Политика защиты конкуренции и поддержки предпринимательства на муниципальных рынках

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Политика защиты конкуренции и поддержки предпринимательства на муниципальных рынках

Князева И.В.

Рассмотрена теория и практика антиконкурентных действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, препятствующих формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательской деятельности и конкурентных условий функционирования рынка. Подробно рассмотрена роль антимонопольных органов в развитии предпринимательской активности и направленная на снижение административных барьеров, устанавливаемых органами местного самоуправления и приводящими к ограничению, устранению или ущемлению конкуренции хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.

Ключевые слова: государственная и муниципальная помощь, защита конкуренции, необоснованное препятствование осуществлению предпринимательской деятельности, органы местного самоуправления.

исполнительная власть конкуренция муниципальный рынок

Развитие предпринимательства в российской экономике во многом сопряжено с адекватной государственной политикой в области формирования системы мер, ограничивающей административные барьеры входа на рынок. Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Государство как субъект рыночных отношений, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институтов экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой - создавать определенные препятствия в виде административных или политических барьеров для деятельности отдельных субъектов рынка.

Необходимость осуществления государственной регулятивной функции в определенных сферах экономического развития общества неоспорима. Однако, определяя роль государства в условиях развития рыночных отношений, необходимо учитывать и важнейший постулат рынка - способность его к саморегулированию.

Исторически в России сложилась ситуация активного вмешательства органов власти в хозяйственную деятельность субъектов рынка. Органы исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Они компенсируют это тем, что принимают акты и решения, осуществляют комплекс управленческих действий, направленных на ограничение, устранение или ущемление конкуренции как в целом на рынке, так и в отношении отдельных предпринимателей [1, с. 302- 305].

Административные ограничения входа на рынок субъектов предпринимательства, и в первую очередь, малого бизнеса, нередко касаются вопросов лицензирования, квотирования, усложнения порядка регистрации предприятий, осуществления препятствий в отведении земельных участков, предоставлении в аренду производственных и служебных помещений, продлении договоров и др.

В последние годы административные ограничения стали проявляться и при проведении конкурсов и тендеров по муниципальным закупкам среди предпринимательских структур. Ограничение доступа к конкурсам, отказ от регистрации заявительных документов и создание невыгодных условий участия отдельных предпринимателей стали носить повсеместный характер. Создание со стороны муниципалитетов преимущественных условий участия в торгах по муниципальным закупкам определенному кругу предпринимателей формировало коррупционное поведение и снижало эффективность рыночных стимулов развития территорий.

Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предпринимательские структуры и практика использования некоторыми хозяйствующими субъектами властного патронажа, запрещенного Конституцией РФ и антимонопольным законодательством, до настоящего времени не изжита. Достаточно сильная потребность к административному регулированию хозяйственной деятельностью субъектов должна быть нейтрализована через систему сдерживания и противовесов в виде законодательно закрепленных норм.

Антиконкурентные действия органов исполнительной власти и местного самоуправления препятствуют решению задачи укрепления вертикали государственной власти, формирования единого экономического и правового пространства, обеспечения экономической свободы предпринимательской деятельности.

Конституция РФ содержит ряд норм в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции и ограничением монополистической деятельности в Российской Федерации. Единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности гарантирует статья 8 Конституции РФ [2, ст. 8].

Любые акты и действия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на ограничение прав и свобод граждан в экономической сфере, противоречат Конституции Российской Федерации. Статья 34 Конституции не допускает экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Права и свободы в экономической сфере, равно как и все иные права и свободы человека и гражданина, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием [2, ст. 34].

Статья 74 Конституции не допускает установления на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких- либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, предусматривая, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом в определенных случаях. Тем самым Конституция налагает определенные ограничения на возможные действия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению подобных ограничений [2, ст. 74].

Перечисленные нормы Конституции РФ прямо касаются деятельности государства по ограничению деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти и местного самоуправления, с целью содействия развитию конкуренции и предпринимательства в Российской Федерации.

