Бюджетная система Российской Федерации и направления ее совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетная система Российской Федерации и направления ее совершенствования

Введение

Форма государственного устройства страны, действующие основные законодательные акты, роль бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах определяют основы бюджетного устройства. Бюджетное устройство, в свою очередь, определяет организацию бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными сферами и звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. [7, С.10].

Российская бюджетная система состоит из трех самостоятельных звеньев - федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты. Неоднократные попытки исполнительной власти Российской Федерации разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на всех трех уровнях бюджетной системы ощутимых результатов до настоящего времени не принесли. Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивая базового основополагающего принципа - централизацию финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.

Сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, нарастанием напряженности в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации. Таким образом, совершенствование системы бюджетного федерализма Российской Федерации является объективно необходимым, осуществление преобразований при этом должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике.

Вышеуказанные доводы обусловили, как научную новизну, так и практическую значимость.

Объектом исследования является бюджетная система РФ.

Предметом исследования выступают отношения в бюджетной системе РФ, складывающиеся между уровнями государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Цель исследования состоит в рекомендации комплекса направлений совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

- рассмотреть теоретические основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

- охарактеризовать отдельные уровни бюджетной системы Российской Федерации;

- проанализировать и оценить современное состояние бюджетной системы Российской Федерации;

- определить проблемы развития системы бюджетной системы Российской Федерации;

- определить рекомендации по совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации;

Теоретическую основу работы составили исследования ведущих отечественных ученых и специалистов в области проблем и перспектив развития бюджетной системы РФ. В работе использованы законодательные акты РФ, указы и распоряжения Правительства РФ, законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование бюджетной системы РФ, инструкции и методические рекомендации Министерства РФ, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства Финансов РФ, сборники государственных статистических органов.

В работе использовались следующие методы исследования: монографический, аналитический, экономико-статистический, сравнения, а также приемы вертикального и горизонтального анализа.

1. Бюджетная система как основа функционирования государства

1.1 Бюджетная система: понятие, законодательная основа, значение

Согласно ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ под бюджетной системой понимается "основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения" [2].

Различия в государственном устройстве стран, в бюджетных правах различных уровней власти обусловливают наличие разных видов бюджетных систем. Количество уровней бюджетной системы зависит от системы управления в стране. Например, бюджетные системы унитарных государств включают два уровня: центральный бюджет и местные бюджеты. Бюджетные системы федеративных государств содержат три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты, местные бюджеты.

Российская Федерация - исторически сложившееся федеративное государство с большим количеством субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных республик, округов, областей), которые имеют четкую трехуровневую иерархию управления. Правовые основы административного устройства и управления Российской Федерации заложены в ст. 1, 5, 12 Конституции Российской Федерации [1]. Федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти и в пределах полномочий совершенно самостоятельно.

В соответствии с государственным устройством и Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее- БК РФ) (ст. 10) «бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов определенных уровней». Каждый из этих бюджетов предназначен для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к ведению этого уровня управления.

Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2].

Бюджетная система РФ - совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права.

Правовые основы функционирования бюджетной системы регулируется бюджетным правом, которое представляет собой совокупность юридических норм и правил, регламентирующих основы бюджетного устройства и бюджетного процесса:

- материальные (используются при решении вопросов, касающихся бюджетного устройства, видов доходов и расходов бюджета);

- процессуальные (закрепляют порядок прохождения бюджетного процесса).

Носители юридических прав и обязанностей называются субъектами бюджетного права или субъектами бюджетных правоотношений. К ним относятся государство и его административно-территориальные единицы (субъекты федерации, муниципальные образования), органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Вопросы, касающиеся бюджетных правоотношений, регулируются бюджетным законодательством, они возникают между субъектами в процессе:

- формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением;

- осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности [8].

Административно-территориальное устройство Российской Федерации, правовой статус ее управления закреплены Конституцией РФ. Общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений регулируются БК РФ (первый уровень бюджетного законодательства). Он устанавливает правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (второй уровень бюджетного законодательства) обеспечивают законодательно закрепленную возможность текущего финансирования поставленных задач.

Конкретизация отдельных положений БК РФ, раскрывающая их суть, устанавливается законами и нормативными актами по бюджетным вопросам (третий уровень бюджетного законодательства).

БК РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России [2]. Указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты исполнительных органов власти, принимаемые на их основании, регулируют бюджетные правоотношения, но не могут противоречить БК РФ и федеральным законам любого уровня бюджетного законодательства.

