Проблемы и перспективы внедрения бюджетирования по результатам в практику управления государственными и муниципальными финансами

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Проблемы и перспективы внедрения бюджетирования по результатам в практику управления государственными и муниципальными финансами

Ушаков В.А.

Статья посвящена относительно новому для России инструменту управления государственными и муниципальными финансами -- бюджетированию по результатам (БОР). На основе анализа зарубежной и отечественной практики автор утверждает, что единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Однако после принятия в начале 2007 г. поправок в Бюджетный кодекс РФ, по мнению автора, можно говорить о создании нормативно-правовых и организационных основ внедрения БОР. В статье дана авторская концепция муниципального управления на основе БОР. Особо выделяется необходимость разработки системы показателей (индикаторов) для мониторинга достижения поставленных целей и создания эффективных механизмов мотивации ответственных исполнителей на всех уровнях.

Ключевые слова: бюджетирование по результатам, мониторинг, муниципальные финансы.

муниципальное управление финансы бюджетирование

Бюджетирование по результатам (далее -- БОР) -- относительно новый для России инструмент управления государственными и муниципальными финансами. Несмотря на относительную новизну, сферы его применения постоянно расширяются, а проблемы и последствия внедрения широко обсуждаются как профессионалами-экономистами, так и политическими деятелями. Общепринятой становится точка зрения, что бюджетирование по результатам подразумевает, помимо прозрачности и подконтрольности распределения и использования финансовых ресурсов, повышение эффективности их распределения и использования. Первое означает концентрацию бюджетных средств на решении приоритетных задач государственной политики, второе -- наиболее эффективное и экономное использование этих средств для достижения запланированного результата. Однако эта общепринятая трактовка, на наш взгляд, представляется несколько упрощенной.

Анализ зарубежной и отечественной практики показывает, что единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В общепринятой трактовке речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, хотя одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением. Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует анализ, проведенный экспертами Фонда фискальной политики [1].

Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо вышеназванного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета.

Сложность концепции программно-целевого бюджетирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей -- министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела.

Очевидно, что полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время -- об этом свидетельствуют и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества. Но, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах, и в государствах с переходной экономикой. Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для России.

В России первые шаги по внедрению в практику управления финансами элементов бюджетирования были предприняты в 2004 г. Ключевые мероприятия, связанные с созданием нормативно-правовой основы и практическим внедрением БОР, представлены в табл. 1.

Повышение эффективности бюджетных расходов признано одним из ключевых направлений бюджетной политики. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 9 марта 2007 г. отмечается, что «Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов».

Завершающим этот этап реформирования бюджетного процесса стало принятие в начале 2007 г. поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, многие из которых уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, при формировании проектов федерального бюджета на 2006 и 2007 гг. (табл. 2).

Таким образом, в сфере управления государственными финансами, в первую очередь на федеральном уровне, можно говорить о создании нормативно-правовых и организационных основ внедрения БОР. Хотя и здесь пока еще существует много неясностей. В частности, законодательно не определены технологии и сроки перехода к данной практике бюджетного планирования. Следующий шаг -- внедрение принципов и методов БОР на уровне местного самоуправления. И именно здесь возникает ряд серьезных проблем, обусловленных многообразием и противоречивостью процессов, протекающих в сфере местного самоуправления в условиях кардинальной трансформации его территориально-организационных, правовых и финансово-экономических основ.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Федеральный закон № 131-ФЗ) потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

По итогам анализа хода выполнения требований Федерального закона № 131-ФЗ на конец 2007 г. можно констатировать, что в Российской Федерации в основном сформированы территориально-организационные и правовые основы местного самоуправления, в частности:

· создана современная модель территориальной организации местного самоуправления;

· сформированы органы местного самоуправления;

· организована муниципальная служба;

· приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований;

· реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Следующий шаг -- трансформация системы управления муниципальными финансами, в рамках которой идет и переход к бюджетированию по результатам. Однако попытки механического перенесения в муниципалитеты принципов и методов БОР, сформировавшихся в сфере управления государственными финансами, дают отрицательные результаты. Это объясняется действием следующих факторов.