В Федеральном законе 135-ФЗ «О защите конкуренции»[3] в разделе I ст. 3 изложены основные положения, включенные в сферу применения закона. Перечислен спектр отношений, связанных с защитой конкуренции, на которые распространяется закон, а также круг субъектов и институтов, в том числе органов власти, участвующих в этих отношениях. К последним относятся:

· федеральные органы исполнительной власти;

· органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

· органы местного самоуправления;

· иные органы и организации, осуществляющие функции вышеуказанных органов.

В главе 3 ст. 15 и ст. 16 установлен перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий вышеперечисленных органов власти. Органам местного самоуправления в соответствии со ст. 15. Закона «О защите конкуренции» запрещается принимать акты и совершать действия, направленные на ограничение конкуренции. Перечень этих запретов представлен на рис. 1.

Особенность административных барьеров, устанавливаемых органами местного самоуправления и приводящих к нарушению законодательства о конкуренции, обусловлена существующим в сознании руководителей муниципальных образований правом на выработку решений и осуществление действий по вопросам местного значения, декларированным в рамках главы 3 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4, ст. 14-17]. В законе к вопросам местного значения поселений относят 27 видов деятельности, муниципального района - 24, городского округа - 29.

Следовательно, руководители органов местного самоуправления, принимая управленческие решения по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания или пассажирских перевозок [4, ст. 14 п. 10, ст. 15 п. 6, 18, ст. 16 п. 7, 15 и др.], считают, что осуществляют свои полномочия полностью в соответствии с действующим законодательством. Одновременно принятие нередко субъективных решений по любому из обозначенных выше вопросов местного ведения нередко нарушает другой Федеральный закон «О защите конкуренции» [3, ст. 15], зачастую создаются преимущества отдельным предпринимателям и субъектам рынка, ставя других в изначально невыгодные условия существования.

Рис. 1.Перечень запрещенных актов и действий органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции [3 ст. 15, 16].

Нормы двух рассмотренных законов не имеют правовых коллизий, ни одна из рассмотренных норм не противоречит другой. Главная задача муниципальных служащих при принятии решений по вопросам местного значения - не принимать нормативно- правовые акты и не допускать управленческие действия, направленные на ограничение конкуренции и как следствие нарушение Закона «О защите конкуренции».

В силу складывающихся обстоятельств государство выработало адекватные способы выстраивания взаимоотношений между органами власти и хозяйствующими субъектами. В рамках Закона «О защите конкуренции» [3], в разделе IV Федеральной антимонопольной службе предоставлены широкие права и полномочия по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства в отношении актов и действий органов власти, направленных на ограничение конкурентных основ рынка.

В статье 16 Закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение органов власти полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) органов местного самоуправления с другим органом власти, либо с хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести к:

· повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается федеральными законами или нормативными правовыми актами президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;

· экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

· разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);

· ограничению доступа на рынок, выхода с рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Приведенный в статьях 15 и 16 Закона «О защите конкуренции» перечень возможных запрещаемых действийне носит исчерпывающего характера,поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий и соглашений, которые ограничивают самостоятельность предпринимательских структур, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности для отдельных из них, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других предпринимателей. Перечень составов неправомерных действий содержит только наиболее типичные нарушения.

Положения статей 15, 16 закона не только определяют основания для деятельности антимонопольных органов. Ими устанавливаются определенные правила деятельности органов местного самоуправления, которые обязаны соблюдать нормы антимонопольного законодательства и не допускать принятия актов, совершения действий и заключения соглашений, запрещенных законом.

На основании выявленных фактов нарушений ст. 15, 16 закона антимонопольные органы вправе возбуждать и рассматривать дела в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии с нормами закона. По результатам рассмотрения дел антимонопольные органы могут давать органам власти предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений, о расторжении или изменении соглашений. При этом данные предписания могут касаться как актов (соглашений) в целом, так и отдельных их положений, противоречащих антимонопольному законодательству. К сожалению, нередко органы местного самоуправления, в отношении которых выдано предписание об устранении допущенного нарушения, формально его исполняют, отменяя акт, содержащий нарушения, и принимают одновременно новый с теми же нарушениями. В случае неисполнения предписания нормативные акты органов власти могут быть отменены арбитражным судом как неправомерно принятые.

