Государственно-частное партнерство как важный аспект будущей стратегии развития Новосибирской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Государственно-частное партнерство как важный аспект будущей стратегии развития Новосибирской области

Максимов И.О.,

Рябошлык В.Ф.,

Татаренко В.И.

Внешнеэкономическая деятельность в Новосибирской области может стать базовым фактором интенсивного развития региона, создания новых форм хозяйственной деятельности, привлечения иностранных инвестиций, а также решения текущих социально-экономических проблем. Однако это требует качественно новых решений в проводимой региональной экономической политике. В роли инструмента балансирования долгосрочных целей развития рыночной среды и региональных органов власти предложено развитие системы государственно-частного партнерства. В статье проанализированы реализуемые и планируемые к реализации проекты государственно-частного партнерства в Новосибирской области, отмечены основные акценты и недостатки в экономической политике региональных органов власти. Выводы исследования возможно учесть при подготовки будущих программных документов социально-экономического развития региона.

Финансирование. Статья подготовлена в рамках внутреннего гранта на выполнение научного проекта НГУЭУ № «Д-481-2017» от «15.06.2017» по теме: «Концепция внешнеэкономической деятельности несырьевых регионов СФО».

Ключевые слова: внешнеэкономическая деятельность, государственно-частное партнерство (ГЧП), Новосибирская область, стратегия внешнеэкономического развития, стратегия социально-экономического развития.

экономическая политика проект частное партнерство

Международная активность национальных фирм и присутствие в различных формах иностранных компаний в национальной корпоративной среде являются важными и неотъемлемыми критериями открытости рыночной экономики и фундаментом устойчивого экономического развития [1]. В настоящее время в Новосибирской области действует стратегия социально-экономического развития до 2025 г., принятая в декабре 2007 г. [2] и включающая внешнеэкономическую деятельность не основным, а побочным фактором роста. При этом программа социально-экономического развития, т.е. конкретные шаги выполнения стратегии, прописаны только до 2015 г. [3]. Еще хуже обстоят дела с концепцией развития международных и внешнеэкономических связей Новосибирской области. Данный документ был принят в начале 2008 г. со сроком действия на период до 2013 г. [4], и в итоге не получил никакой качественной или количественной оценки эффективности, а также не был пролонгирован. Данные факты подводят к выводу о неспособности региональных органов власти планировать, ставить среднесрочные или долгосрочные цели и задачи по их реализации.

Поскольку действующая стратегия критически устарела, перестала отражать реалии социально-экономического развития Новосибирской области, макроэкономическую ситуацию и не добилась поставленных результатов, была в значительной степени конъюнктурным явлением, назрела острая необходимость пересмотра ее базовых оснований, не в угоду сиюминутным желаниям и частным хозяйственным интересам, а с целью определения долгосрочных детерминант развития и понятных для рыночной среды региона аспектов регулирующего воздействия.

Таким образом долгий промежуток времени Новосибирская область находится вне поля каких-либо стратегических планов, а развитие движется по инерции, архаично и подвержено внешним и внутренним шокам. Данная неопределенность и безответственность государственных управленцев в значительной степени проецируется на рыночную среду региона и поведение рыночных агентов, их горизонт планирования и смещение мотивов деятельности от устойчивого развития к максимизации текущей прибыли, что подтверждается результатами нашего опроса участников внешнеэкономической деятельности в Новосибирской области. В опросе приняло участие 11 внешнеторговых фирм и 10 компаний с прямыми иностранными инвестициями, а основным выводом является то, что данные организации в регионе находятся в состоянии высокой рыночной неопределенности. Данная неопределенность выражается в дисконтировании будущих доходов экономических агентов по более высокой ставке, максимизации краткосрочной прибыли и сокращении горизонта планирования. На основе проведенного опроса можно сделать вывод об острой необходимости коммуникационных взаимодействий государственных служб и ведомств с рыночными агентами, а также формирования у обоих сторон согласовывающегося образа будущего.

В качестве возможного инструмента балансирования долгосрочных целей, достижения экономического роста и преодоления барьеров развития для участников внешнеэкономической деятельности и региональных органов власти, мы полагаем, возможно развитие системы государственно-частного партнерства.

