Отечественный и зарубежный опыт реализации антикризисной городской политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

23

Отечественный и зарубежный опыт реализации антикризисной городской политики

Тургель И.Д.

Изучение практики управления территориальным развитием позволяет отметить существенное повышение внимания к проблемам поддержки городских поселений, находящихся в неблагоприятной социально-экономической ситуации. Возникающие на местном уровне проблемы больше не рассматриваются как события, касающиеся только местных органов самоуправления и местного сообщества. Напротив, разнообразные программы поддержки развития городов реализуются как на региональном, так и на общенациональном уровнях. Более того, в Европейском Союзе существенную роль начинают играть наднациональные программы поддержки городского развития.

С точки зрения масштабов охвата программы поддержки городского развития могут носить всеобщий и селективный характер. На участие во всеобщих программах могут в той или иной мере рассчитывать все города страны. Для участия в селективных программах выделяются определенные группы городов-участников, как правило, объединенных наличием общих социально-экономических проблем.

С точки зрения содержательных приоритетов, выделяются программы, мероприятия, ориентированные на выравнивание финансово-бюджетной обеспеченности городов, и программы, ориентированные на выравнивание социально-экономического развития. Если первый тип программ, как правило, носит всеобщий характер, охватывая в большей или меньшей степени все города страны, то второй тип предполагает выделение групп-городов, объединенных общими проблемами развития, и реализацию специализированных мероприятий по их реабилитации и восстановлению конкурентоспособности.

Наиболее богатый опыт реализации селективных программ поддержки городского развития, ориентированных на решение конкретных городских проблем, накоплен в Западной Европе, в странах Европейского Союза. Формирование городской политики Евросоюза, по нашему мнению, является логическим продолжением региональной политики, которая прошла этап становления еще в 50-е годы прошлого века. В рамках ЕС сегодня выделяется 3 типа проблемных районов: слаборазвитые, кризисные промышленные и сельскохозяйственные районы. Слаборазвитые районы выделяются, прежде всего, на основании душевого ВВП -- он должен быть не выше 75% от среднего по ЕС. Кроме того, вне зависимости от душевого ВВП к этой категории отнесены «особые случаи», т.е. районы, проблемы которых общеизвестны. Таким образом, выделение слаборазвитых районов ведется как по количественным, так и по качественным критериям. Границы выделенных слаборазвитых районов устанавливаются на 5 лет. Для отнесения района ко второй категории -- кризисных промышленных -- необходимо, чтобы уровень безработицы был выше, чем в среднем по ЕС (в течение предшествующих 3 лет). Кроме того, «требуется» общее снижение занятости в отдельных отраслях. В состав таких районов могут быть включены и прилегающие к очагам кризиса ареалы, крупные центры, в которых уровень безработицы выше на 50% среднего по ЕС. К третьей категории -- сельскохозяйственных районов относятся территории с высоким удельным весом занятости в сельском хозяйстве, низким уровнем доходов в указанной отрасли и социально-экономического развития. Эти районы, как правило, расположены в центральных частях сообщества и существенно отличаются в лучшую сторону от аграрных районов, находящихся на периферии, часть которых попадает в число слаборазвитых. В каждом из вышеназванных типов проблемных регионов возникают специфические проблемы городской реабилитации. При этом сообщество всячески стремится к концентрации усилий на развитии наиболее выраженных кризисных ареалов и недопущении нарушения принципа свободной конкуренции (т.е. цель: предотвратить предоставление средств достаточно благополучным территориям и тем самым повысить их шансы на рынке). Эта тенденция к максимальной концентрации усилий является одной из важных причин расширения масштабов селективных программ, нацеленных на поддержку потенциальных полюсов экономического роста в рамках проблемного региона, которыми, чаще всего, выступают именно города [3, 6].

Для России, с ее преобладанием в структуре экономики традиционных отраслей тяжелой промышленности, наиболее интересен опыт реабилитации городских поселений в старопромышленных регионах ЕС, специализация которых связана с угледобычей, черной металлургией, текстильной промышленностью. Именно эти ареалы являются основными местами пространственной дислокации городов, функциональная специализация которых уже исторически исчерпана. Данный опыт интересен еще и потому, что проблемные города в старопромышленных регионах, как правило, образуют пространственные скопления, определяемые дислокацией основных сырьевых баз и последовательностью стадий технологического цикла. В силу этого особенно ценен опыт комплексной реабилитации городов, расположенных на ограниченной территории кризисного района с исторически исчерпавшей себя хозяйственной специализацией.

