Анотації

У статті висвітлено ключові аспекти бюджетного устрою в Україні, спираючись на еволюцію реформування бюджетної системи; та запропоновано напрямки ефективного прискорення цих реформ.

This article deals with key aspects of the budget order in Ukraine basing on the budget system reformation evolution. The effective acceleration of these reforms were proposed.

Сфера бюджетних відносин створює велику кількість різноманітних національних систем, що обумовлено особливостями в політичному й історичному формуванні кожної держави. Бюджетна система кожної країни будується відповідно до бюджетного устрою країни, що визначається державним і адміністративно-територіальним устроями.

Проголошення Конституцією України унітарного державного та збереження адміністративно-територіального устрою, успадкованого від Радянської України, стали визначальними факторами формування сучасного бюджетного устрою та моделі міжбюджетних відносин в Україні.

У працях вітчизняних та зарубіжних науковців питанню змісту та ролі бюджетних реформ в економічній політиці приділяється певна увага. Зокрема питання удосконалення бюджетного устрою та міжбюджетних відносин піднімаються у наукових дослідженнях Й.М. Бескида, В.І. Кравченка, С.І. Юрія. Проблеми бюджетної системи досліджуються у працях О.Д. Василика, Т.В. Грицюка, О.П. Кириленко, Ц.Г. Огня, В.М. Опаріна, В.М. Федосова, І.Я. Чугунова. Водночас досить мала кількість публікацій присвячена трансформації бюджетного устрою та удосконаленню бюджетної політики. Метою цієї роботи є розробка пропозицій і рекомендацій з вирішення означених проблем. бюджетний економічний реформування

Основною метою бюджетної політики слід вважати створення необхідних умов для піднесення добробуту громадян. А до способів розв'язання завдань, що виникають при цьому, належать: забезпечення економічного зростання, підтримання макроекономічної стабільності, досягнення повної зайнятості, збільшення реальних доходів населення, поліпшення якості державних послуг, підтримка депресивних регіонів.

З набуттям незалежності в Україні розпочався процес становлення власної бюджетної системи на нових принципах - самостійності, субсидіарності, справедливості, - і, відповідно, розвиток бюджетного законодавства. Засади побудови бюджетної системи визначалися Законом України "Про бюджетну систему України" від 05.12.1990 зі змінами і доповненнями.

Так, з державного бюджету було виділено місцеві бюджети та надано їм право певної самостійності. Згідно із законодавством бюджетна система України складалася з Державного бюджету, республіканського бюджету АРК та місцевих бюджетів, тобто була трирівневою, що суперечило унітарному державному ладу. Таке становище було обумовлено конституційним визначенням АРК як автономії у складі унітарної держави - України.

Основними недоліками бюджетного устрою були: нестабільність міжбюджетних відносин; непередбачуваність щорічних показників, встановлених законами про державний бюджет; залежність місцевих бюджетів від бюджету вищого рівня тощо.

Прийняття у 2001 році Бюджетного кодексу сприяло реформуванню бюджетного устрою та міжбюджетних відносин в Україні [1]. У бюджетній системі було виділено дві самостійні ланки - державний бюджет і місцеві бюджети, характерні для бюджетного устрою унітарної держави. Бюджет УРК, згідно з Кодексом, належить до місцевих бюджетів.

???????? ????? ????? ?? ????? ???????????? ???????????? ????????. ???????, ???????????? ???????? ????? ???????????? ??????? ? ???????? ??? ??????? ????????? ???????, ??????????? ??????? ??????????? ??????????? ?? ?????????? ??????, закріплено бюджетну самостійність за органами місцевого самоврядування через забезпечення прямих взаємовідносин з 686 місцевими бюджетами.

Проте практичне застосування норм Бюджетного кодексу засвідчило наявність ряду невирішених проблем, перш за все у галузі міжбюджетних відносин. Це обумовлено не лише спробами побудувати бюджетну систему на нових принципах, але й змінами в соціально-економічному становищі країни, які вплинули на базові основи побудови бюджетної системи.

Необхідність подальшого дослідження та найшвидшого вирішення цих проблем зумовлена тією роллю, яку відіграють міжбюджетні відносини в реалізації пріоритетних загальнодержавних завдань щодо створення сприятливих умов для економічного зростання, розвитку національної економіки, покращення добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, а отже - зміцнення демократії.

До цього часу неврегульованими залишились питання фінансової самостійності бюджетів сіл, селищ, міст районного значення. Іншою важливою проблемною є визначення розміру територіальної громади, яка має право формувати і затверджувати бюджет. На сьогодні таке право має будь-яка місцева рада, навіть якщо її населення менше 500 жителів. Кількість сільських і селищних рад за останні роки збільшилась на 1196 одиниць.

Така ситуація призводить не лише до фінансових проблем, коли сільська рада не може сформувати власний бюджет, але й до зростання управлінського апарату. Тому важливим є створення самодостатньої низової територіальної одиниці та низової ланки бюджетної системи.