Термин «государственно-частное партнерство» появился в 80-ых гг. ХХ в. для характеристики особых отношений между государством и частным сектором в сферах производственной и социальной инфраструктуры. Академическое сообщество, как правило, определяет государственно-частное партнерство как формально оформленную, «предполагающую соинвестирование и разделение рисков, систему отношений между государством и организациями частного сектора» [5], предметом которых выступают объекты государственной собственности, а также услуги, оказываемые государственными органами. При этом базовые отношения собственности чаще всего не меняются - государство передает частному сектору только права владения и пользования, оставляя за собой право распоряжения. В официальных российских документах под государственно-частным партнерством понимается - «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения …, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти … доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [6].

Широко используемой в мировой практике стала классификация проектов государственно-частного партнерства, используемая Всемирным Банком. База данных Всемирного Банка классифицирует проекты в четырех категориях [7]: управление и договоры аренды, проекты «браунфилд» и «гринфилд», а также частичная приватизация собственности. Большинство проектов с участием государственного и частного секторов вписываются в одну из этих четырех категорий, но границы между ними не всегда определены. Основываясь на данных секторной принадлежности проектов государственно-частного партнерства в странах континентальной Европы [8], можно сделать вывод, что дальше всех во внедрении проектов данного типа в европейских странах продвинулись Германия и Великобритания. Наиболее распространенными секторами, в которых присутствуют проекты государственно-частного партнерства, являются здравоохранение, железные дороги и дороги общего пользования, сфера образования, сектор жилищно-коммунального хозяйства.

Учитывая сложившийся государство-центричный характер российской экономики [9], мы полагаем, немецкий опыт будет наиболее эффективен в отечественных условиях. Немецкая модель государственно-частного партнерства характеризуется сильной государственной поддержкой, институциональной базой, состоящей из федерального и локальных законодательств, широким распространением целевых дотаций и долевым разделением расходов государства на федеральном и локальном уровнях [10]. Российская модель взаимодействия государственного и частного сектора в настоящее время представляет собой большое количество неупорядоченных и противоречивых формальных норм, функционирующих в условиях размытых правил и структуры подчиненности, а также не до конца определенных стимулов.

Кроме этого, в хозяйственной сфере по-прежнему сохраняется значительное количество морально и физически устаревших средств производства государственной собственности, требующих кардинального обновления и более эффективных способов эксплуатации. Однако, как справедливо заметил В. Варнавский, противоречие в управлении инфраструктурным комплексом складывается в том, что, с одной стороны, приватизация его представляется не целесообразным по социально-политическим причинам, из-за рисков дискриминации частными собственниками некоторых социальных групп, с другой стороны, ограниченностью государственных бюджетов, не позволяющих увеличивать инфраструктурные расходы для повышения эффективности функционирования государственной собственности [5]. Именно в данных условиях наиболее рациональным методом сглаживания противоречия и инструментом прогрессивного экономического роста и развития будет государственно-частное партнерство, представляющее формальный контракт между государственными ведомствами, как инициирующими элементами, и участниками внешнеэкономической деятельности, как элементами цепочки добавленной стоимости в регионе.

Выстраивание отношений на основе государственно-частного партнерства для акторов внешнеэкономической деятельности в социально-экономических системах формирует ряд преимуществ, а также позволяет гармонизировать цели долгосрочного развития. Распределение эффектов от государственно-частного партнерства можно разделить на две категории: ядро и периферия. К ядру можно отнести конкретных рыночных и государственных агентов, вступающих в отношения партнерства, объектом которых являются права собственности, за исключением распоряжения. К периферии относятся прочие благополучатели: общество, рыночная среда, прочие государственные ведомства и учреждения.

Выгодами для государства и общества социально-экономической системы от внедрения отношений государственно-частного партнерства могут являться:

· возможность использования современных и эффективных механизмов управления программами и проектами [8] и смягчение остроты социально-экономических проблем;

· внедрение инновационных методов, механизмов и технологий, разработанных частными фирмами, в том числе с иностранным капиталом для решения локальных проблем;

· повышение эффективности управления собственностью и оптимизация управленческого персонала, администрирующего ее эксплуатацию, и ликвидация дублирующих функций государственного и частного секторов;

· отказ от неэффективных форм хозяйствования и освобождение от ряда экономических функций (строительства, эксплуатации, ремонта), которые частные компании выполняют более качественно [5];

· привлечение частных инвестиций, квалифицированных и дефицитных специалистов хозяйственной среды и корпоративной структуры для решения общественных проблем и задач.