Так, в Бельгии со второй половины 1940-х гг. государственная региональная политика концентрировала внимание на двух типах проблемных регионов: периферийных (в основном северных) с высокой безработицей и перенаселенных урбанизированных агломераций в западном экономическом ядре страны (Ранстаде).Было выделено 9 развивающихся регионов, а внутри - 40 ядер развития. Одной из наиболее успешных в ЕС до сих пор считается программа реструктуризации угледобывающей территории Южного Лимбурга. Правительство посредством создания новой инфраструктуры, переобучения шахтеров и других мер содействовало реабилитации кризисных городов путем строительства новых предприятий (производство автобусов, химические производства при бывших шахтах, малые предприятия с высокими технологиями), перемещения госучреждений, открытия университета и т.д. [1, с. 289].

Классическим примером реабилитации кризисных территорий сегодня является опыт реструктуризации Рурского региона в Германии. Со второй половины 50-х гг. в угольной промышленности Рура начался кризис, главной причиной которого стала конкуренция со стороны более дешевого энергоносителя - импортной нефти. Реабилитационные меры охватили 11 городов и прилегающие к ним местности (территория - 4,4 тыс. кв. км, население - 5,4 млн. чел.).

Основными направлениями реструктуризации экономики региона стали: модернизация прочих «старых» отраслей промышленности; развитие высшего образования; создание технологических центров и на их основе - наукоемких производств; улучшение окружающей среды.

Промышленная модернизация охватила большинство металлургических и химических заводов, предприятий тяжелого машиностроения. Ликвидированы «грязные» производства, радикально обновлен ассортимент продукции, уменьшены промышленные территории (возникла новая отрасль по расчистке и рекультивации площадей, ранее занимаемых шахтами, заводами). В Рурском регионе в 1960-1980-е гг. было основано 5 новых университетов с целью расширения возможностей повышения квалификации, сокращения молодежной безработицы, ограничения эмиграции из региона. Сегодня численность студентов здесь достигает 150 тыс. чел., что в два раза больше современной численности шахтеров. К середине 90-х гг. Рурский регион в основном завершил процесс коренной реструктуризации хозяйства [1, с. 299].

С конца 1980-х годов ЕС целенаправленно разрабатывает и проводит специальные действия, нацеленные на города, наиболее концентрированными из которых являются инициативы сообщества URBAN, направленные на социальное и экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах ЕС. Данные инициативы являются своего рода рамочными программами (мега программами), объединяющими значительное количество конкретных программ и проектов общими целями и ресурсами. Так, 13 инициативных программ сообщества (в том числе и URBAN I), реализуемых в 1994-1999 гг., включали в себя более 500 программ и проектов. За период 1994-1999 гг. в рамках URBAN I были профинансированы программы в 118 городских ареалах на сумму 900 млн. евро.

За период 2000-2006 гг. в рамках URBAN II на поддержку устойчивого экономического и социального развития планировалось направить 730 млн. евро в 70 городских ареалов. Несмотря на то, что сумма финансирования сократилась по сравнению с первым этапом, это не означает сворачивания программы, а скорее говорит о модификации ее структуры. Так, URBAN II дополнена программой URBACT - Европейская сеть для обмена опытом (2002-2006 гг.), нацеленной на обмен опытом между европейскими городами. Кроме того, существует программа поддержки городских пилотных проектов (Urban Pilot Projects - UPP), нацеленная на поддержку инновационных проектов для стимулирования городского развития [7].

О масштабах реализуемых программ можно судить по изменению бюджетов наднациональных фондов поддержки территориального развития. В Европе такими фондами являются Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Фонд развития рыбного хозяйства и Европейский гарантийный фонд развития сельского хозяйства. Их бюджеты выросли с 7 млрд. ЭКЮ, или 19% бюджета ЕС, в 1897 г. до 257 млрд. евро, или 37% бюджета ЕС, в 2006 году [2, с. 25].

Логическим звеном в развитии специализированных программ поддержки городского развития в ЕС стало формирование городской политики как самостоятельного направления государственного регулирования территориального развития. В 1997 г. Комиссия ЕС приняла важнейший документ, посвященный формированию городской политики: «О городской политике стран-членов ЕС», в котором было высказано намерение изучить проводимую ЕС политику с точки зрения ее влияния на города и в дальнейшем усилить влияние политики на городском уровне. На Форуме городов в Вене (ноябрь 1998 г.) был обсужден и принят второй основополагающий для европейской городской политики документ: «Устойчивое развитие городов Европейского Союза: руководство к действию». В нем провозглашалась необходимость проведения прямой городской политики, а также были установлены ключевые принципы и направления городской политики: субсидиарность, предполагающая принятие решений на самом нижнем из возможных уровней; партнерство, подразумевающее широкое вовлечение граждан, частного и государственного секторов в решение городских проблем; экологическая устойчивость; рыночная эффективность, предполагающая разумную опору на рыночные механизмы.

