О документах стратегического планирования в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

О документах стратегического планирования в современной россии

Лаврентьев А.Р.

В современной России в публичное управление внедряется система стратегического планирования и если десять лет назад разработка документов стратегического планирования была, скорее, проявлением моды на внедрение «новых технологий», то сейчас это предписание Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. - № 26 (ч. I), ст. 3378. (далее - Федеральный закон о стратегическом планировании). Ранее, действовал Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 30, ст. 2871., но не были установлены ни перечень «программных документов», ни требования к ним, ни соответствующие процедурные вопросы. К «программным документам» можно было отнести:

- ежегодные Конституционно-правовая традиция (на 2019 год - 25 посланий) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации была прервана только в 2017 году:

Медведев Д.А. - 4: 5 ноября 2008 года, 12 ноября 2009 года, 30 ноября 2010 года, 22 декабря 2011 года;

Ельцин Б.Н. - 6: 24 февраля 1994 года, 16 февраля 1995 года, 23 февраля 1996 года, 6 марта 1997 года - в течение первого срока полномочий; 17 февраля 1998 года и 30 марта 1999 года - во второй срок;

Путин В.В. - пока 15: 8 июля 2000 года, 3 апреля 2001 года, 18 апреля 2002 года, 16 мая 2003 года - в течение первого срока полномочий; 26 мая 2004 года, 25 апреля 2005 года, 10 мая 2006 года, 26 апреля 2007 года - во второй срок; 12 декабря 2012 года, 12 декабря 2013 года, 4 декабря 2014 года, 3 декабря 2015 года, 1 декабря 2016 года, 1 марта 2018 года - в третий срок; 20 февраля 2019 года - в четвертый срок. послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики Предусмотрены пунктом «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. - № 31, ст. 4398. и (до 2014 года) бюджетные послания Были предусмотрены ст. 170 (утратила силу) Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. - № 31, ст. 3823.;

- концепции (например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. - № 47, ст. 5489., Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена указом Президента Российской Федерации 9 октября 2007 года № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 42, ст. 5009.);

- стратегии (например, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. - № 50, ст. 5977., Национальная стратегия противодействия коррупции Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 16, ст. 1875.);

- доктрины (например, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 года № 120 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. - № 5, ст. 502., Климатическая доктрина Российской Федерации Климатическая доктрина Российской Федерации. Утверждена распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 861-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. - № 51, ст. 6305.);

- некоторые федеральные целевые программы (сейчас - государственные программы) при непременном соблюдении двух условий: если такие программы носили межрегиональный характер и были не краткосрочны (5-7 лет), а получали развитие в новой программе (например, развитие судебной системы России «заложено» в федеральных целевых программах - на 2002-2006 годы Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2002 - 2006 годы». Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 года № 805 // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 49, ст. 4623., на 2007-2011 годы Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы» Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 года № 583 // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 41, ст. 4248., на 2012-2020 годы Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы на 2012 - 2020 годы» Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 1406 // Собрание законодательства РФ. 2013. - № 1, ст. 13.);

- с 2011 года этот перечень «программных документов» пополнился основами государственной политики (например, Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан Утверждены Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 года № Пр-1168 // Российская газета. - М., 2011. - 14 июля., Основы государственной культурной политики Основы государственной культурной политики. Утверждены указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808 // Собрание законодательства РФ. 2014. - № 52 (ч. I), ст. 7753.).

Теперь Федеральный закон о стратегическом планировании предполагает создание системы документов стратегического планирования (см. таблицу 1) по четырем направлениям («рамкам»): целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на четырех уровнях: федеральном, макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальном.

Таблица 1 Система документов стратегического планирования в современной России

В настоящее время в Российской Федерации общее количество включенных в Реестр документов стратегического планирования превышает 65 тысяч (!). Так, на федеральном уровне разработаны:

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 1 (ч. II), ст. 212.;

Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642 // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 49, ст. 6887.;

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства РФ. 2019. - № 7 (ч. II), ст. 702.;

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года;

прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года и на период до 2036 года;

иные документы стратегического планирования - доктрины, концепции, основы государственной политики, государственные программы, планы работы органов власти и т.д.

Однако процесс построения системы документов стратегического планирования далек от завершения - теперь идет сложнейшая работа по согласованию ранее принятых документов с национальными целями и стратегическими задачами (см. таблицу 2) развития Российской Федерации на период до 2024 года Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 20, ст. 2817. в текущем политическом цикле.

