Проблемы и перспективы стратегического планирования (аспекты региональной промышленной политики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Проблемы и перспективы стратегического планирования (аспекты региональной промышленной политики)

Маковкина С.А.,

Довбий И.П.

Цель. Обозначить необходимость взаимосвязи различных уровней стратегического планирования, включая вертикальное и горизонтальное взаимодействие, обеспечение которого наиболее важно для планомерного развития национального хозяйства. Особенности развития российской промышленности обуславливают важность взаимосвязи стратегических приоритетов развития государства, регионов, муниципальных образований, а так же отраслей промышленности.

Методы. Системный анализ, анализ документов, общенаучные методы.

Результаты. Проанализированы темпы развития промышленности в регионах, с разнообразными приоритетами: добывающими или обрабатывающими. Установлено, что в связи со слабым развитием стратегического планирования, отсутствием взаимосвязи стратегических приоритетов государственного, регионального и промышленного развития, а так же низким качеством планирования ресурсного потенциала значительно снижаются темпы социально-экономического развития регионов.

Научная новизна. Систематизированы проблемы развития промышленности в РФ, связанные с низким качеством стратегического планирования. Предложены направления повышение эффективности промышленного производства в экономике в целом и на региональном уровне.

Ключевые слова: промышленная политика, региональное развитие, система стратегического планирования.

стратегическое планирование национальное хозяйство промышленность

В соответствии с Федеральным законом 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации», действующим в новой редакции октября 2017 г., стратегическое планирование нацелено на последовательное решение принципиальных вопросов устойчивого развития и обеспечения экономической безопасности государства. Стратегическое творчество, рассматриваемое в качестве согласованно осуществляемой на всех уровнях государственного управления деятельности по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию, предполагает разработку универсального, единого на всех уровнях государственного управления методического и методологического инструментария. Это важно, поскольку, как указывает О.В. Иншаков: «Рациональное сочетание иерархического и гетерархического подходов, синхронности и последовательности процессов позволяет достичь эффективного баланса в субординации и координации основных параметров стратегических разработок» [1].

Учитывая, что основой роста национальной экономики является промышленное производство, соответственно стратегические ориентиры промышленности должны определять состав ключевых направлений региональной политики. Это, во-первых, собственно территориальное стратегическое планирование, отражающее состояние институционального контура промышленной политики, во-вторых, ресурсное (в т.ч. финансовое, кадровое, инфраструктурное) обеспечение реализации принятых стратегий.

Рассмотрим лишь те аспекты регионального стратегического планирования, которые напрямую связаны с промышленностью. Состояние отечественной промышленности можно очертить следующим образом.

Во-первых, это неудовлетворительное состояние имеющейся ресурсной базы промышленности: на протяжении последней четверти века наблюдались явления снижения численности занятых и их квалификации; основные средства характеризуются высокой степенью физического и морального износа, а производство невысоким уровнем автоматизации и упрощением выполняемых технологических операций. Во-вторых, неуклонное уменьшение доли вклада промышленности в ВВП страны, изменение ее структуры, что выражается в увеличении доли добывающих секторов при значительном снижении обрабатывающих; при этом уровень рентабельности в добывающих секторах значительно превышает уровень рентабельности обрабатывающих производств. В-третьих, снижение качества производимой продукции, ее упрощение и снижение технологического уровня, при одновременном усилении зависимости промышленных предприятий от иностранных технологий и комплектующих, особенно в условиях санкций.

По нашему мнению, стратегии социально-экономического развития регионов должны базироваться на основе комплексного анализа существующего уровня промышленного развития региона, перспектив и механизмов развития промышленного потенциала, включая определение отраслевой специфики промышленности региона, плановых статистических показателей в части роста объемов инновационной и высокотехнологичной продукции. Эксперты называют значительное число базовых проблем при реализации ФЗ-172, проведем анализ лишь нескольких проблем стратегического планирования в контексте региональной промышленной политики.

1. Разработка отдельных стратегических и программных документов по отраслевым министерствам и ведомствам зачастую осуществляется изолировано; нарушается их системность и преемственность; отсутствует утвержденный план подготовки документов стратегического планирования, в котором установлены последовательность и сроки, цели и задачи как в целом по стране, так и декомпозировано по территориям и отраслям [2].