Подавляющее большинство дел, возбуждаемых территориальными антимонопольными управлениями, касаются актов и действий органов местного самоуправления. Многие из выявляемых нарушений связаны с препятствиями законной деятельности предприятий, составляющих городскую инфраструктуру. В отраслевом разрезе преобладают факты нарушений на потребительском рынке товаров и услуг, в сфере перевозок пассажиров автотранспортом.

Так, Новосибирским территориальным управлением было возбуждено дело в отношении постановления мэрии г. Новосибирска «Об упорядочении торговли на территории Новосибирска», запрещающее реализацию скоропортящейся продукции в киосках и павильонах независимо от наличия холодильного оборудования и разрешение продаж только в стационарных торговых предприятиях. Первая инстанция арбитражного суда оставила предписание в силе, и оно было исполнено.

Вопросы допустимости регулирования автомобильных пассажирских перевозок коммерческим автотранспортом являются актуальными для муниципальных образований всех регионов России. Заявления и жалобы частных предпринимателей- извозчиков в антимонопольные органы имеют одинаковый характер и содержание: неравные условия конкурса на право осуществлять перевозки, объявление маршрутов муниципальной собственностью и предоставление их в аренду по усмотрению муниципалитета, экономически неурегулированные требования по перевозке льготных пассажиров и др.

Нарушения органами исполнительной власти и местного самоуправления конкурентного законодательства на протяжении всего периода его реализации продолжают оставаться одним из самых распространенных видов нарушений, ограничивающих конкуренцию и ущемляющей права и интересы предпринимателей и как следствие формирующих значительный комплекс проблем в социально-экономическом развитии территорий.

В 2007 г. антимонопольные органы рассмотрели 2383 заявления и возбудили 1260 дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства по ст. 15 Закона «О защите конкуренции». Следует отметить, что подавляющее число дел (1107), связанных с нарушением этой статьи, территориальные антимонопольные управления возбуждают в отношении органов местного самоуправления - в 2005-2007 гг. от 70 % до 80 % дел. Например, Свердловское территориальной управление по антимонопольной политике, в порядке контроля и надзора рассмотрело 650 нормативно- правовых актов, изданных органами местного самоуправления, из них 318 признаны нарушающими нормы антимонопольного законодательства. Вместе с тем в течение 2007 г. возбуждено было всего 15 дел в отношении антиконкурентных актов и действий органов власти, из них 12 - в отношении органов местного самоуправления [5]. Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с установлением препятствий в отношении хозяйственной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру муниципального хозяйства.

По своим масштабам антиконкурентные действия органов местного самоуправления занимают первое место среди нарушений органов власти.

В целом поступательная тенденция роста данной категории дел сохраняется, динамика по возбужденным делам к уровню 1999 г. составила 1,7 раза. Положительная динамика наблюдается по количеству выданных и исполненных предписаний, рост к 1999 г. Составил 1,8 раза. В последнее время увеличивается число возбужденных дел, связанных с необоснованным предоставлением льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам со стороны органов власти. В последние годы этот показатель составил четверть всех нарушений [5].

Определенный интерес представляет анализ отраслей деятельности, в отношении которых наблюдается наибольшее количество различных видов антиконкурентных действий со стороны органов власти. В первую очередь это необоснованные препятствия в отношении хозяйственной деятельности автомобильного транспорта- городских и междугородних перевозок. Данная ситуация наблюдается практически во всех субъектах федерации. Нередким явлением являются и препятствия деятельности субъектов на потребительском рынке, инфраструктурных отраслях, в сферах электро- и теплоэнергии, нефти и нефтепродуктов, связи.