Однією з причин цього є проведення бюджетної реформи без реформи адміністративно-територіального устрою. Існуючий адміністративно-територіальний устрій України склався ще за часів Радянського Союзу. Відповідно до нього діє і система обласного та місцевого півнів управління, якій притаманні риси централізованої системи.

Більшість адміністративно-територіальних одиниць, зокрема села, селища, міста районного значення, не мають у своєму розпорядженні достатніх фінансово-економічних ресурсів.

На сьогодні перед низовою ланкою адміністративно-територіального устрою України постають такі невирішені питання: нестача фінансових коштів, невідповідність функцій органів місцевого самоврядування їх повноваженням і ступеню самостійності.

Проте бюджетні проблеми місцевого самоврядування неможливо вирішити виключно в площині самого бюджету. Сам по собі перерозподіл ресурсів проблем не вирішує. Необхідним є зміцнення економічної бази місцевого самоуправління, розкриття потенціалу місцевої ініціативи. У той же час доцільно провести системну роботу відносно оптимізації кількості державних цільових програм з метою визначення найбільш пріоритетних і необхідних державі, а також забезпечення їх необхідним фінансуванням.

З метою ефективного надання послуг населенню в Україні пропонується укрупнення низової ланки адміністративно-територіального устрою шляхом злиття територіальних громад. Це дозволить підвищити фінансовий, економічний, організаційний та кадровий потенціал органів місцевого самоврядування. На сьогодні в Україні нараховується близько 10 тисяч місцевих бюджетів, що гальмує реформу між бюджетних відносин на рівні району, села та селища.

Утворення нових адміністративно-територіальних одиниць та створення нової структури управління дозволить більш ефективно розподілити повноваження між різними рівнями управління, органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, скоротити чисельність адміністративно-територіальних одиниць.

Створюючи нові адміністративно-територіальні одиниці слід враховувати чисельність населення, розмір площі та соціально-економічний потенціал, який сприяє раціональному розміщенню виробничих сил і розвитку територіальних одиниць, а також те, що будь-які послуги доцільно надавати там, де може бути отримана максимальна нетто-вигода. Тому, проводячи реформу адміністративно-територіального устрою, необхідно визначити оптимальний розмір адміністративно-територіальних одиниць та оптимальну кількість рівнів управління. Це призведе до скорочення чисельності місцевих бюджетів, сприятиме ефективному розподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи.

Крім цього варто зазначити, що до кінця неврегульованими залишаються міжбюджетні відносини на рівні міста районного значення, селища, села. Мається на увазі, що чинний порядок розрахунку обсягів бюджетних трансфертів не враховує сформованої протягом тривалого часу мережі бюджетних установ, а також стану об'єктів соціально-культурної сфери. Коригуючі коефіцієнти до нормативів бюджетної забезпеченості не відображають регіональної специфіки у здійсненні видатків місцевих бюджетів. Відсутній дієвий механізм стимулювання регіонів-донорів державного бюджету. Також недосконалим є і порядок надання додаткових дотацій місцевим бюджетам у випадках перевиконання запланованих показників загального фонду державної скарбниці.

Вирішенню нагальних проблем регіональної бюджетної політики і проведенню ефективного фінансового вирівнювання територій перешкоджає законодавча невизначеність критеріїв та переліку депресивних територій, які потребують першочергової підтримки через систему міжбюджетних трансфертів. У Концепції державної регіональної політики застосований дуже загальний підхід до визначення депресивних територій, з якого слідує, що депресивними слід вважати регіони чи їх частини, у межах яких показники економічного розвитку та соціального забезпечення громадян за критеріями, визначеними законодавством, значно нижчі, ніж відповідні середні показники в державі [2]. Саме тому вважаємо, що потребує чіткого і кількісного визначення межа відхилень соціально-економічних індикаторів від середнього рівня по країні, що дає підставу для віднесення територій до категорії депресивних.

Так, проведене у Бюджетному кодексі зміцнення власної дохідної бази місцевих бюджетів має місце, але матеріально-фінансова основа органів місцевого самоврядування загалом залишається слабкою. Як відомо, ресурси бюджету формуються за рахунок податкових і неподаткових надходжень, трансфертів і позик. Визначення їх параметрів є важелем регулювання економічного розвитку, а отже, досягнення певних цілей. У практиці уже стало звичним, що основна частина коштів місцевих бюджетів спрямовується на задоволення поточних потреб. А забезпечення цих бюджетних видатків ресурсною базою здійснюється не лише за рахунок податкових надходжень, але й неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом, офіційних трансфертів та надходжень до бюджетних державних цільових фондів. Недостатньо коштів направляється на утримання місцевого комунального, житлового, дорожнього господарства, фінансування закладів культури, спорту. Бюджети розвитку не стали вагомим джерелом проведення інвестиційно-інноваційної діяльності в регіонах.