В настоящее время можно говорить о достаточно сформированном механизме городской политики, который включает: законодательные инициативы в рамках компетенции ЕС; меры по воздействию на рынок; разработка ноу-хау в области городской политики и обмен опытом; финансирование, в особенности через структурные фонды ЕС; разработка стратегий городского развития и т.п.

Обширный опыт наднациональной политики поддержки развития поселений накоплен и в странах Северной Европы, среди которых есть как участники, так и не участники Евросоюза. Особенностью этих программ является особое внимание учету специфики расселения и хозяйственной деятельности в неблагоприятных природно-климатических условиях. Среди наиболее влиятельных структур надгосударственной территориальной политики: Северный Совет, Совет государств балтийского моря, Арктический Совет, а также программа «Северное измерение», действующая в рамках Евросоюза.

Примеры эффективной городской политики существуют не только на наднациональном уровне, но и в отдельных странах. Ярко выраженную поселенческую направленность носят программы регионального развития в Канаде. Основная первичная единица северной региональной политики в Канаде - это своеобразный «город-регион», трактуемый как симбиоз собственно городской территории и окружающей местности (с радиусом 80-100 км). Причем первичные регионы могут иметь как моноцентрическую структуру - с одним центральным городом, так и полицентрическую, в том случае, если несколько близлежащих городов образуют экономический центр. Более крупными таксономическими единицами регионального планирования являются провинции, группы провинций, а также специфические регионы речных бассейнов и отдаленные северные регионы с экстремальными природными условиями.

При обновлении центральных районов в городах США в рамках федеральных программ государство покрывало от половины до 75% стоимости всех мероприятий. К концу 70-х годов на средства федерального правительства в городах осуществлялась перепланировка жилых домов, реконструкция застройки деловых районов; программ помощи было так много, что для их учета и координации была создана сеть государственных учреждений. Однако в начале 80-х годов финансовая политика в Штатах претерпела изменения. Федеральное правительство перестало выделять средства на городское строительство и реконструкцию. Эта задача была полностью переложена на правительство штатов и органы местного самоуправления.

В 90-х годах в Англии была разработана правительственная программа обновления 57 городов, рассчитанная на совместные действия правительства, местных властей и частного сектора. Цель ее -- оказать финансовую помощь в развитии и восстановлении городов и рекультивации земель, поврежденных в результате промышленной деятельности. Кроме того, была разработана программа под названием «Субсидии на городское развитие». В Швеции ответственность за планирование развития территорий возложена на муниципальные Советы. Программы развития утверждаются на государственном уровне, муниципальные Советы отвечают за получение государственных займов. Министерство жилищного и коммунального строительства Франции разработало программу «Содействие жилищному строительству», согласно которой за счет средств, выделяемых государством, осуществляется строительство новых и реконструкция старых жилых домов, расположенных в центральных районах городов [7].

В экономически развитых странах накоплен большой опыт «точечной» поддержки проблемных территорий, например, создание на территории депрессивных районов муниципальных образований локальных, внутригородских зон предпринимательства [1].

Необходимость формирования самостоятельной городской политики осознается и на общемировом уровне. Значительный толчок формированию городской политики в рамках мирового сообщества был дан на конференции по поселениям человека Хабитат II в Стамбуле в 1996 г., проведенной под эгидой ООН, где были приняты Стамбульская декларация и Повестка Хабитат (HABITAT), в которых был утвержден достаточно обширный план действий.

Несколько иная картина складывается в России, где городская политика пока, по мнению многих исследователей, существует скорее в имплицитном, а не в эксплицитном виде [7, 8]. Сегодня в нашей стране накоплен определенный опыт мероприятий по реабилитации проблемных городов, однако он не носит системного характера с точки зрения инструментов, продолжительности реализации, степени охвата основных городских подсистем. Такой опыт на федеральном уровне сегодня существует по трем группам городских поселений:

· городские поселения горнодобывающей, в первую очередь угольной промышленности, с истощенной минерально-сырьевой базой;

· моногорода с критической ситуаций в сфере занятости;

· города с неблагоприятной экологической ситуацией.

Наиболее длительной по времени является практика реабилитации городских поселений горнодобывающего профиля, которая начала формироваться еще в советский период. В конце 50-х -- начале 60-х годов в связи с увеличением в топливном балансе страны доли нефти и газа предполагалось значительно снизить добычу подмосковного угля. В связи с этим предусматривался отказ от закладки новых шахт и консервация строящихся. В течение нескольких лет значительная часть действующего шахтного фонда подлежала отработке, приводя к сокращению численности занятых в угольной промышленности и на объектах, связанных с ее обслуживанием. Для занятия освобождающихся кадров были приняты решения о размещении в районах отрабатываемых шахт большой группы предприятий приборостроения, машиностроения, легкой, пищевой и других отраслей промышленности [3, с. 46-48].