Таблица 2 Национальные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации на период до 2024 года в цифрах

Внедрение элементов стратегического планирования в публичное управление заслуживает безусловной поддержки и аргументы в пользу этой технологии, полагаем, для целей настоящей статьи излишни. В то же время есть неисчерпанные резервы, которые могут быть использованы в результате преодоления проблем, характерных для современного этапа формирования системы документов стратегического планирования в Российской Федерации. Отметим 15 наиболее значимых и очевидных, по нашему мнению, проблем:

1) при обилии документов стратегического планирования не разработан основной - Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 года и продолжает действовать Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. - № 47, ст. 5489. - документ формально не отменен, но из системы стратегического планирования он фактически уже «выпал»;

2) национальные документы стратегического планирования слабо согласованы с документами стратегического планирования международного уровня. Так, с 1 января 2016 года решением ООН определены 17 целей устойчивого развития Планеты на период до 2030 года, часть из них, конечно, нашла отражение среди национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 20, ст. 2817., но они явно не синхронизированы; стратегический планирование федеральный

3) иерархия в системе документов стратегического планирования предполагается как имманентное свойство, но не всегда обеспечивается среди документов даже одного уровня. Например, постановка национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 20, ст. 2817. осуществлена без ссылки на основной документ стратегического планирования (действующую Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года либо предполагаемую Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 года),

4) перечень документов установлен Федеральным законом о стратегическом планировании, однако даже на федеральном уровне эти документы пока не приведены в систему. Между тем, субъекты Российской Федерации (например, в Нижегородской области утверждена своя «Стратегия 2035») и муниципальные образования (например, в Нижнем Новгороде утверждена Стратегия социально-экономического развития города Нижнего Новгорода на 2017-2022 годы Стратегия социально-экономического развития города Нижнего Новгорода на 2017 - 2022 годы. Утверждена постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 25 января 2017 года № 190 // День города. - Нижний Новгород, 2017. - 1 февраля.) увлечены разработкой собственных документов стратегического планирования. Поэтому появление новых федеральных документов объективно требует корректировки или переработки документов регионального и муниципального уровней - процесс стратегического планирования становится перманентным. Федеральный закон о стратегическом планировании не установил исчерпывающий перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на муниципальном уровне, сложившаяся практика крайне неоднородна: как по перечню документов стратегического планирования, так и по отсутствию требований к ним и порядку их разработки органами местного самоуправления, что не позволяет в полной мере соблюсти единство методологии, обеспечить сопряженность документов системы стратегического планирования. Для разрешения этих проблем разработан и в настоящее время принят во втором чтении проект Федерального закона № 439861-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации"» (в части конкретизации стратегического планирования на местном уровне);

5) Федеральным законом о стратегическом планировании уровень макрорегионов в системе документов стратегического планирования специально не «вычленен», но в соответствии с Правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов Правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2016 года № 30 // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 5, ст. 699. и Планом реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года План реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2017 года № 1166-р // Собрание законодательства РФ. 2017. - № 24, ст. 3566. в 6 из 8 федеральных округов разработаны стратегические документы макрорегионов. Представляется небезынтересным, что раньше всех (в 2010 году) такой документ был утвержден в Северо-Кавказском округе Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 года № 1485-р (ред. от 28.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 40, ст. 5107. и на срок до 2025 года, в других округах - утверждены в 2011 году и на срок до 2020 года. А поскольку состав 12 макрорегионов, предусмотренный приложением 2 к Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства РФ. 2019. - № 7 (ч. II), ст. 702., только частично согласуется (см. таблицу 3) со сложившимися 8 федеральными округами См.: Перечень федеральных округов - Приложение к Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 (ред. от 13.12.2018) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. - № 20, ст. 2112. - документы стратегического планирования новых макрорегионов требуется пересмотреть;

Таблица 3 Состав федеральных округов и макрорегионов в современной России

6) юридическая природа документов стратегического планирования, их место в иерархии источников права вызывают справедливые вопросы. Например, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации стали специфическим инструментом публичного управления, на основе которого корректируются в том числе и федеральные законы, статус которых в системе нормативных правовых актов, очевидно, выше статуса документов стратегического планирования;