Эффективно действующая бюджетная система подразумевает наличие принципов, которые регламентируются главой 5 БК РФ:

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обусловлен единым правовым пространством, единой денежной единицей на всей территории России. Он позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, создает равные условия для выполнения расходных обязательств на всей территории Российской Федерации, дает возможность их качественного контроля.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации дает возможность обеспечить стабильность источников доходов и расходных полномочий на каждом уровне управления. Он закрепляет доходы и расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определяет полномочия органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Принцип самостоятельности бюджетов позволяет определить рамки полномочий и обязательств каждого уровня управления.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает, что вопросы, связанные с осуществлением бюджетного процесса, должны производиться в соответствии с едиными принципами и требованиями, а именно:

- определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;

- установление и исполнение расходных обязательств;

- формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

- определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Принципы самостоятельности, равенства бюджетных прав наряду с принципом разграничения доходов и расходов являются очень важными для построения бюджетной системы Российской Федерации. Степень самостоятельности бюджетов, их взаимоотношения между собой являются основными критериями оценки ее эффективности.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что доходы и расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Данный принцип предписывает органам государственной власти и органам местного самоуправления производить расчеты в рамках бюджета соответствующего уровня.

Принцип сбалансированности бюджета: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости сокращения размера дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. При составлении и исполнении бюджета участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) означает обязательность опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении и включает:

- полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов;

- доступность сведений по решениям органов управления, касающихся бюджетных вопросов;

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органами;

- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Причем и распорядитель, и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Принцип единства кассы означает зачисление кассовых поступлений и осуществление кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Реализация представленных положений БК РФ направлена на создание условий эффективной работы бюджетной системы в рамках бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм - это способ организации бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления. Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект, располагая собственным бюджетом, действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством.

Организация бюджетных отношений учитывает:

1) равноправие финансовых отношений субъектов Федерации с центром, формы этих взаимоотношений по согласованию сторон могут различаться;

2) разграничение сфер деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет бюджетов того или иного уровня между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями;

3) самостоятельные источники финансирования бюджета каждого уровня и принятие решений о направлениях их использования органами управления.

Каждый субъект Российской Федерации (муниципальное образование) имеет собственный бюджет. Использование органами управления соответствующей территории иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

1.2 Состав и структура бюджетной системы РФ

Бюджетная система Российской Федерации в целом играет огромную роль в жизни страны. Она дает возможность маневрировать финансовыми ресурсами в целях государственного регулирования и стимулирования экономики, осуществлять единую экономическую и финансовую политику на территории страны с учетом определенных приоритетов для общества, использовать эти ресурсы на более важных участках, в том числе при чрезвычайных ситуациях или непредвиденных расходах. Через распределение и перераспределение ограниченных финансовых ресурсов обеспечиваются общегосударственные потребности, достигается сбалансированность бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов в рамках единой бюджетной систему Российской Федерации. Именно поэтому вопросам ее построения, взаимодействия ее элементов в бюджетном законодательстве уделяется пристальное внимание.

Неотъемлемой частью бюджетной системы практически во всех государствах являются государственные внебюджетные фонды. В Российской Федерации они представлены: Пенсионным фондом Российской Федерации (ПФР), Фондом социального страхования Российской Федерации (ФСС России), Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ФФОМС) предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. В настоящее время на территории России функционирует 81 субъект Российской Федерации, имеющий собственный бюджет: Алтайский край; Амурская область; Архангельская область; Астраханская область; Белгородская область; Брянская область; Владимирская область; Волгоградская область; Вологодская область; Воронежская область и другие.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты соответственно разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых документов представительных органов муниципальных образований [2] (рисунок 1.1).

Рисунок 1.1 - Бюджетная система Российской Федерации (cоставлено автором)

С точки зрения цели и порядка формирования бюджета важное значение отводится понятию консолидированный бюджет, представляющего собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами на соответствующей территории. Консолидированный бюджет не требует утверждения законодательным органом власти и используется для анализа показателей бюджетной системы в процессе бюджетного планирования. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджета. Порядок формирования консолидированных бюджетов разный и зависит от административного устройства и уровня бюджетной системы.

В бюджетах субъектов Российской Федерации средства, направляемые на исполнение расходных обязательств этих субъектов, расходных обязательств, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, и обязательств, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, отражаются раздельно.