В процессе реализации этих решений выявились достаточно серьезные проблемы, которые потребовали пересмотра первоначальных предложений.

1. Ориентация на использование освобождающихся кадров угольной промышленности на новых предприятиях оказалась в значительной мере не реализованной. Это было связано не только с существенными различиями в характере труда в угольной и обрабатывающих отраслях, но и большим разрывом в оплате труда шахтеров и рабочих других отраслей промышленности. Это привело к тому, что значительная часть шахтерских семей вынуждена была переехать в другие угольные районы страны. Размещенные в области приборостроительные предприятия, которые должны были занять прежде всего женскую «половину» шахтерских семей, оказались в значительной мере неукомплектованными, что потребовало привлечения большой группы девушек из соседних областей, а это, в свою очередь, потребовало строительства общежитий, нового жилого фонда.

2. Первоначально при размещении новых предприятий предполагалось использовать надшахтные сооружения отрабатываемых шахт, подъездные пути и коммуникации, а также жилищный фонд пришахтных поселков, что должно было удешевить строительство предприятий примерно на 40%. Однако при конкретном проектировании предприятий выявилось, что надшахтные сооружения могут быть использованы лишь частично и только для размещения небольших предприятий. Для удобства организации и удешевления строительства, а также последующего кооперирования близких по профилю предприятий было решено размещать их группами. Таким образом, в отличие от угольной промышленности, размещение которой было жестко обусловлено географией месторождений угля и геологическими особенностями месторождений, новые предприятия обрабатывающей промышленности могли размещаться более свободно, используя для этого относительно небольшое число благоприятных пунктов.

3. В связи с тем, что в результате более предметных проработок пришлось существенно изменить характер размещения предприятий (о чем сказано выше), значительная часть небольших поселков осталась без мест приложения труда и существенно потеряла население, а ряд поселков вообще перестал существовать. Таким образом, опыт показал, что даже реализация масштабной программы реабилитации не является гарантом сохранения малых элементов региональной городской сети.

Программы поддержки городов угледобывающей специализации с истощающейся сырьевой базой существуют и сейчас, хотя их масштабы стали гораздо скромнее. В рамках средств федерального бюджета, направляемых на финансирование реструктуризации угольной промышленности, выделяются средства на разработку и реализацию Программы местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов (поселков). Получателями средств в рамках этой программы сегодня являются 78 муниципальных образований в 24 субъектах Федерации. Органом, на который возложена разработка программ поддержки местного развития кризисных угледобывающих территорий, является государственное учреждение «Соцуголь» (полное название - Государственное учреждение по координации программ местного развития и решению социальных проблем, вызванных реструктуризацией предприятий угольной промышленности, «Соцуголь»). Основным нормативным документом, определяющим механизмы поддержки городских поселений, является Положение о формировании и реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, финансируемых за счет средств государственной поддержки угольной отрасли (утверждено приказом Минэнерго России от 19 июня 2002 г. № 185) [4].

Вместе с тем, следует отметить, что активность этой организации и объемы выделяемых средств из государственного бюджета в настоящее время резко сокращаются. Пик объемов финансирования пришелся на период конца 90-х годов, когда процессс реструктуризации угольной отрасли финансировался не только за счет средств федерального бюджета, но и за счет средств международных финансовых органиазций, в частности крупные гранты на реструктуризацию угледобывающей промышленности и поддержку местного развития выделялись Мировым банком реконструкции и развития, Европейским банком реконструкции и развития, Европейским сообществом в рамках образовательных программ (Тасис и др.).

Реализация мероприятий, направленных на поддержку монопоселений, началась гораздо позже. Непосредственной причиной их начала стал крупномасштабный экономический кризис, последствия которого наиболее ярко проявились именно на локальном уровне монопоселений. На федеральном уровне политические деятели начали проявлять внимание к проблемам монофункциональных городов в конце 90-х годов. Причем в фокусе внимания политиков, как правило, оказывались именно градообразующие предприятия, которые обладают более мощными возможностями для лоббирования своих интересов, а не проблемы городов, где они расположены. Так, в 1998 в ходе парламентских слушаний был рассмотрен вопрос «Анализ состояния дел и перспективы взаимоотношений между органами местного самоуправления в монопрофильных городах и градообразующими предприятиями» и обсужден проект Федерального закона «О муниципальном образовании на основе промышленного градообразующего предприятия». Позднее, в июне 1999 г., на пленарном заседании Госдумы РФ в первом чтении обсуждался проект закона «О промышленном градообразующем предприятии», который, однако, был отправлен на доработку и впоследствии не выносился на повторное обсуждение. Определенное внимание уделяется вопросам развития моногородов Севера. Одним из немногих частных примеров здесь является проведение 5 апреля 1999 года по инициативе Комитета по делам Севера и малочисленных народов парламентских слушаний на тему «Социально-экономическое положение городов и поселков Крайнего Севера, созданных на базе градообразующих предприятий: проблемы нормативно-правового регулирования».