Образование в 2004 году Министерства промышленности и энергетики РФ окончательно утвердило государство в качестве важнейшего игрока в сфере промышленности. Консолидация важнейших для обороны и безопасности промышленных активов в форме государственных корпораций и холдингов сопровождалась разработкой целого ряда стратегий развития отраслей промышленности (атомной, нефтехмимической, электронной, судостроительной и других) и принятием федеральных целевых программ (ФЦП) в качестве инструментов реализации промышленной политики. Однако, отсутствие взаимоувязки между стратегиями и программами, лишь порождали межведомственную конкуренцию за доступ к трудовым ресурсам и опорной инфраструктуре.

Аналогичные тенденции наблюдались на региональном уровне, где разработка и реализация стратегий социально-экономического развития увязывалась с ростом промышленного производства, развитием промышленной и инновационной инфраструктуры (бизнес-инкубаторов, технопарков, центров коллективного пользования и т.д.). Однако и в регионах усилия по промышленному развитию ^[1] предпринимались обособленно относительно отраслевых, вертикально-ориентированных стратегий федерального центра.

Совместный опыт государственных структур федерального и регионального уровня в части опыта правового регулирования в сфере науки и техники стал базой для Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».

Введение против России секторальных санкций и принятие ответных контрсанкций создало предпосылки для активизации промышленной политики и политики импортозамещения, актуализации правового регулирования многоканального и скоординированного взаимодействия федерального центра и регионов, синхронизации мер поддержки инвестиционно-инновационных проектов. В течение 2015 года Минпромторгом РФ была сформирована система консультационной поддержки регионам и субъектам промышленности в формате «одного окна», создано единое информационной пространство на базе ГИС «Промышленность» [2] , заключены соглашения о взаимодействии в сфере промышленной политики.

Стратегические ориентиры региональной промышленной политики должны быть, нацелены на преодоление сложившегося разрыва в части производства добавленной стоимости, прежде всего в обрабатывающей промышленности [3] и на опережающий рост производительности труда.

2. Существенной проблемой является несформированность единых целевых показателей социально-экономического развития, отражающих требования ФЗ-172 в части вопросов устойчивого развития и обеспечения экономической безопасности государства. Между тем, потенциал управленческих методик, в основе которых лежит оценка валовых показателей, а также относительных показателей в формате «ХХ условных единиц на 1000 человек» (равно как на 10000), полностью себя исчерпал. Позади остались «тучные» годы 2001-2008 гг., когда мировые цены на нефть и газ обеспечивали Российской Федерации профицит бюджета и профицит платежного баланса. Однако финансовые возможности и время оказались упущены. По отдельным показателям объемы производства достигли установленных пороговых норм экономической безопасности государства.

В целом по стране промышленное производство к началу 2017 года не достигло уровня 1990 года (рис. 1).

Рис. 1. Промышленное производство в РФ, в % к 1990 г.

При этом максимальное сокращение имело место в регионах специализации обрабатывающей промышленности (ОП): Нижегородской и Ивановской областей, а также Удмуртской Республики (рис. 2).

Рис 2. Промышленное производство отдельных регионах специализации обрабатывающей промышленности, в % к 1990 г.

Напротив, в регионах специализации добывающей экспортоориентированной промышленности (Чукотский и ненецкий автономные округа, Сахалинская область) наблюдался кратный (от 3 до 8 раз) рост (рис. 3).

Рис. 3. Промышленное производство в отдельных регионах специализации добывающей экспортоориентированной промышленности, в % к 1990 г.

В 2016 году только 33 региона достигли и превысили уровень промышленного производства 1990 г. Следствием деградации несырьевого сектора стали существенные изменения в структуре национальной экономики, обернувшиеся для многих субъектов федерации и муниципальных образований потерей традиционных градообразующих предприятий и кризисом моногородов [4] .

Высокая концентрация в моногородах является особенностью размещения промышленности России. Взаимодействием с органами государственной власти по обеспечению стабильного развития моногородов осуществляет, прежде всего, Минэкономразвития РФ. Мониторингом состояния и перспектив развития градообразующих предприятий моногородов занимается Минпромторг РФ, выделивший в 2016 г. на их поддержку 30,9 млрд руб. (25,3 млрд руб. в 2015 г.) , в том числе 70% средств направлено на градообразующие предприятия.Государство проводит политику, как общесистемного выравнивания территориальной структуры экономики, так и стимулирования развития отдельных регионов и отраслей.

Для преодоления наиболее острых диспропорций социально-экономического развития создаются территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). В соответствии с паспортом приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов», нацеленной на привлечение дополнительных инвестиций, создание новых производств и дополнительных рабочих мест, до конца 2017 г. ТОСЭРы должны быть созданы в 56, а к концу 2018 г. в 100 моногородах.