В местных бюджетах средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий, также представляются раздельно.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

К расходам бюджета относятся военные и социальные расходы, содержание органов государственного управления, обслуживание государственного долга, бюджетное финансирование отдельных отраслей, регионов, целевых программ.

Доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета [2].

Расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета [2].

Расходы бюджета осуществляются в соответствии с бюджетными обязательствами, т.е. расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).

Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой государством, через его параметры государство регулирует темпы экономического развития, а также устанавливает взаимоотношения с территориями. Региональные бюджеты субъектов Российской Федерации отражают результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе. Важная роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии России определяется их непосредственным финансированием социальной сферы на местах: детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.

Бюджет в масштабах государства является важным инструментом регулирования и стимулирования его экономики. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных и социальных проектов, программ по экологии, обороне и т.д., а также наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей экономики. Это дает толчок к развитию не только этих отраслей, но и смежных с ними, что в итоге приводит к общему увеличению объема национального дохода страны, и как следствие, расширяет возможности удовлетворения общегосударственных потребностей. Доходы более рентабельных отраслей перераспределяются через бюджет в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство), аналогичное перераспределение происходит между административными территориями. В этом проявляется важная социальная роль бюджета, так как уровень жизни, обеспеченность социальными льготами во многом зависят от места, где проживает и работает гражданин. Бюджетное финансирование предоставляет дополнительные возможности в развитии этих отраслей и территорий в соответствии с потребностями общества.

Бюджет дает возможность контролировать процесс получения и расходования бюджетных средств, позволяет решать задачи, связанные с особенностями национальной и региональной экономической политики, и другие специфические задачи. Бюджет необходим любому государству для осуществления его экономических, социальных и политических функций и является основой его суверенитета, центральным звеном системы

Основными характеристиками бюджета являются общий объем его доходов и расходов, образовавшийся дефицит (профицит) бюджета (ст. 184.1 БК РФ). В бюджете может иметь место либо равенство доходов и расходов, либо возникать дисбаланс между доходами и расходами, который определяет два разнонаправленных состояния бюджета: дефицит бюджета, предполагающий превышение расходов бюджета над его доходами и профицит бюджета, сформированный как превышение доходов над расходами.

При утверждении бюджета может иметь место любой из трех вариантов (сбалансированность, дефицит, профицит), однако при наличии дефицита существуют ограничения его предельного размера.

Существуют различные дополнительные условия при формировании бюджета с дефицитом. Часть из них расширяет возможности органов власти, часть - ужесточает порядок формирования такого бюджета.

Так, установленные ограничения могут быть превышены на величину:

- разницы между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием бюджетными кредитами в случае утверждения этой разницы в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации либо местного бюджета -соответственно;

- поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации при условии утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;

- снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации (ст. 92.1 БК РФ).

При наличии дефицита в законе о бюджете дополнительно прописываются следующие параметры:

- источники финансирования дефицита бюджета;

- предельные объемы внутреннего и внешнего долга;

- пределы внешних и внутренних заимствований;

- программы внешних и внутренних заимствований;

- программа государственных (муниципальных) гарантий;

- объем расходов на обслуживание государственного долга и другие показатели.

Финансирование дефицита федерального бюджета может осуществляться за счет внутренних (в валюте Российской Федерации) и внешних источников (в иностранной валюте) (ст. 94 БК РФ) финансирования.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

Внутренние источники:

- кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

- сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Внешние источники:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- кредиты правительств иностранных государств;

- кредиты банков и фирм иностранных государств;

- кредиты международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте (рисунок 1.2).

Рисунок 1.2 Классификация источников финансирования дефицита бюджета (Составлено автором)

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются только внутренние источники в виде:

- государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

- бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- кредитов, получаемых от кредитных организаций;

- поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

- изменений остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

- Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть только внутренние источники в виде:

- муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- кредитов, получаемых от кредитных организаций;

- поступлений от продажи имущества, находящейся в муниципальной собственности;

- изменений остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Особенность внутренних источников финансирования бюджетного дефицита связана с тем, что Правительство РФ постоянно увеличивает сроки заимствования на внутреннем рынке, что, естественно, приводит к общей реструктуризации задолженности и изменению соотношения государственных ценных бумаг с различными сроками погашения.

Подобная практика снижает уровень доверия юридических и физических лиц, являющихся инвесторами на рынке ценных бумаг. Гарантии стабильности ценных бумаг, в том числе по срокам погашения, означают не только доверие к правительству, но и поддержание минимальных рисков вложений на длительную перспективу.