Новый всплеск интереса к проблемам градообразующих предприятий наблюдался в 2002 году. 25 июля 2002 года специальным постановлением Правительство РФ поставило задачу градообразующим предприятиям самостоятельно разработать программу собственной реструктуризации с целью повышения экономической эффективности, снижения издержек и увеличения налоговых отчислений в федеральный бюджет. Министерству труда и занятости было предписано проанализировать и оценить программы реструктуризации на предмет возможных социальных последствий, которые могут возникнуть в процессе реформирования градообразующих предприятий. Во исполнение Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации Основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в Министерстве промышленности, науки и технологий разработаны проекты Концепции государственной политики по реструктуризации градообразующих предприятий и План мероприятий по реализации Концепции государственной политики по реструктуризации градообразующих предприятий. Но в рамках данной Концепции тематика моногородов самостоятельно не рассматривается и анализируется лишь во взаимоувязке с тематикой градообразующих предприятий. В итоге эта концепция так и осталась проектом.

Более того, анализ управленческих решений в сфере поддержки монопоселений на федеральном уровне демонстрирует примеры ее резкого свертывания. Так, до 2000 года из региональных фондов занятости выделялись дополнительные средства для создания и сохранения рабочих мест на градообразующих предприятиях в монопоселениях. Активная деятельность служб занятости была возможна благодаря финансовой независимости фонда занятости. Это обеспечивало гарантированное наличие средств, что было особенно важно для небольших городов и других поселений, как правило, с дотационным бюджетом. В 2001 году произошла централизация в федеральном бюджете средств социальных внебюджетных фондов, и вслед за этим резко сократилось выделение средств на активные мероприятия политики занятости.

Единственным примером устойчивого, длительного внимания федеральных органов власти к проблематике именно моногородов является деятельность Министерства труда. Начиная с 1999 г. под эгидой Министерства труда России проводится мониторинг рынка труда монопрофильных поселений и ежегодно составляются перечни населенных пунктов с моноэкономической структурой и критической ситуацией в сфере занятости. Проведение мониторинга осуществлял НМЦ «Города России». На основе обобщения полученных результатов министерством и НМЦ совместно было разработано «Положение о мониторинге городов и других населенных пунктов с моноэкономической структурой и высоким уровнем безработицы» (утверждено Постановлением Минтруда России №11 от 22.01.2001). На сегодня именно Министерство труда обладает наиболее полной информационной базой о состоянии дел в моногородах, однако ее формирование в силу специфики ведомства происходит все-таки не с общеэкономических позиций, а с точки зрения проблем функционирования рынка труда. Кроме того, в 2000 году были подготовлены «Методические рекомендации по формированию территориальных специальных программ содействия развитию занятости в монопрофильных городах», которые по заданию Минтруда также были разработаны научно-методическим центром «Города России».

Наименее результативными пока следует признать попытки формирования специализированных программ поддержки городов с неблагоприятной экологической ситуацией. Все эти города объединяют следующие обстоятельства:

· это промышленные центры с большой концентрацией вредных для здоровья производств;

· неблагополучная экологическая обстановка существует здесь не одно десятилетие, в связи с чем произошло накопление токсичных веществ в почвах городов и хвостохранилищах промышленных предприятий, идут постоянные процессы вторичного загрязнения;

· длительное неблагополучное состояние окружающей среды привело к ухудшению здоровья населения городов на уровне популяции в целом, что проявляется в повышенной заболеваемости органов дыхания, пищеварения, нервной системы и в отклонениях здоровья новорожденных.

В Государственном Комитете по охране окружающей среды Российской Федерации длительное время шли отработка и уточнение критериев определения статуса территорий экологического неблагополучия: «зона чрезвычайной экологической ситуации», «зона экологического бедствия». Другое направление работы было связано с определением вариантов предоставления этим территориям налоговых льгот, финансовых ресурсов, использования различных элементов хозяйственного механизма. Основанием для разработки подобного статуса стал Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Согласно этому закону, на территории с подобным статусом все вредное производство должно быть либо ликвидировано вообще, либо перепрофилировано на абсолютно безвредное (легкая промышленность, сельское хозяйство и т.п.). В самом жестком случае население должно быть вовсе выселено с данной территории за счет средств федерального бюджета. В 1995 году Минприродой России был утвержден (Приказ №45 от 06.02.95 г.) «Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации».