Крім того, місцеві бюджети часто втрачають частину своїх доходів внаслідок штучного їх зменшення. Держава ніяк не компенсує втрат власних доходів місцевих бюджетів, які виникають в силу різних причин. Для прикладу, через надані Законом України "Про Державний бюджет України" окремим платникам пільги з плати за землю. При формуванні міжбюджетних відносин Міністерство фінансів вдається до коригування фактичних надходжень доходів місцевих бюджетів за попередні роки, які є базою для обчислення прогнозних обсягів доходів. Таке необґрунтоване збільшення доходів веде в кінцевому результаті до заниження обсягів отриманих дотацій вирівнювання. Тому актуальною проблемою нині є створення системи планування податкових доходів, гармонійно вбудованої в систему бюджетного менеджменту, орієнтованого на результат. Поки така система перебуває у стадії становлення, й має відбутися ще дуже багато розробок у теоретичному й прикладному аспектах, щоб вона була реалізована на практиці. У зв'язку з цим є гостра необхідність у вдосконаленні діючих і розробці нових методів планування доходної бази бюджетів, які сприяли б визначенню чинників і резервів зростання доходів та більшій обґрунтованості планових показників. Вважаємо за доцільне і законодавчо визначити порядок коригування власної дохідної бази місцевих бюджетів та встановити перелік чинників, що можуть при цьому бути враховані.

Окрім такого суб'єктивного коригування дохідної бази, сама методика її визначення є недосконалою. Так, індекси відносної податкоспроможності територій, на основі яких розраховуються прогнозні доходи місцевих бюджетів, визначаються виходячи з даних про фактичні надходження за попередні три роки встановленого переліку закріплених за місцевими бюджетами доходів. А серед них майже 80% складає прибутковий податок з громадян. Практика свідчить, що надходження прибуткового податку з громадян до бюджетів є нестабільними. Причому в процесі проведення фінансового вирівнювання втрачають ті регіони, де спостерігалось несистематичне і значне зростання обсягів надходжень прибуткового податку з громадян, яке і було враховано при визначенні дохідної бази. Отже, діючий порядок не дає можливості об'єктивно оцінити податкоспроможність територій і, відповідно, не забезпечує проведення справедливого перерозподілу бюджетних ресурсів. Тому в майбутньому варто при визначенні обсягів бюджетних трансфертів переходити до оцінки податкової бази територій як сукупності об'єктів, що підлягають оподаткуванню, а не враховувати лише фактично зібрані доходи як результат діяльності органів податкової служби.

Окремо варто зупинитися на тому факті, що Бюджетний кодекс України не відображає деякі важливі вимоги до напрямів бюджетної політики. Зокрема передбачено визначення частки прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет. Додержання такого показника, звичайно, є важливим. Але треба звернути увагу на те, що цього недостатньо для визначення параметрів бюджетної політики. Більш необхідним є здійснення видатків у обсягах і структурі, що забезпечують стабільний розвиток економіки та розв'язання соціальних проблем за існуючих умов. Такі параметри визначаються на основі прогнозів економічного й соціального розвитку країни.

Також не зовсім зрозумілим є використання показників захищених статей бюджету. Адже неодноразово мають місце випадки недовиконання затверджених статей бюджету, нерідко навіть за наявності профіциту бюджету. Так, 2005 року за оцінкою фахівців Бюджетного комітету Верховної ради України рівень оплати за захищеними статтями видатків становив 86,5%. [3]

Отже, реформування бюджетної системи України супроводжується й підкріплюється змінами в бюджетному процесі, змістовне наповнення і взаємозв'язок стадій якого має принципове значення для формування бюджетних відносин, відповідних цілям і завданням економічної політики держави. [4] А тому підводячи підсумки зазначимо, що:

- реформування бюджетного устрою потребує зменшення кількості ланок бюджетної системи та чисельності місцевих бюджетів. Це неможливо здійснити без реформи адміністративно-територіального устрою;

- ухвалення Бюджетного кодексу вимагає укрупнення адміністративно-територіальних одиниць на рівні низової ланки з метою забезпечення самодостатності їх бюджетів. Повинен бути визначений оптимальний розмір територіальної громади;

- реформування адміністративно-територіального устрою у напрямі укрупнення низової територіальної одиниці дозволить удосконалити систему міжбюджетних відносин;

- для забезпечення довгостроковості спрямованості бюджетної політики варто брати до уваги прогнозні показники на 3-5 років, що дасть можливість узгоджувати бюджетне планування на поточний рік зі стратегічними та середньостроковими програмами фінансового розвитку як окремого регіону, так і держави у цілому;

- задля забезпечення позитивного впливу бюджетної системи на розвиток економіки необхідна оптимізація структури і розмірів бюджетів з урахуванням структурних особливостей суспільного виробництва та його наявних потужностей.

Література

1. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001. - К.: Атіка, 2001. - 80с.

2. Концепція державної регіональної політики. Затверджена Указом Президента України //www.Rada.gov.ua

3. Державний кошторис спрямувати на розвиток. - Віче. - 2005. - №10. - С.62.

4. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія і сучасність / За заг. ред. В.Г. Яцуби. - К., 2004. - 266с

Размещено на Allbest.ru