Внешние источники финансирования бюджетного дефицита обеспечивают поступление иностранной валюты в бюджет на финансирование текущих расходов и импортных закупок. Улучшению структуры внешних заимствований в значительной степени способствует получение кредитов от ведущих международных организаций.

Однако внешние заимствования сопряжены с необходимостью поддержания такой структуры платежного баланса, когда валютные поступления достаточны для своевременного выполнения обязательств по займам. В противном случае создаются дополнительные сложности в регулировании валютного курса относительно российского рубля.

Расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам), учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Доходы федерального бюджета Российской Федерации достаточно чувствительны к изменениям цен на нефть, так при изменении цены на нефть на 1 долл. влечет изменение доходов бюджета на 0,3% от ВВП. Изменение цен на нефть, неблагоприятные тенденции в мировой экономике заставили пересмотреть многие прогнозируемые показатели. Приведенных выше характеристик бюджета оказалось недостаточно. Поэтому в силу важности, в перечень основных параметров федерального бюджета включены следующие показатели:

- выделение в отдельный состав доходов федерального бюджета статей нефтегазовых доходов;

- формирование нефтегазового трансферта;

- определение ненефтегазового дефицита.

Обобщая вышесказанное, необходимо сказать, бюджетная система играет огромную роль в формировании и обеспечении государственных и муниципальных потребностей, выполнении функциональных обязанностей органов власти перед различными субъектами бюджетных отношений.

2. Проблемы и перспективы развития бюджетной системы РФ

2.1 Проблемы функционирования бюджетной системы РФ

Современная бюджетная система постоянно подвергается изменениям, которые отражаются в законодательной и нормативной базе как федерального, так и всех прочих уровнях власти. Однако по-прежнему как в структуре управления, так и в ходе функционирования бюджетной системы РФ существует ряд проблем, которые будут обозначены ниже.

Так, сохраняется ненефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

Структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

Фиксируется необоснованное принятие финансово-экономических решений, приводящих к новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

Зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

Межбюджетные отношения не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются. За последние годы так и не удалось избежать практики постоянных фрагментарных изменений как налогового, так и бюджетного законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения для ведения предпринимательской деятельности это обусловливает необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов. Проблемы, выявленные в ходе изучения состава, структуры, процесса функционирования бюджетной системы и механизма взаимодействия всех уровней бюджетных органов исполнительной власти обусловили разработку рекомендаций по ее совершенствованию.

2.2 Направления совершенствования бюджетной системы РФ

Особое внимание должно быть уделено продуманности и обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства. Инструменты бюджетной политики должны быть нацелены на противодействие факторам нестабильности - высокой инфляции и бюджетному дефициту. Без этого невозможно улучшение предпринимательского и инвестиционного климата.

Необходимо определиться с параметрами дальнейшего развития пенсионной системы, которые должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в структуре населения.

Налоговая система должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики, повышение ее конкурентоспособности, прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции. Требуется реализация нового этапа развития межбюджетных отношений. Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Важными задачами Правительства Российской Федерации являются обеспечение постоянного доступа России на долговые рынки на приемлемых условиях, снижение стоимости заимствований и расходов по долговым обязательствам, получение дополнительных доходов от управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Необходимо обеспечить прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса для общества.

На современном этапе российская бюджетная система претерпела ряд изменений. Произошло формирование трех уровней бюджетной системы. Была реализована система устаревших основ построения бюджетной системы новыми принципами. Также осуществлена первая реформа в системе межбюджетных отношений. Продолжен процесс разделения функций бюджетов разных уровней. Данные изменения дали возможность прийти к заключению: уровень отношений между бюджетными уровнями является более качественным, более рациональным, чем был до проведения реформ.

Но необходимо отметить, что до полного формирования оптимальной системы бюджетной системы нужно проделать немалый объем работы. До некоторого времени элементы бюджетной системы подвергались критике. Выделялись отрицательные аспекты принципов построения, способов бюджетного выравнивания, нормативно-правовой базы, механизму разграничения полномочий между органами власти разного уровня, структуре и составу доходов территориальных бюджетов и др.

На сегодняшний день благодаря установленной нормативно-правовой базе в сфере бюджетных отношений бюджетный процесс в государстве достаточно хорошо регламентирован. Это дает возможность органам законодательной власти в период, до начала нового финансового года, принимать бюджет, а исполнительным органам - работать в более эффективном режиме, при этом иметь необходимые финансовые средства без сбоев.