Сила и возможности административного давления и использования запретительных мер воздействия остаются достаточно сильными сдерживающими факторами поступательного развития экономики на протяжении всего периода проведения экономических реформ. В тоже время среди нарушений наметились некоторые структурные изменения.

В первую очередь надо отметить, что значительно сократилось количество нарушений, связанных с установлением запретов на продажу (обмен, покупку) товаров, а также бездеятельность органов местного самоуправления, приводящая к ограничению конкуренции на товарных рынках.

Практически отсутствуют нарушения, связанные с установлением запрета на деятельность и ограничение на создание хозяйствующих субъектов. Значительную долю в нарушениях стали занимать действия, создающие дискриминационные условия для субъектов - 13 %.

Наибольшее число нарушений касается необоснованного препятствия осуществлению хозяйственной деятельности (57,5 %), предоставления льгот и различных преимуществ (32 %), на остальные нарушения приходится около 10 %. Постоянство данных нарушений в течение последних пяти лет остается неизменным (рис. 2).

Более чем в 2 раза по сравнению с 1999 г. возросло количество заявлений по поводу незаконных указаний о приоритетном заключении договоров, поставке товаров, оказании услуг, а также по поводу совмещения функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов. Наполовину увеличилось количество заявлений по поводу введения незаконного ценового регулирования, нарушения конкурентных принципов при организации конкурсов и торгов, незаконного введения дополнительных сборов, ограничения самостоятельности хозяйствующих субъектов. Далее рассмотрим практику наиболее типичных видов нарушений.

Рис. 2.Структура нарушений со стороны органов местного самоуправления в отношении деятельности субъектов предпринимательства в 2007 г.

Значительная доля нарушений (около 11 %) приходится на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, а также совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов.

Важное место в деятельности антимонопольных органов уделяется профилактической работе с проектами нормативно-правовых документов, принимаемых органами власти. В 2007 г. антимонопольными органами России было рассмотрено 132 155 (в Уральском ФО-4102) нормативных актов (решений) органов местного самоуправления на их соответствие антимонопольному законодательству, из них около половины по вопросам предоставления льгот и преимуществ, в 80 % случаев выданы замечания или отрицательные заключения. В половине случаев выявленных нарушений антимонопольного законодательства муниципальные органы устранили нарушения в добровольном порядке, не доводя рассмотрение дел до судебных инстанций.

Составная часть регулятивных мер по предупреждению и пресечению антиконкурентных действий органов власти, контролируемая в рамках конкурентной политики во всех развитых странах мира - правила предоставления государственной и муниципальной помощи. Государственная помощь - это важнейший инструмент экономической политики, который несет мощный про- и антиконкурентный заряд и может, с одной стороны, создавать условия для решения социально-экономических задач, с другой - формировать неравные условия конкурентной борьбы.

Одной из новаций № 135-З «О защите конкуренции» является включение главы 5, в которой представлен перечень контролируемых со стороны антимонопольных органов действий по предоставлению государственной или муниципальной помощи [3].

Государственная или муниципальная помощь- это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления преимуществ, которые обеспечивают отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности. К критериям государственной или муниципальной помощи относятся:

· Передача имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке от органа власти хозяйствующему субъекту.

· Предоставление преимущества отдельному хозяйствующему субъекту на рынке.

· Избирательность в предоставлении преимущества.

Главой 5 Закона «О защите конкуренции» определены цели и порядок, на которые может предоставляться государственная и муниципальная помощь, а также последствия нарушения порядка ее предоставления и использования. В законе выделяются случаи, при которых предоставляемые преференции не являются государственной или муниципальной помощью, а также подробно описана процедура обращения заявителя в антимонопольный орган для получения предварительного согласия.

В соответствии с законодательством основными регулируемыми формами предоставления государственной или муниципальной помощи являются имущество и (или) иные объекты гражданских прав и право доступа к информации в приоритетном порядке. Законодатель выделил следующие имущественные права:

· вещи (земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и т.д.);

· деньги и ценные бумаги;

· имущественные права;

· работы и услуги;

· информация;

· результаты интеллектуальной деятельности;

· нематериальные блага.