7) методология разработки документов стратегического планирования существует, но культура подготовки текстов далека от совершенства - как правило, заявленные в преамбуле документа стратегического планирования структурные элементы дополняются другими, безусловно, важными элементами, но всегда связанными с содержанием стратегического документа. Например, в пункте 1 Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года заявлено о 7 элементах, но в тексте есть иные (см. таблицу 4). Представляется очевидным, что, по 7 одинаковым (!) показателям ожидаемых результатов реализации Стратегии на каждом из двух этапов не соответствуют 34 показателям состояния национальной безопасности в сфере здравоохранения и 20 показателям оценки развития этого состояния;

Таблица 4 Элементы содержания Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года в цифрах

Например, в конце 2015 года утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 1 (ч. II), ст. 212. (далее - новая Стратегия), досрочно заменившая Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утратила силу). Утверждена указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. - № 20, ст. 2444. (далее - Стратегия до 2020 года). Сравнительный анализ показывает, что при сходных: юридической силе (утверждены указами Президента Российской Федерации), структуре (по 6 разделов, 112 и 115 пунктов соответственно в Стратегии до 2020 года и новой Стратегии) и отдельных элементах содержания (указано по 9 стратегических национальных приоритетов, которые дословно и в той же последовательности перенесены из Стратегии до 2020 года в новую Стратегию), во многом эти документы различны (см. таблицу 5);

8) постоянное обновление основных документов стратегического планирования влечет перманентное внесение поправок и (или) замену ранее принятых производных от них документов.

Таблица 5 Стратегии национальной безопасности: количество мер по стратегическим национальным приоритетам

9) наполнение документов стратегического планирования по одной тематике может существенно различаться. Так, в новой Стратегии национальной безопасности по 8 из 9 стратегических национальных интересов определено 66 угроз национальной безопасности, 23 цели и 52 задачи (см. таблицу 6), а по вопросу обороны страны сделана отсылка к Военной доктрине Российской Федерации Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 года № Пр-2976 // Российская газета. - М., 2014. - 30 декабря., в которой перечислено 18 военных опасностей, 5 военных угроз и 102 задачи военно-экономического обеспечения страны (см. таблицу 7).

Таблица 6 Стратегические национальные приоритеты в Стратегии национальной безопасности: угрозы, цели, задачи в цифрах

* Определяются также Военной доктриной Российской Федерации

Таблица 7 Военная доктрина Российской Федерации: военные опасности, военные угрозы и задачи военно-экономического обеспечения страны в цифрах

10) из числа субъектов разработки документов стратегического планирования на федеральном и региональном уровне фактически исключены законодательные (представительные) органы государственной власти (впрочем, представительные органы муниципальных образований сложно считать полностью включенными в эту работу), а также институты гражданского общества, обычно подготовка и утверждение документов стратегического планирования проходят непублично;

11) взаимосвязь документов стратегического планирования к настоящему времени не обеспечена должным образом. Для достижения национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года сделана попытка «свести» в Единый план «набор основных мер, действий, ключевых инструментов по достижению национальных целей развития», к «ключевым инструментам» отнесены национальные проекты и государственные программы, в нескольких случаях - национальная программа, федеральные законы, планы мероприятий (см. таблицу 8);

Таблица 8 Ключевые инструменты достижения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года

12) по каждой теме стратегического планирования должны быть разработаны взаимосвязанные документы: целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования соответственно, которые, в свою очередь, предполагают издание иных актов. И иногда документы стратегического планирования «выстраиваются» в причудливые конструкции, например, в сфере противодействия коррупции действуют одновременно Национальная стратегия противодействия коррупции Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 16, ст. 1875. и национальные планы противодействия коррупции (см. таблицу 9), в настоящее время - уже шестой Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 27, ст. 4038., которые должны быть отражены в антикоррупционных программах и планах всех субъектов государственного и муниципального управления;

Таблица 9 Национальные планы противодействия коррупции в цифрах

13) в отечественных документах стратегического планирования всех видов и всех уровней государственного управления «заложена» идея исключительно развития (см., например, таблицу 10). Понятно, что есть желание декларировать исключительно рост (снижение по негативным показателям) по всем направлениям и сферам управления, но мы уверены, что это невозможно, поскольку объективно были, есть и будут депрессивные территории и сектора экономики. Поэтому нужно определять не только векторы развития, но и сферы, где нужно обеспечить стабильность (консервацию), а где-то, возможно и «сжатие» (например, оптимизация сети социальных объектов) при том, что на рекультивацию, реновацию, реконструкцию и пр. необходимо несоизмеримо больше ресурсов и усилий, чем для развития;

Таблица 10 Показатели, характеризующие достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года