Многие старопромышленные города России ждали принятия специального законодательного акта -- Положения о статусе «зоны экологического бедствия» и зоны «чрезвычайной экологической ситуации». Ряд городов, в том числе Чапаевск (Самарской области), Братск (Иркутской области), Нижний Тагил, Каменск-Уральский (Свердловской области), подготовили и сдали на экспертизу в Госкомэкологии РФ материалы по предоставлению этим городам статуса «зоны чрезвычайной экологической ситуации». На основе тщательного анализа ситуации в этих городах предполагалось отработать экономические механизмы по выводу городов из экологического кризиса, но значительные различия в социально-экономическом положении этих городов не позволили пока найти однозначного решения. Однако официально такого статуса не получил ни один из городов или районов России, поскольку соответствующее постановление правительства не было принято.

При отсутствии четко продуманной общегосударственной стратегии реабилитации кризисных городов системные решения подменяются принятием правительственных постановлений по отдельным городам. Например:

· Положение о содействии переселению высвобожденных работников ликвидируемых организаций угольной отрасли гг. Кизел, Губаха, Гремячинск и Чусовой (Пермская область) за счет средств государственной поддержки угольной отрасли, направляемых на реализацию программ местного развития (утверждено приказом Минэнерго России от 11 июля 2002 г. №214);

· Постановление Правительства РФ от 23.04.94 №376 «О федеральной целевой программе неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области»;

· Постановление Правительства РФ от 25.04.95 №412 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки в г. Череповце Вологодской области в 1996-1998 годах»;

· Постановление Правительства РФ от 06.05.95 №452 «О федеральной целевой программе по оздоровлению окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 г.»;

· Постановление Правительства РФ от 02.11.95 №1071 «О первоочередных мероприятиях по улучшению экологической обстановки в г. Чапаевске Самарской области в 1996-1998 годах»;

· Федеральная целевая программа «Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 21.06.1996 №720).

Следует отметить, что объекты реализации этих программ во многом совпадают. Так, подавляющее большинство угледобывающих депрессивных городов являются монопоселениями с критической ситуацией в сфере занятости и серьезным загрязнением окружающей среды. Это обстоятельство еще раз подчеркивает нерациональность индивидуализированных решений о помощи тому или иному городу, урбанизированному району и необходимость формирования целостной общегосударственной политики поддержки городов, оказавшихся в неблагоприятной социально-экономической ситуации.

В силу отсутствия четкой позиции по данному вопросу на федеральном уровне проблемы реабилитации кризисных городов во многом решались благодаря усилиям региональных властей, принимающих различные постановления и программы как по отдельным городам, так и по регионам. Например, в Ивановской области принят Закон №89-ОЗ от 14.12.2000 г. «О поддержке градообразующих предприятий (организаций), расположенных на территории Ивановской области». В Вологодской области реализуется «Концепция стабилизации работы и развития лесопромышленного комплекса Вологодской области на период 1998 - 2005 годов». Благодаря этому улучшилась ситуация в 9 лесопромышленных поселениях, и они были выведены из кризисного перечня. По инициативе региональных органов власти Самарской области разработаны концепции и стратегии развития большинства моногородов (Кинель, Октябрьск, Похвистнево, Чапаевск).

На местном уровне также возможна поддержка кризисных поселений. В силу ограниченности ресурсов местных органов власти чаще всего она реализуется в форме частно-общественного партнерства. Наиболее распространены варианты частно-общественного партнерства, когда инициатором объединения выступает крупная вертикально интегрированная компания. Например, основным направлением социальной политики Группы СУАЛ, объединяющей предприятия цветной металлургии, является формирование партнерских отношений между предприятиями Группы и жителями городов, районов и областей, где расположены заводы компании. В начале 2001 года в качестве практической реализации принципов социальной политики Группы СУАЛ было подписано соглашение о социальном партнерстве предприятий Группы и муниципальных образований, на территории которых они расположены. Одним из первых результатов работы участников соглашения о социальном партнерстве в целях обеспечения социальной защищенности сотрудников предприятий Группы и жителей муниципальных образований стало решение о создании негосударственного пенсионного фонда.