Бюджетный процесс в России хоть имеет положительные стороны, но его содержательная сторона требует существенных изменений. Объясняется это тем, что в Российской Федерации не включены в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.

Данные задачи могут быть разрешены посредством реализации бюджетной политики по следующим направлениям:

1. Создание эффективной системы управления и регулирования государственных финансов. Бюджетная политика должна соответствовать требованиям общеэкономического равновесия. Для того чтобы обеспечить сбалансированность бюджета в среднесрочной перспективе в условиях значительной долговой нагрузки при ограниченном привлечении внешних ресурсов, необходимости снижения зависимости состояния государственных финансов от внешнеэкономической конъюнктуры необходимо повысить значение прогнозирования государственного бюджета, взаимоувязанного с развитием всех сфер экономики. По причине этого бюджетная политика должна быть основываться на единой регулятивной системе и оптимальном движении финансовых потоков.

2. Повышение эффективности бюджетной политики в сфере доходов, включает:

- обеспечение качественного функционирования налоговой системы. Ключевым направлением политики в налоговой сфере должно стать обеспечение приемлемых фискальных условий деятельности для субъектов различных уровней бюджетной системы;

- формированием эффективной системы управления доходностью государственных активов.

Роль государства в экономической сфере должно быть исходя из принципа его необходимости и эффективности, фиксации степени и форм участия, которые обеспечили бы нужную степень мобилизации доходов в бюджет государства; - оптимизация доходов от внешнеэкономической деятельности. В среднесрочной перспективе будет продолжена работа по унификации таможенного тарифа, сокращению таможенных льгот, гармонизации таможенных процедур, которые направлены на повышение прозрачности внешнеэкономических операций, которые обеспечивают рост доходов государственного бюджета от внешнеэкономической деятельности.

3. Реализации качественной системы бюджетных расходов, которая ориентирована на стимулирование экономического роста и обеспечение оптимального использования бюджетных средств. Планирование бюджетной политики в сфере расходов бюджета государства в среднесрочной перспективе должно строиться на следующих основах:

- расходы государственного бюджета формируются на основе реализации приоритетов социально-экономической политики, создания условий для подъема инвестиционной и инновационной активности, формирования других необходимых предпосылок устойчивого развития;

- формирование четкой системы критериев обоснования оценки эффективности бюджетных расходов;

- реализация программно-целевого подхода при соблюдении установленных нормативов финансирования расходов государственного бюджета.

4. Эффективное управление активами и пассивами государства, переход к активному управлению государственным долгом.

Стоит создать эффективную систему управления зарубежными активами Российской Федерации. При этом есть необходимость разработать и провести операции по переводу части долга стран-должников перед в долю российского участия в инвестиционных проектах на территории этих стран с целью более активного продвижения российских внешнеэкономических интересов на рынках стран-должников. [10] Еще одной целью является совершенствование политики государства в кредитной сфере по отношению к странам дальнего зарубежья и государств-участников СНГ. Такое урегулирование станет способом долгосрочной экономической политики, которая будет направлена на стимулирование промышленного производства и экспорта готовой продукции, расширение рынков сбыта, а также разработку комплексного подхода к разрешению финансовых вопросов с государствами-должниками.

В числе ключевых принципов бюджетной политики в сфере государственных внутренних заимствований можно назвать:

- политика заимствований на рынке государственных ценных бумаг будет проводиться, ориентируясь на структуру рынка с учетом ограничения долгового бремени, формирования доходности на уровне, который позволяет стимулировать вложения инвесторов в реальный сектор экономики;

- создание новых технологий, улучшение обслуживания инвесторов с разработкой дифференцированных характеристик долговых обязательств, которые соответствуют требованиям различных групп институциональных инвесторов;

- улучшение платежного графика исходя из необходимости устранения «пиков» платежей по обслуживанию и погашению внутреннего долга, обеспечения сбалансированности государственного бюджета.

5. Оптимизация бюджетного процесса упорядочение бюджетных процедур может происходить также путем:

- перевода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;

- обеспечения прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, обязательная публикация бюджетной отчетности в соответствии с разделами бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы;

- улучшения системы государственных закупок, которые обеспечивает конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров и услуг для государственных нужд;

- урегулирования имеющейся бюджетной дебиторской и кредиторской задолженности, максимальной консолидации в бюджетах всех уровней внебюджетных фондов и целевых бюджетных фондов;

- сохранения принципа общего покрытия бюджетных расходов доходами и др.