Выгодами для участников внешнеэкономической деятельности и предприятий хозяйственной среды региона от внедрения отношений государственно-частного партнерства могут являться:

· возможность получения прибыли от участия проектах, в которых невозможно было участвовать без взаимодействия с государственными органами [8];

· получение внешнеэкономических преимуществ внешнеторговыми фирмами и открытие локальных рынков для компаний с иностранными инвестициями в результате осуществления партнерства;

· получение государственной собственности в долгосрочное владение и пользование на льготных условиях при снижении текущих рисков за счет государственных гарантий.

Становление государственно-частного партнерства в России началось с появления в 2005 г. особых экономических зон, затем Российской венчурной компании и т.д. На федеральном уровне был принят ряд законов, имеющих отношение к отдельным аспектам государственно-частного партнерства. Позднее в регионах России также начала формироваться законодательная база проектов и соглашений между государством и частным сектором. А 1 июля 2015 г. был принят федеральный закон о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации [6], который фактически ограничил полномочия регионов и в значительной степени противоречил правилам, принятым на уровне субъектов, что впоследствии выразилось в изменениях или ликвидации локального законодательства. В Новосибирской области закон о государственно-частном партнерстве был принят в марте 2012 г. В дальнейшем он получил ряд уточнений, в части методики расчета эффективности реализации, в мае 2014 г., а также в феврале 2016 г. [11]. Однако противоречия регионального и федерального законодательства по-прежнему не устранены, к примеру под частным партнером федеральный закон понимает «российское юридическое лицо, с которым … заключено соглашение» [6], в свою очередь закон Новосибирской области определяет эту категорию агентов как «индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо» [11].

В рейтинге регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства в 2016 и 2017 гг. Новосибирская область занимает четвертое место, уступая только Москве и, разделившим второе и третье место, Московской и Самарской областям соответственно; в тоже время регион занимает первое место среди субъектов Сибирского федерального округа. В соответствии с целевыми значениями уровня развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации, установленным в распоряжении правительства, Новосибирская область должна была соответствовать уровню развития в 63,3 п.п. в 2016 г., уровню развития 69,7 п.п. в 2017 г., фактические значения уступают в 2016 г. и превосходят в 2017 г., составляя 57,4 п.п., 72,5 п.п. соответственно [12, 13, 14]. Таким образом, можно сделать вывод, что в целом система государственно-частного партнерства в Новосибирской области относительно развита.

На настоящее время в Новосибирской области действует 50 проектов государственно-частного партнерства и планируется к реализации еще 194 единицы [15]. Проанализируем действующие проекты и соглашения государственного и частного секторов в Новосибирской области, включенные в реестр 2017 г.

Таблица 1. Распределение проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по отрасли реализации

Из пятидесяти реализуемых проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области 30% принадлежат сфере «производство, передача и распределение тепловой энергии». Можно отметить, что в 2017 г. уделено большое внимание человеческому капиталу, в том числе здоровому образу жизни населения, для создания инфраструктуры в этой сфере реализуется 13 проектов, это 26% всех реализуемых соглашений в 2017 г. В частности, в сфере физической культуры и спорта реализуется 8 единиц, а в санаторно-туристической деятельности и туризме - 5 единиц. Так же, значительную часть всех реализуемых проектов составляют соглашения в сфере бытовых услуг - 6 единиц или 12% от общего числа.

Таблица 2. Распределение проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по формам реализации

Больше половины (60%) проектов реализуется в форме концессионного соглашения. Договоров аренды с инвестиционными обязательствами и инвестиционных проектов примерно одинаковое количество, 12% и 10% соответственно, инвестиционных договоров чуть больше, 18% от общего числа.

