категории ГЧП. В первом случае ГЧП отождествляется с проведением приватизации государственной собственности и рассматривается как ее особая форма - «косвенная приватизация». Этот подход определяет масштаб участия бизнеса в реализации прав получения собственности, которая передается им в рамках государственных проектов: проектирование, финансирование, строительство, эксплуатация и владение государственными предприятиями.

Согласно другого подхода, партнерства создаются на границе государственного сектора и частного бизнеса, при этом не являясь ни национализированными, ни приватизированными институтами. Это такой путь, который позволяет использовать по сути политические формы оказания населению публичных (общественных) благ.

Вторая трактовка ГЧП, по мнению автора, более содержательна и представляет собой полноценную замену приватизационных программ, а также позволяет реализовать совместный потенциал государства и частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, а с другой стороны - сохранить регулирующие и контрольные функции государства в социально значимых и стратегических секторах экономики. В этом случае, в отличие от приватизации, право собственности в ГЧП сохраняется за государством[8].

Выражение «государственно-частное партнерство» - это дословный перевод известного и часто встречающегося в англоязычных источниках выражения «public-private partnership». Термин «частно-государственное партнерство» также встречается в зарубежной практике. Он применяется, когда нужно подчеркнуть ведущую роль бизнеса и предпринимательской структуры в их совместной работе с государством. Применяя такой подход к современной российской действительности, можно сказать, что более уместно будет словосочетание «государственно-частное партнерство», которое наиболее точно подчеркивает особую роль государства в данных отношениях[9].

Термин «public-private partnership» широко распространен в современной зарубежной практике и используется для обозначения почти всех форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Многие российские ученые и эксперты разделяют данную точку зрения при осуществлении совместной деятельности власти и бизнес-сообщества.

За рубежом государственно-частным партнерством называют довольно много различных проявлений отношений бизнеса и власти. В широком смысле это понятие употребляется при любом случае использовании ресурсов бизнес-сегмента для удовлетворения общественных потребностей.

Рассмотрим основные зарубежные подходы и теории по раскрытию содержания ГЧП М. Булт-Спиринга и Г. Девульфа. ГЧП - это[10]:

форма продолжительных отношений между бизнесом и властью, в которой обе стороны оказывают услуги или производят продукты и разделяют все риски, расходы и доходы (концепция создания общей стоимости) ;

нормативно-правовая и институциональная форма отношений между государственным и частным сектором, каждый из которых преследует свои собственные интересы, работает в целях решения общих задач. Оба участника принимают инвестиционные риски, основываясь на заранее подготовленной форме, в которой определены и распределены все доходы и расходы (концепция заключения договора и разделения рисков) ;

особая система, где партнерство представителей государственной власти и одной или нескольких частных компаний финансирует предоставление определенных

общественных благ и услуг и реализует их (концепция софинансирования и соуправления) ;

инструмент сглаживания проявлений провалов рынка с помощью привлечения капитала и установки общей ответственности в совместной деятельности между частными и государственными организациями на условиях партнерства (возможность ГЧП заполнить

пустую нишу в экономике) ;

особый механизм, носящий образовательный и инновационный характер, который передает знания от бизнеса к власти и должен изменить само функционирование государства

(концепция реформы управления) ;

инструмент, позволяющий решить проблемы, возникающие при оказании общественных услуг, путем их коммерциализации (способ решения проблем) ;

способ снижения фискальной напряженности со стороны государственного сектора

и учета интересов частного сектора (передача риска) ;

адаптация государственных процедур и соотнесение имеющихся запросов персонала в форме партнерства (изменение общественных услуг) ;

отношения, которые возникают междубизнесом и представителямивласти, обычно для привлечения ресурсов частного бизнеса и (или) знаний для того, чтобы способствовать производству и распределению общественных благ и общественных услуг.

В развитых странах к настоящему времени накоплен большой опыт использования разнообразных инструментов для привлечения и стимулирования инвестиций, нацеленных на обеспечение и поддержание экономического роста. Система государственных инструментов и концептуальных подходов к решению проблем привлечения инвестиции в экономику представляет собой один из основных факторов, которые формируют инвестиционный климат страны.

Отечественный опыт показывает, что применение в нашей стране ГЧП требуется в тех

сферах, за которые обыкновенно отвечало государство[11].

Это такие области, как: жилищно-коммунальное обслуживание населения, транспортная и социальная инфраструктура, инновационные проекты, здравоохранение, образование и социальное обеспечение граждан.

По мнению А. Н. Саврукова, ГЧП - это не институт приватизации, не институт национализации экономики, а форма оптимизации выполнения государством своих обязательств перед населением страны, т. е. непрерывного предоставления публичных услуг

(общественных благ) [12].

Это новый организационно-экономический механизм сотрудничества и взаимодействия между государством и частным сектором, основанный на принципах проектного софинансирования, который позволяет в комплексе реализовать потенциал участников проекта, распределить между сторонами потенциальные выгоды и риски с целью разработки и реализации социально значимых проектов и программ посредством удовлетворения общественных потребностей.

В настоящее время российским правительством в качестве приоритетных сфер для реализации проектов ГЧП рассматриваются:

производственная и транспортная инфраструктура;

жилищно-коммунальное хозяйство;

здравоохранение и социальные услуги;

финансирование НИОКР;

инновационная инфраструктура.