В рамках партнерских отношений со стороны администрации муниципальных образований взаимодействуют представители 7 субъектов РФ: г. Волхов, г. Пикалево (Ленинградская область), г. Каменск-Уральский, г. Краснотурьинск, Нижне-Сергинский район, г. Полевской, г. Североуральск (Свердловская область), г. Кандалакша (Мурманская область), г. Кирс (Кировская область), Княж-Погостский район, г. Ухта (Республика Коми), г. Сегежа (Республика Карелия), г. Шелехов (Иркутская область). Со стороны Группы СУАЛ входят 18 предприятий: Богословский алюминиевый завод, «Боксит Тимана», Волгоградский алюминиевый завод, Волховский алюминий, Завод «Демидовский», Иркутский алюминиевый завод, Иркутский кабельный завод, Каменск-Уральский металлургический завод, Кандалакшский алюминиевый завод, Кирсинский кабельный завод, «Кремний», Надвоицкий алюминиевый завод, Пикалевское объединение «Глинозем», Северо-Уральский бокситовый рудник, «СУАЛ-Кремний-Урал», «СУАЛ -- Порошковая металлургия», «Уральская фольга», Уральский алюминиевый завод. Группа СУАЛ занимает активную позицию и в сфере адаптации муниципалитетов к современным требованиям реформы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, в случае, когда входящие в крупный холдинг предприятия расположены на территории сравнительно небольших поселений, все чаще функция поддержки развития городов, входящих в состав регионально-отраслевой группы, становится элементом корпоративной политики [5].

Однако, несмотря на все большее распространение этого опыта, он мало применим по отношению к городам, находящимся на нисходящей стадии жизненного цикла. В силу необходимости кардинального изменения состава и структуры градообразующего комплекса они оказываются непривлекательными для частных инвесторов. Традиционные формы частно-общественного партнерства здесь оказываются неприемлемыми, что требует разработки принципиально новых схем и механизмов взаимодействия частного бизнеса, региональных и местных органов власти. В последнем случае неизбежно возникает вопрос о распределении функций управления территорией между корпорациями и органами государственного и местного управления и о том, до какого рационального предела возможно это перераспределение.

Определенный вклад в решение городских проблем вносят и территориальные (общенациональные, региональные) организации, ассоциации, союзы городов, объединяющие города, среди которых наиболее распространены кризисные процессы. Например, Союз малых городов России, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация шахтерских городов России, Содружество энергетических городов, Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация ЗАТО Минобороны России. Однако в этом случае речь скорее идет об организованном политическом лоббировании.

Недооценка значения специализированной селективной политики поддержки городского развития на общегосударственном уровне вызывает особую обеспокоенность в свете разворачивающейся реформы местного самоуправления, последствия которой могут оказать резко отрицательное влияние на положение проблемных поселений. С одной стороны, реформа местного самоуправления серьезно сократила полномочия местного самоуправления, сняв таким образом избыточное бремя обязательств с местных органов власти, но с другой стороны, резко сократила и возможности формирования собственной доходной базы местных бюджетов. При этом практически отсутствуют обоснованные, проверенные на практике оценки достаточности новых источников доходов для обеспечения новых полномочий. Однако однозначно о степени их соответствия можно будет судить только по прошествии хотя бы двух лет работы в новых условиях. Вместе с тем, уже сейчас ряд аспектов реформы вызывает серьезную обеспокоенность.

1. В силу изъятия части важных расходных полномочий муниципальных образований в сфере образования, медицинского обслуживания, социального обеспечения возможно возникновение дополнительных ограничений для развития малых и средних городов, реализации их функции локальных центров социально-экономической активности, если на их базе не будут образованы городские округа. Между тем, как показывают статистические данные, именно малые и средние городские поселения являются преобладающими среди городов с неблагоприятной социально-экономической ситуацией.

2. Другой угрозой для малых и средних городов, которые и так постоянно сталкиваются с ограничением налоговой базы, является сокращение числа местных налогов. По «полному списку» местные налоги и сборы будут зачисляться только в бюджеты городских округов. Муниципальные районы не будут иметь собственной налоговой базы, что существенно осложнит реализацию возложенных на них полномочий, связанных в первую очередь с организацией межпоселенческих взаимодействий, которые столь важны в условиях преобладающей на 2/3 территории России дисперсной системы расселения и низкой транспортной доступности.

3. Фактором, ограничивающим рост бюджетных доходов городских поселений, станет резкое усиление конкуренции между федеральными, региональными и местными органами управления в ходе активизирующегося сегодня процесса разграничения земель. Процесс разграничения земель приобретает особую остроту как в малых, так и в крупных городских поселениях, хозяйственная специализация которых связана с освоением природно-ресурсного потенциала территории. В этом случае проводимые реформы могут еще больше усилить неравномерность распределения ресурсной ренты, с одной стороны, в пользу более высоких территориальных уровней управления (регионального и федерального), а с другой стороны - в пользу вертикально-интегрированных финансово-промышленных групп и транснациональных компаний.