На протяжении последнего десятилетия бюджетная система Российской Федерации постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований.

Заключение

В результате изучения литературы по рассматриваемой проблеме и проведенного анализа темы на фактических цифровых материалах, можно сделать следующие выводы:

Бюджетная система представляет собой совокупность отношений, возникающих между различными субъектами в процессе:

- формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- составления и рассмотрения проектов бюджетов системы, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением.

Правовой статус участников бюджетных отношений в РФ регламентируется: Бюджетным кодексом РФ; это базовый законодательный акт; соответствующими специальными законами федеральных органов субъектов Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления; указами Президента РФ; нормативными правовыми актами Правительства РФ; соответствующими актами федеральных органов исполнительной власти.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствующего уровня; вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий.

Каждый субъект РФ и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему, исходя из государственного и административно-территориального устройства (деления) своей территории.

В условиях формирования рыночных отношений система расходов государственной бюджетной системы РФ существенно изменяется. Перестраиваются структура и механизм бюджетных ассигнований, изменяется объем ресурсов, выделяемых по различным направлениям.

Расходы всех уровней бюджетной системы на сегодняшний день значительны во всех отношениях. Было отмечено, что рост расходов увеличивается ежегодно. Это вызывает дефицит бюджета и увеличивает государственный долг. Проблему финансирования бюджетного дефицита нельзя рассматривать только относительно обязательств федерального бюджета. На самом деле она охватывает бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, многие из которых нуждаются в получении финансовой помощи, субвенциях и дотациях. Сегодня же в большей мере развиваются в качестве безвозмездного выделения средств субъектам Федерации - трансферты.

Одной из важных составных принципов бюджета является его сбалансированность бюджета по всем 3 уровням. В настоящие время полностью сбалансирован только федеральный и частично региональный бюджет, местный бюджет пока остается без денег. Для этого надо четко разграничить цели и задачи каждого из бюджетов.

На каждом из уровней бюджета решаются ряд проблем. Это и перераспределение состава и структуры средств между уровнями, так и изменение отношений внутри каждого из уровней в отдельности. Следует отметить, что в целом государство идет правильным курсом, и по ежегодному увеличению ВВП на 4 - 4,5% это прекрасно видно. Значит, политика в плане бюджета идет полным ходом, и причем в правильном направление. Но это только начало реформ, много задач и проблем предстоит еще решить.

Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развитие перспективных направлений в сфере производства. Большую роль играет федеральный бюджет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации.

Вышеперечисленные заключения помогли выработать следующие рекомендации по повышению качества функционирования бюджетной системы России. Для начала, баланс бюджета должен проводиться антициклически, а не проциклически, иначе говоря, стоит уйти от использования мер, которые, по сути, являются разными сторонами одного и того же процесса и в долгосрочной перспективе лишь усиливают отрицательные тенденции, и перейти к комплексу мер, действие которых не столь очевидно в краткосрочной перспективе, но способствует невозобновлению рецессии в будущем. К таким мерам можно отнести снижение налогов с период спада и искусственное формирование дефицита.

Далее, необходимо провести целостное изменение модели распределения ресурсов, осуществлять периодические проверки регионов на предмет использования дотируемых средств, тем самым постепенно снижая размер межбюджетных трансфертов и приводя экономику субъектов федерации к состоянию самоокупаемости. Снижение доли нефтегазовых доходов в общем объеме поможет избавиться экономике страны от негативной и необоснованно высокой зависимости от политической и социально-экономической ситуации в странах, импортирующих нефтепродукты. Это возможно при проведении политики, направленной на расширение сферы услуг и активном инвестировании в инновационные проекты.

Несмотря на вышеуказанный аспект, стоит, тем не менее, предоставлять регионам больше возможностей в выборе вариантов расходования финансовых средств, включать в прогнозную часть данные, созданные не на уровне центра, а в статистических и экономических учреждениях субъектов федерации.

И в заключение, налоговые ставки следует устанавливать на таком уровне, чтобы малое и среднее предпринимательство имело возможность развиваться даже в кризисные периоды. Тем не менее, их уровень должен обеспечивать запланированный уровень поступлений и формирования доходной части бюджета.

Претворение в жизнь вышеуказанных норм в совокупности с повсеместной реализацией регионами своих конституционных прав в области бюджетного планирования и обновления правовой системы в целях актуализации юридических основ бюджетных инноваций позволит не только исполнять государством свои базовые функции, но и обоснованно планировать расширение целевых федеральных программ.

...