Таблица 3. Распределение проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по способам реализации

Из всех проектов государственно-частного партнерства только 10 единиц (20%) реализуются по частной инициативе, в остальных случаях, инициатором являлась область, 80% всех способов реализации инициированы региональными органами власти, службами и ведомствами. В рамках конкурсных процедур проходят проекты, имеющие высокую социально-экономическую значимость, частная инициатива помимо интереса области, содержит финансовую заинтересованность частного партнера.

Таблица 4. Распределение проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по срокам реализации

На основе анализа времени реализации проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области можно сделать вывод о горизонте планирования государственных служб и ведомств. Сроки реализации соглашений можно разделить на три периода: краткосрочный - 1-3 года, среднесрочный - 4-10 лет и долгосрочный - 11-50 лет. На настоящий момент, 5 проектов реализуется в краткосрочном периоде, это только 10% от общего объема. В среднесрочной перспективе будут завершены 10 проектов, что составляет 20%. Наибольшее число проектов завершится в долгосрочной перспективе, 24 единицы или 48% от общего числа. 6 проектов будут завершены после полной реализации обязательств. Не определен срок у 10% проектов. Большое количество действующих долгосрочных проектов, отражает попытку формирования длительных ожиданий рыночных агентов и снижения общего уровня рисков в рыночной среде.

Таблица 5. Распределение проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по бюджетным обязательствам

В настоящее время в Новосибирской области доминирующая модель реализации проектов государственно-частного партнерства не предполагает бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства присутствуют только в 30% проектов в реестре. Данный факт, мы полагаем, снижает привлекательность соглашений данного типа для фирм рыночной среды.

Проанализируем планируемые к реализации проекты государственно-частного партнерства в Новосибирской области, включенные в реестр 2017 г.

Таблица 6. Распределение планируемых проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по отрасли реализации

Общее количество планируемых в Новосибирской области проектов на 2017 г. составляет 194 единицы. В рамках отраслевого разреза доминируют отрасли «производство, передача и распределение тепловой энергии» - 142 единицы (73,2%), и «централизованные системы водоснабжения и водоотведения» - 36 единиц (18,56%). На прочие отрасли, которым принадлежат проекты, приходится около 8%. Можно сделать вывод об значительных проблемах инфраструктурного комплекса и системы коммунального хозяйства в Новосибирской области и акценте со стороны региональных властей именно на эти сферы.

Таблица 7. Распределение планируемых проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по формам реализации

Формы реализации соглашений частного и государственного секторов в Новосибирской области не имеют относительного разнообразия и сверх концентрированы. Большую долю в проектах имеют концессионные соглашения, на них приходится около 96%, затем совокупно 3% занимают соглашения о муниципальном частном партнерстве, инвестиционные договора и инвестиционные проекты, в стадии определения находится 0,5% проектов.

Таблица 8. Распределение планируемых проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по способам реализации.

Важным для нашего исследования является способ реализации проекта, поскольку он определяет инициирующие стороны. В 99,5% случаев инициирующей стороной являются государственные службы и ведомства, проводящие конкурсный отбор агентов рыночной среды, и только в 0,5% случаев предложение о реализации проекта государственно-частного партнерства исходит от частного сектора. С одной стороны, можно отметить высокую заинтересованность региональных органов власти в реализации проектов такого типа, стремление скорректировать отраслевую структуру экономики области, поспособствовать развитию конкуренции в рыночной среде и т.д., с другой стороны можно отметить крайне низкое желание рыночных агентов строить хозяйственные и коммуникационные отношения с государственным сектором, отсутствие внятных и понятных стимулов для рыночной среды.

Таблица 9. Распределение планируемых проектов государственно-частного партнерства в новосибирской области по срокам реализации.

На настоящий момент в 90% случаев не определены сроки реализации проектов по выборке. Согласно ранее сделанной периодизации сроков реализации соглашений к первому периоду относится 6 проектов, удельный вес которых составляет около 3%, ко второму периоду относится 9 проектов с удельным весом 4,5%, к третьему периоду 4 проекта с удельным весом 2,5%. Несмотря на общий вывод о среднесрочном характере горизонта планирования государственного сектора в Новосибирской области следует отметить, что наибольшее количество предполагаемых проектов по годам реализации на настоящее время сконцентрировано в трехлетнем периоде - 4 единицы.