Состояние региональной обрабатывающей промышленности можно характеризовать такими показателями, как ВРП обрабатывающей промышленности на одного занятого в обрабатывающей промышленности и ВРП обрабатывающей промышленности на рубль основных фондов обрабатывающей промышленности (табл. 1).

Таблица 1. Показатели эффективности обрабатывающей промышленности, 2015 г.

В разрезе субъектов федерации разрыв между лучшими и худшими регионами в обрабатывающей промышленности составляет десятки раз: по производительности труда в 26,4 раза; по фондоотдаче в 29,5 раза. Наиболее эффективными регионами-лидерами по эффективности функционирования обрабатывающей промышленности являются Красноярский край, Республика Ингушетия; аутсайдерами - Республики Дагестан, Алтай, Северная Осетия-Алания.

Диспропорции пространственной организации экономики, сложившиеся при размещении технологических платформ, проявляются в существенной концентрации инфраструктурного и ресурсного потенциала в Центральном федеральном округе. В пределах одного субъекта РФ (в г. Москве) расположено 26 из 35 (3/4) созданных технологических платформ, при их полном отсутствии в Дальневосточном, Северо-Кавказском, Уральском и Южном федеральных округах. В Центральном и Приволжском федеральных округах сосредоточено более 50% производства продукции обрабатывающей промышленности и более 70% производимой национальной экономикой инновационной продукции (табл. 2). Неравномерное распределение густоты железнодорожных и автомобильных дорог порождает дефицит пропускной и провозной способности дорог в восточной части страны; неравномерность доступности энергетической инфраструктуры, а также различия в ценах на дизельное топливо и услуги связи для юридических лиц и т.д. - неравные тарифные условия развития промышленности в различных регионах и муниципалитетах, порождяя неравную конкуренцию.

Таблица 2. Доля федеральных округов по основным показателям развития экономики за 2015-2016 год, %

Составлено по данным ГКС.

Следует заметить, что на данный момент отсутствует единое понимание как принципов оценки эффективности региональной промышленной политики, так и встроенность такой оценки в процессы принятия государственных решений. Выбор механизмов и инструментария промышленной политики, а также оценка эффективности их применения должны осуществляться с позиции подходов стратегического планирования.

Совершенствование межведомственного взаимодействия возможно на основе Государственной информационной системы промышленности (ГИСП), являющейся коммуникационным ядром и обеспечивающей информационный обмен основных субъектов реализации по вопросам состояния, прогноза и планирования развития промышленности в стране и регионах, объемах и номенклатуре выпуска промышленной продукции, кадровом потенциале, инновационных технологиях и проч. Данный функционал будет способствовать обоснованному применению государственных мер, направленных на выравнивание уровней промышленного развития регионов, реализацию проектов создания специализированных промышленных площадок (промышленных кластеров, индустриальных парков и т.д..

Стратегические ориентиры пространственного развития России должны учитывать ключевые трансформации международных отношений и долговременные факторы развития мировой экономики, такие как формирование торговых барьеров, финансовая изоляция и закрытие глобальных рынков. Оно должно основываться на рациональном размещении производительных сил, синхронизации развития инфраструктуры, научно-производственной кооперации, технологической модернизации экономики.

3. Слабой позицией стратегического планирования является сохранение системности и преемственности стратегических документов. Применительно к промышленной политике, то на федеральном уровне она определяется двумя равноправными и взаимодействующими между собой компонентами: отраслевой и региональной составляющими промышленной политики, при превалировании отраслевого планирования над региональным.

На федеральном уровне управление развитием промышленности реализуется посредством стратегий отдельных отраслей, государственных и целевых программ отраслевой направленности. Региональная компонента промышленной политики формируется с учетом изменения геостратегических ориентиров, учитывающих стратегическое значение и роль различных регионов.

Региональное развитие должно осуществляться в соответствии с принципами, определенными в Основах государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года [3], среди которых в контексте поддержки промышленной политики следует назвать: дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей, ресурсной обеспеченности.

Стратегирование ресурсов региона [5] также должно осуществляться на основе прогнозирования и исследования рисков, сопутствующих процессу потенциального развития, с акцентом на инновационные технологии управления социально-экономическими системами. На региональном уровне должны учитываться особенности пространственного развития (возможности и ограничения) и требования национальной безопасности, прежде всего строительство новых и поддержание в достойном эксплуатационном состоянии имеющихся дорог, особенно в приграничных субъектах федерации.