За 2007 г. по всей системе антимонопольных органов было направлено 12476 заявлений, в том числе от муниципальных органов власти - 4102, первом полугодии 2008 г. это число увеличилось почти в 2 раза и составило 3092 заявления. Идеальная цель в работе антимонопольного органа по контролю за предоставлением государственной или муниципальной помощи - быть осведомленным обо всех преимуществах, предоставляемых органами власти хозяйствующим субъектам, и не противодействовать их предоставлению в случае отсутствия антиконкурентных проявлений.

Одной из основных задач антимонопольных органов является обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к производству и реализации товаров, особенно осуществляемых за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов. В целях реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [6] Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд и правильности применения закона для муниципальных нужд.

Неравномерность экономического развития территорий, низкая бюджетная обеспеченность муниципальных образований собственными доходами, различная их привлекательность для инвестиций побуждает органы местного самоуправления решать экономические проблемы путем незаконного введения запретов на передвижение продукции, ограничения свободы предпринимательской деятельности, создания преимуществ в деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов.

Наиболее распространенным нарушением со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления продолжает оставаться необоснованное препятствование осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере. Не сокращается количество нарушений, связанных с предоставлением льгот отдельным хозяйствующим субъектам. Неправомерное предоставление тех или иных льгот исключительных прав и преимуществ существенно влияет на состояние конкуренции.

Продолжаются нарушения федерального законодательства в отношении хозяйствующих субъектов, действующих на рынке розничной торговли, в результате чего осложняется вход на рынок, создаются барьеры для предпринимательской деятельности. Указанные нарушения проявляются в форме незаконного введения сертификации услуг розничной торговли, регистрации торговых предприятий в органах исполнительной власти, введения обязательного представления различных документов, не предусмотренных законодательством,установления предельных торговых надбавок к свободным отпускным ценампредприятий-изготовителей и другие.

Органы местного самоуправления в условиях постоянного недофинансирования местных бюджетов осуществляют попытки использовать предпринимательские структуры в качестве источника финансовых и имущественных поступлений на внебюджетные счета, расходование денежных средств с которых производится, как правило, бесконтрольно.

В заключении необходимо отметить, что результаты работы антимонопольных органов свидетельствуют о том, что проявления нарушений со стороны органов местного самоуправления не сокращаются и представляют более серьезную угрозу для конкуренции иразвития предпринимательства даже по сравнению с монополистической деятельностью хозяйствующих субъектов.Одним из важнейших компонентов обеспечения социально-экономической стабильности и стратегии развития любого муниципального образования является активная деятельность субъектов малого предпринимательства и недискриминационная политика со стороны органов местного самоуправления в отношении доступа предприятий на рынок и обеспечение со стороны органов власти равных условий их функционирования.

Литература

1.Князева И.В.Антимонопольная политика в России : учебное пособие для вузов. М: Изд-во «ОМЕГА-Л», 2008. 493 с.

2.Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

3.Федеральный закон № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции».

4.Федеральный закон № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5.Материалы ведомственной статистики Федеральной антимонопольной службы 1999-2007 гг., расчеты автора.

6.Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд».

Bibliography

1.Knyazeva I.V.Antimonopoly policy in Russia : a course book for university. M: «OMEGA- L», 2008. 493 p.

2.The RF Constitution adopted by all- nation vote on 12.12.1993.

3.Federal law № 135-ФЗof 26.07.2006 «On competition protection» // Legal reference system «ConsultantPlus».

4.Federal law 131-ФЗof 6th, October 2003. «On general principles of local self-government in the RF» // Legal reference system «ConsultantPlus».

5.Administrative statistics of the Federal antimonopoly agency for 1999-2007, author's calculations.

6.Federal law № 94- ФЗof 21.07.2005. «On ordering and delivery of goods, provision of services for government and municipal needs» // Legal reference system «ConsultantPlus».

Размещено на Allbest.ru