Таблица 10. Распределение планируемых проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области по бюджетным обязательствам.

Из рассмотренных проектов реестра в 87,6% случаев не определено наличие бюджетных обязательств, что является важным стимулом для агентов рыночной среды. Данный факт говорит о плохой подготовки проектов, их низкой проработанности и перспективности, что в значительной степени повлияет в негативном качестве на ожидания рыночной среды. В 2% по планируемым проектам предполагаются бюджетные обязательства и в 10% этих обязательств не будет.

В соответствии с проведенным анализом проектов государственно-частного партнерства в Новосибирской области можно сделать вывод, что в качестве субъектов частного сектора в действующих и планируемых соглашениях отсутствуют внешнеторговые компании и фирмы с прямыми иностранными инвестициями. Кроме этого, в целом отсутствует ориентация на развитие внешнеэкономической деятельности посредствам государственно-частного партнерства. Это требует смещения акцентов региональной экономической политики от решения текущих инфраструктурных проблем в пользу обеспечения интенсивного роста и развития. Помещая в ядро государственно-частного партнерства внешнеторговые фирмы и компании с иностранными инвестициями возможно добиться увеличения концентрации добавленной стоимости и текущих расходов в Новосибирской области, что повлияет на увеличение количества малого бизнеса, рабочих мест, рост благосостояния общества и т.д. Государственное участие в проектах может стимулировать реализацию потенциала экономики, диверсификацию промышленности в контексте реиндустриализации, приобретение экономическими агентами новых направлений экспортной специализации для балансирования экономического роста и развития через создание стимулов для агентов внешнеэкономической деятельности. В таком случае, государственно-частное партнерство станет точкой роста экономики региона, а не средством решения текущих инфраструктурных проблем.

Литература

1.Максимов И.О. Инвестиционные позиции переходных экономик и фактор национальных ТНК в регионах России // Экономика и управление: проблемы, решения. 2016. № 4. Т. 1. С. 83-94.

2.Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года [электронный ресурс]. URL: https://www.nso.ru/sites/test.new.nso.ru/wodby_files/files/migrate/activity/Socio-Economic_Policy/strat_plan/Documents/1654.pdf (дата обращения 25.11.2017).

3.Программа социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2015 года [электронный ресурс]. URL: https://www.nso.ru/page/2413 (дата обращения 25.11.2017).

4.О концепции развития международных и внешнеэкономических связей Новосибирской области на период до 2013 года. [электронный ресурс] URL: docs.cntd.ru/document/5404622 (дата обращения 25.11.2017).

5.Варнавский В. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. №9. С. 41-50.

6.О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (ред. 1 января 2017 года) [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения 18.12.2016).

7.Private Participation in Infrastructure Database // World Bank [e-resource] URL: ppi.worldbank.org/methodology/ppi-methodology (date of reference 31.01.2017).

8.Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство - новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. №2. С. 42-56.

9.Максимов И.О. Структура российской корпоративной среды // Материалы XIII Международной научной конференции молодых ученых и аспирантов «Наука. Образование. Молодежь». Майкоп: редакционно- издательский отдел АГУ. 2016. С. 387-390.

10.Подрезова Ю.А. Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государственного и частного секторов экономики // Вестник ТГУ. 2008. №5 (61). С. 33-35.

11.Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве: Закон Новосибирской области от 22 марта 2012 года №200-ЗС [электронный ресурс]. URL: www.zakonprost.ru/content/regional/46/1700631 (дата обращения 18.11.2017).

12.Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014-2015 гг. // Министерство экономического развития РФ, НП Центр развития ГЧП. Москва, 2015.

13.Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2015-2016 гг. // Министерство экономического развития РФ, НП Центр развития ГЧП. Москва, 2016.

14.Исследование «государственно-частное партнерство в России 2016-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов». М.:«Центр развития ГЧП», 2016. 32 с.

15.Реестр проектов государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства) [электронный ресурс]. URL: https://invest.nso.ru/ru/page/80 (дата обращения 18.11.2017).

Размещено на Allbest.ru