Во-первых, колоссальное разнообразие условий предоставления муниципальных услуг, что существенно осложняет разработку единых нормативов.

Во-вторых, необходимость обеспечения широкого общественного участия и учета мнения населения муниципального образования в определении приоритетов бюджетных расходов и разработке стандартов предоставления муниципальных услуг.

В-третьих, необходимость повышения квалификации муниципальных служащих, преодоления сопротивления изменениям и сложившихся устойчивых представлений о приоритетах муниципальной бюджетной политики.

Таким образом, бюджетирование по результатам на местном уровне становится не просто инструментом повышения эффективности расходования бюджетных средств. Это еще и кардинальное изменение механизмов взаимодействия власти и местного сообщества. И с этой точки зрения, внедрение бюджетирования по результатам на местном уровне становится процессом не только экономическим, но и политическим.

На наш взгляд, концепция муниципального управления на основе БОР может описываться следующим образом.

Сфера полномочий (предметов ведения) муниципального образования является основой для определения конкретных зон ответственности органов местного самоуправления. Она подразделяется на комплекс «продуктов деятельности» органов местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих продуктов -- жителей города. Этими продуктами становятся бюджетные услуги. Каждый из «продуктов деятельности» закрепляется за одним конкретным органом администрации города. С целью недопущения размывания ответственности при распределении услуг должно соблюдаться правило «одна услуга -- один орган».

Отдельные продукты деятельности могут подлежать стандартизации. Стандарты услуг (функций) должны четко описывать количественные и качественные характеристики оказываемых услуг и являться обязательными для всех органов администрации и всех бюджетных учреждений.

Органы администрации в рамках доведенных и установленных для них среднесрочных объемов бюджетных ассигнований формируют собственные ведомственные программы на среднесрочную перспективу.

Каждая ведомственная программа соответствует одной бюджетной услуге. Это позволяет увязать сферы ответственности муниципалитета перед населением с теми показателями результатов, за достижение которых отвечают органы администрации, и с теми объемами ресурсов, которые на это выделяются.

Каждая ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень достижения целей программы. Цели ведомственных программ, в свою очередь, выражаются в характеристиках бюджетных услуг. Показатели результатов ведомственных программ (как конечные, так и промежуточные) составляют основу того, за что отвечают руководители структурных подразделений администрации, и в обязательном порядке включаются в контракты с руководителями этих органов.

Особо следует выделить необходимость разработки системы показателей (индикаторов), которые муниципалитет планирует использовать для мониторинга достижения поставленных целей. Эти индикаторы, в отличие от традиционных статистических показателей, как правило, дают количественные представления о качественных изменениях.

По нашему мнению, индикаторы системы БОР должны отвечать следующим требованиям.

Количественный индикатор должен точно интерпретировать содержание качественных целей и задач. Индикаторы не должны быть элементом отчетности, который навязывается сверху, региональными или федеральными органами власти. Индикаторы разрабатываются ведомствами, предоставляющими бюджетные услуги, с привлечением к этой работе всех заинтересованных лиц. Разработке новых показателей обязательно должно предшествовать изучение действующей статистики, с тем чтобы избежать дублирования. Индикатор рассчитывается на основе достоверной информации, которую можно получать на постоянной основе. Имеющиеся в статистике показатели необходимо встроить в систему мониторинга, разрабатываемую местной администрацией. Индикатор легко рассчитать, проанализировать и использовать в отчетах; он понятен пользователям.

С содержательной точки зрения индикаторы можно разделить на индикаторы, характеризующие затраты ресурсов, продукт, результат, эффект, эффективность, результативность. Расшифровка этих терминов приведена в табл. 3.

Таким образом, создаваемая администрацией система мониторинга в рамках БОР кардинально отличается от сложившейся практики планирования бюджетных расходов «снизу вверх», на основе максимально детализированной номенклатуры и нормативов затрат на содержание и функционирование сети бюджетных учреждений.