Задачи реализации сбалансированного пространственного развития и укрепления единого экономического пространства определены Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [4]. В контексте развития промышленности это: совершенствование системы территориального планирования с учетом вызовов и угроз национальной безопасности; расширение и укрепление хозяйственных связей между субъектами федерации, создание межрегиональных производственных и инфраструктурных кластеров; приоритетное развитие экономического потенциала Восточной Сибири, Крайнего Севера, Дальнего Востока, Северного Кавказа, Крыма и Калининградской области.

До недавнего времени практически отсутствовали нормативные правовые документы, упорядочивающие региональные проекции отраслевых мандатов промышленной политики. На сегодняшний день такимнормативным актом является Приказ «Об утверждении требований к структуре разделов по опережающему развитию приоритетных территорий и форме предоставления сводной информации по опережающему развитию приоритетных территорий в государственных программах Российской Федерации». [5]

Преодоление проанализированных выше проблем региональной промышленности, повышение эффективности промышленного производства в экономике в целом требует от государственных структур изменения существующих и совершенствования применяемых методов формирования и осуществления промышленной политики.

1. Введение пошлин на товары иностранного производства в рамках осуществления политики импортозамещения (Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ).

2. «Горизонтальная» и «вертикальная» интеграция промышленных предприятий в единую систему с целью обеспечения доступности информации всех заинтересованных лиц об объемах необходимых ресурсов и источников их получения (Министерство промышленности и торговли РФ) .

3. Определение и закупка за рубежом лицензий, необходимых для критически важных в национальной экономике технологий, и обеспечение процесса доступа промышленных предприятий к данным лицензиям (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральная служба по интеллектуальной собственности).

4. Корректировка налоговых ставок, с расчетом минимально необходимого уровня ставок для промышленных предприятий, с целью создания конкурентных преимуществ при размещении предприятий на территории страны (Министерство финансов РФ).

5. Развитие железнодорожных перевозов посредством создания скоростных железнодорожных магистралей, отечественное производство транспортных средств и отказ от зарубежных аналогов (Министерство транспорта РФ).

6. Снижение цен на энергоресурсв посредством снижения налогового бремени предприятий, осуществляющих продажу энергоресурсов (Министерство энергетики РФ).

7. Улучшение транспортной инфраструктуры с целью достижения ее соответствия потребностям экономики страны; улучшение качества дорог с целью снижения издержек и повышения скорости доставки.

В Стратегии пространственного развития должны быть определены базовые ориентиры размещения производственных сил по территории страны и развития отраслей экономики. Отраслевые стратегии развития должны быть взаимоувязаны в единое целое с развитием транспортной и энергетической инфраструктуры регионов с учетом размещения и обустройства трудовых ресурсов. Необходимо достичь сопряжения целей, задач и приоритетов федеральной и региональной промышленной политики, синхронизации и взаимодополняемости федеральных и региональных мер стимулирования развития промышленности, при учете специфики каждого субъекта федерации.

Необходимо принятие Стратегии территориального промышленного развития, которая бы обеспечила, во-первых, концептуальную взаимоувязку проводимой государством федеральной политики развития промышленности в регионах и стратегическое видение субъектами федерации направлений развития региональной промышленности; во-вторых, оценку влияния региональных преференций на развитие отдельных отраслей промышленности в стране.

Скоординированные действия государственных структур федерального и регионального уровней, субъектов промышленности, организаций инфраструктуры и органов местного самоуправления позволит обеспечить достижение заданных стратегических ориентиров региональной промышленной политики, отражающих увеличение ее объемов и внутренней и внешней конкурентоспособности.

Литература

1.Иншаков О.В. Стратегические идеи из регионов - потенциал эффективной консолидации // Региональная экономика. Юг России. 2017. № 1 (15). С. 4-12. [электронный ресурс]. URL: http://www.re.volsu.ru/1_Inshakov.pdf (дата обращения 11.11.2017)

2.Липина С.А. Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: методологические основы и методические рекомендации // Региональная экономика. Юг России. 2017. № 1 (15)

3.Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. №13. Доступ из справ.-прав. системы “КонсультантПлюс”

4.О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208. Доступ из справ.-прав. системы “КонсультантПлюс”

5.Об утверждении требований к структуре разделов по опережающему развитию приоритетных территорий и форме предоставления сводной информации по опережающему развитию приоритетных территорий в государственных программах Российской Федерации: совместный Приказ Минэкономразвития России № 412, Минфина России № 127н, Минвостокразвития России № 243, Минкавказа России № 115 от 15 августа 2017 г. Доступ из справ.-прав. Системы “КонсультантПлюс”

Размещено на Allbest.ru