4. Возможность резкого сокращения муниципального имущественного комплекса, приватизация объектов, предоставляющих локальные общественные блага и услуги для местного сообщества, создает дополнительные угрозы в сфере жизнеобеспечения населения проблемных городов. В случае, когда город переживает длительный социально-экономический кризис, гарантии предоставления, например, жилищно-коммунальных услуг со стороны местных органов самоуправления - это не просто факт сохранения социального мира и позитивного имиджа власти, а условие физического самосохранения и выживания в экстремальных природных условиях.

Таким образом, пакет принятых и еще обсуждаемых законопроектов в сфере реформы местного самоуправления скорее усиливает уже существующие угрозы, чем предоставляет новые возможности для поддержки и реабилитации городских поселений России. Резкое ограничение доходных источников, в первую очередь, малых и средних городских поселений, может стать непреодолимым препятствием для вывода их из состояния социально-экономической стагнации.

В целом, подводя итоги анализа, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, несмотря на множественность потенциальных возможностей влияния, городское поселение в России пока не рассматривается как полноценный объект государственной социально-экономической политики. Спектр инструментов воздействия на городское развитие на государственном уровне ограничен и, как правило, сводится к набору преимущественно бюджетно-налоговых инструментов перераспределительного характера.

Во-вторых, мероприятия, реализуемые сегодня в рамках программ поддержки определенных категорий городов, не являются частью общегосударственной стратегии реабилитации городских поселений, носят непоследовательный характер, ориентированы на компенсацию текущего снижения бюджетных поступлений и доходов населения, а не на восстановление долгосрочных стимулов городского развития. Объекты их воздействия могут взаимопересекаться, что ведет к распылению ограниченных ресурсов.

В-третьих, отсутствуют устойчивые механизмы координации решений, разрабатываемых, с одной стороны, в рамках федеральной, региональной и муниципальной политики территориального развития, а с другой стороны, в рамках государственной промышленной, структурной и научно-технической политики. В результате отсутствует возможность проведения системных мероприятий по реабилитации не просто отдельных элементов социально-экономического пространства (поселений, предприятий, отраслей), а именно территориально-производственных комплексов, интегрирующих системы производства и расселения на территории крупных экономических районов.

В-четвертых, оценка степени неблагополучия городских поселений и как следствие принятие управленческих решений происходит на основе оценки ограниченного круга экономических показателей, которые оценивают отклонение ситуации от общерегиональной (общероссийской), но не позволяют сделать вывод о наличии или отсутствии исторической перспективы развития города в рамках сложившейся функциональной специализации. В результате поддержка направляется городам, где текущая ситуация существенно хуже некоего среднего уровня, а не тем, где отсутствуют возможности реабилитации градообразующего комплекса в долгосрочном аспекте.

В-пятых, для городов, исчерпавших перспективы прежней функциональной специализации, практически не существует возможности участия в традиционных схемах частно-общественного партнерства в силу непривлекательности их территории как места проживания и места ведения хозяйственной деятельности.

В-шестых, дополнительные сложности для реабилитации поселений, находящихся на нисходящей стадии жизненного цикла, возникают в условиях реализации реформы местного самоуправления. Серьезно ограничивая возможности сохранения самостоятельного статуса муниципального образования, доходные источники, объекты муниципальной собственности, она дестабилизирует развитие в первую очередь малых городов, среди которых доля поселений, находящихся на нисходящей стадии жизненного цикла, наиболее велика.

кризис город модернизация тяжелая промышленность

Литература

1.Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: Изд-во Гос. ун-та - Высш. шк. экономики, 2000. 493 с.

2.Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест. СПб.: Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2005. 376 с.

3.Кризисные города России: пути и механизмы социально-экономической реабилитации и развития / В.Я.Любовный, О.С. Пчелинцев, Л.Я. Герцберг и др. Серия «Библиотека муниципального служащего». Вып. 5. М., 1998. 95 с.

4.Официальный сайт ГУ «Соцуголь» // http: www.sotsugol.ru

5.Официальный сайт компании СУАЛ-холдинг // http: Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки.

6.Региональное развитие: опыт России и европейского союза / Под ред. А.Г. Гранберга. М.: экономика, 2000. 439 с.

7.Силин Я.П. Город и политика: проблемы формирования и развития. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2005. 199 с.

8.Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее (научно-методологический подход) / Под рук. Е.Г. Анимицы и В.С. Бочко. Екатеринбург, 2003. 600 с.

Размещено на Allbest.ru