И еще один момент, связанный с изменением системы муниципального управления, необходимость которого возникает при внедрении БОР, -- это необходимость обеспечения участия граждан в бюджетном процессе. Способами участия граждан в бюджетном процессе могут быть: информирование, учет мнения представителей общественности, совместное принятие решений, делегирование полномочий (партнерство). Для сбора информации могут использоваться такие технологии, как исследование мнения населения или потребителей услуг (опросное исследование, интервью, фокус-группа, телефонный опрос и др.); наблюдение; привлечение экспертов.

Информационными задачами общественного участия являются диагностика проблем и потребностей; выявление возможностей альтернативных решений; оценка последствий различных решений. В результате участие местного сообщества способствует выявлению проблем, потребностей населения в бюджетных услугах; содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем, оценке альтернатив; обеспечивает контроль за действиями власти, снижает уровень коррупции. Именно вовлечение граждан в бюджетный процесс и формирование приоритетов бюджетной политики позволяет достичь единства в видении будущего развития территории органами местного самоуправления и местным сообществом.

Для России вовлечение граждан в процесс принятия решений -- практика достаточно новая, которая многими представителями власти встречается настороженно, да и со стороны местного сообщества преобладает пока позиция стороннего наблюдателя. Однако уже есть достаточно интересные примеры учета мнения горожан при разработке городской политики. Так, в Красноярске с целью повышения прозрачности бюджета в настоящее время в СМИ (в основном в газете «Городские новости») и сети Интернет публикуются правовые акты, отчетные и прогнозные данные о бюджете города. Ведется разработка и внедрение в практику общественного мониторинга по итогам реализации проекта администрации города «Создание и внедрение механизмов муниципально-общественного взаимодействия для разработки и реализации стратегий развития г. Красноярска в соответствии с приоритетными национальными проектами», что позволит повысить прозрачность формирования и исполнения бюджета.

В городе Пскове действует своя социологическая служба, которая два раза в год проводит мониторинг мнений населения г. Пскова по тем или иным вопросам. Например, по строительству подземного водозабора, по уставу города, по вопросу отношения к властям различного уровня. Опросы не связаны с политикой или выборами. Они проводятся дважды в год. Администрация города анализирует динамику таких опросов-мониторингов.

Применение при разработке Стратегии развития г. Норильска на 2007-2020 гг. принципов БОР позволит оценивать стоимость отдельных целей и подпрограмм, входящих в стратегию, и корректировать Стратегию с учетом финансовых ограничений; организовать мониторинг реализации Стратегии с помощью системы контрольных показателей и своевременно корректировать Стратегию; мотивировать муниципальных служащих (включая сити-менеджера) к участию в реализации Стратегии с помощью системы контрактов, увязанных с контрольными показателями.

В г. Магнитогорске в рамках разработки Стратегического плана создан специализированный Интернет-портал, позволяющий организовать широкое общественное обсуждение будущего сценария развития города.

Многое уже сделано, но многое еще и предстоит. И по нашему мнению, дальнейшие перспективы расширения практики использования БОР на местном уровне связаны с решением двух ключевых проблем.

Во-первых, на федеральном уровне БОР рассматривается как ключевой элемент реформирования бюджетного процесса, однако на настоящий момент практически отсутствуют базовые, рамочные документы, регламентирующие его внедрение и использование. Постановление Правительства о мерах по повышению результативности бюджетных расходов носит концептуальный характер и только рекомендует субъектам Федерации и муниципальным образованиям переход на бюджетирование, ориентированное на результат.

Во-вторых, успешная реализация модели БОР возможна только тогда, когда будут созданы эффективные механизмы мотивации ответственных исполнителей на всех уровнях, основным из которых является переход на заключение контрактов с государственными и муниципальными служащими, работниками бюджетных учреждений, в которых были бы четко указаны критерии и показатели оценки качества их работы. Переход на новую систему оплаты труда, «привязанную к результатам деятельности», также требует принятия соответствующих решений на федеральном уровне.

Литература

1.Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России: Науч. доклад. М.: Центр фискальной политики, 2002.

2.Гладский Д. Опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере муниципальных финансов г. Сургута // Бюджет. 2006. №11.

3.Местное самоуправление -- ресурс развития страны: Доклад. М.: Всероссийский Совет местного самоуправления, 2007.

Размещено на Allbest.ru