При этом в России крайне велики риски просчетов в проектах ГЧП как со стороны государственного, так и со стороны частного партнеров. Уже проявилась явная тенденция к значительному удорожанию проектов по сравнению с их начальной стоимостью. Темпы удорожания могут достигать 20% в год, и причины этого - не только простые просчеты разработчиков, но и вполне объективные - постоянный рост цен на сырье и материалы, услуги. Как свидетельствует мировой опыт, единственным выходом из такой ситуации состоит в привлечении частного капитала, а, следовательно, формирование для него максимально привлекательных условий по сравнению с обычной деятельностью[13].

Тем не менее, Россия располагает огромным потенциалом для развития различных форм ГЧП, однако для практической реализации проектов ГЧП необходимо решить ряд принципиальных вопросов.

Во-первых, обеим сторонам партнерства необходимо понимать, что эффективное ГЧП - это не просто привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властями всех уровней. Необходимо учитывать реальные интересы всех сторон. Конкретные механизмы ГЧП, сложившиеся в мировой практике, формируют основу для взаимовыгодного ответственного распределения правомочий между сторонами, которое не ущемляет их интересы. Однако возможные преимущества сами собой не реализуются, даже при условии принятия соответствующих нормативных актов.

Необходимо разобраться в тонкостях российской модели взаимодействия между государством и бизнесом.

Эффективное партнерство возможно лишь при обязательном условии предсказуемости дальнейшего развития страны в целом. Без уверенности в стабильных «правилах игры» от бизнеса не приходится ожидать ничего, помимо формального участия в крупных государственных проектах с целью самосохранения. При этом может быть полностью утрачен фактор эффективного предпринимательства.

Во-вторых, требуется существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых государственных функций. Пока в российском законодательстве специально не выделены публично-правовые функции, и не установлены связи между ними и публичной собственностью. Конструкция российского права такова, что публично-правовые функции могут быть реализованы либо административно, либо посредством гражданско-правовых функций. Распределить на такой основе правомочия между сторонами партнерства не представляется возможным. В развитых странах экономикой накоплен значительный опыт успешного поиска ответов на «парадоксы публичных благ», который можно использовать и в России с учетом отечественной специфики.

При осуществлении государственной поддержки частного бизнеса в условиях ГЧП необходимо учитывать проблему установления оптимальной доли участия инвестора в прибылях и в общем объеме инвестиций, независимо от сферы реализации проекта.

Проекты государственно-частного партнерства в России реализуются через Инвестиционный фонд РФ, представляющий собой один из инструментов ГЧП, предназначенный для облегчения финансирования проектов, которые имеют стратегическое значение для экономики страны, но при этом отличаются низким уровнем возвратности и продолжительными сроками реализации.

Этот фонд предлагает вариант софинансирования в форме субсидий, когда на первом этапе в проект вносятся ресурсы фонда, а затем - частных инвесторов.

Следует отметить, что основным требованием к проектам при участии инвестиционного фонда является распределение рисков между участниками проекта. Федеральное правительство в полном объеме исполняет обязательства, ограниченные финансированием, тогда как все остальные риски, связанные с реализацией проектов, лежат на частном секторе.

Проекты фонда можно разделить на две группы (рис. 1, 2) :

а) федеральные инвестиционные проекты (комплексные инвестиционные), которые имеют общегосударственное значение;

б) региональные инвестиционные проекты.

Следует отметить, что сегодня участие фонда в проектах ГЧП является крайне необходимым для стимулирования активности частного бизнеса в сфере реализации проектов. В связи с нестабильностью в экономике бизнес не заинтересован во вложении средств в средне- и долгосрочные проекты, поскольку это повышает и без того высокий уровень риска. Средства же Инвестиционного фонда РФ направляются на разработку проектной документации и планирования, а следовательно, частный партнер, вкладываясь в проект, имеет о нем определенное представление, и способен немного снизить свои риски.

Таким образом, в России уже запущен новый механизм привлечения инвестиций, и начат перспективный диалог государства и бизнеса. Государство готово оказывать финансовую помощь ГЧП, а также взять на себя часть рисков. При этом сохраняется необходимость в том, чтобы выбор вариантов финансирования и реализации проектов со стороны государства производился на высокопрофессиональном уровне, т. к. российским ГЧП предстоит конкурировать с ГЧП, уже работающими на мировом рынке.

Список используемых источников

индикативное планирование экономика

Дятлов Ю. Н. Проблемы формирования концепции индикативного планирования и социально-экономического прогнозирования России

Серков А. Ф. Индикативное планирование в сельском хозяйстве. - М. : Информагробизнес. -

162 с.

Басовский Л. Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учебное пособие. - М. :

ИНФРА-М, 2010. - 260 с.

Виханский О. С., НаумовА. И. Менеджмент. М. : Гардарика, 2011

Кулов З. В. Индикативное планирование в системе управления//Экономический анализ: теория и практика. - 2010. - №16

Кулов З. В. Индикативное планирование в системе управления//Экономический анализ: теория и практика. - 2010. - №16

Матвеев Д. Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. - СПб:

Наука, 2011.

Савруков А. Н. Государственно-частное партнерство как эффективный механизм решения жилищной проблемы // Финансы и кредит. - 2012. - № 25

Горчакова Е. В. Особенности теории государственно-частного партнерства//Российское предпринимательство. - 2014. - №3. - С. 28

Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. - 2011. -

№ 8. - С. 3-8.

Размещено на Allbest.ru