Учет природно-климатических факторов в региональном стратегическом планировании

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Учет природно-климатических факторов в региональном стратегическом планировании

Шпакова Р.Н.

Аннотация

Ключевые слова: регион, стратегия социально-экономического развития, природно-климатические факторы, риск.

Annotatіon

Keywords: region, socio-economic development strategy, natural and climatic factors, risk.

Природно-климатические условия на территории Российской Федерации отличаются большим разнообразием и наряду с предоставляемыми широкими возможностями для всестороннего использования могут оказывать и существенное негативное влияние практически на все виды человеческой деятельности. К основным опасным явлениям такого рода относятся: ураганные ветры, смерчи, продолжительные сильные осадки, сильная жара, влекущая наступление пожароопасного состояния; сильный мороз, заморозки, засухи, суховеи, вымерзание, высокие уровни воды при паводках и половодьях, низкие уровни воды ниже проектных отметок водозаборов и предельных навигационных уровней, сели, лавины и многие другие явления.

Положение осложняется тем, что в связи с глобальным потеплением различного рода природно-климатические явления, носящие опасный или катастрофический характер, будут происходить чаще. Ярким примером является авария на ТЭЦ Норильско-Таймырской энергетической компании, в результате которой 21 тыс. т дизельного топлива попало в почву и водные объекты, причиной которой объявлена просадка грунта из-за протаивания многолетнемерзлых пород.

Целью настоящей работы является оценка учета природно-климатических факторов в региональных документах стратегического планирования. Проблема рассматривалась на примере документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации Центрально-Чернозёмного (Курская, Белгородская, Липецкая, Воронежская, Тамбовская области) и Поволжского (Республики Татарстан и Калмыкия, Астраханская, Волгоградская, Пензенская, Самарская, Саратовская и Ульяновские области) экономических районов.

Учет природно-климатических факторов в региональных стратегиях социально-экономического развития может осуществляться в двух аспектах: при оценке использования природно-ресурсного потенциала территории и при оценке рисков негативного влияния этих факторов на социально-экономическое развитие региона.

Оценка использования природно-ресурсного потенциала не отличается достаточной проработкой. Разработчики стратегий ограничиваются фиксацией кратких общих положений, как правило, о благоприятных погодно-климатических условиях для развития сельскохозяйственного производства, водного транспорта, а также туризма. Пример такой констатации: «Благоприятные природные условия для развития сельского хозяйства» (Стратегия Воронежской области - 2020, в настоящее время недействующая, в новой Стратегии Воронежской области - 2035 и этого нет). В отдельных случаях акцент делается на обусловленную природно-климатическими особенностями региональную специализацию. Например, в Стратегии Пензенской области - 2035: «Природно-климатические условия Пензенской области позволяют сельскому хозяйству специализироваться на производстве зерна, подсолнечника, сахарной свеклы, а также мяса птицы, свиней, крупного рогатого скота и молока».

Так как сложившаяся в регионах отраслевая специализация уже является отражением, в числе прочих особенностей, и местных природно-климатических условий, то какие-либо развернутые пояснения, по мнению авторов, не требуются.

На оценке рисков негативного влияния природно-климатических факторов на социально-экономическое развитие региона следует остановиться подробнее.

Федеральное законодательство требует реалистичности стратегических планов. Так, согласно принципу реалистичности, установленному в п. 9 ст. 7 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», цели и задачи стратегического развития должны устанавливаться участниками стратегического планирования, исходя из реальных возможностей. Для этого при планировании необходимо учитывать как ресурсные ограничения, так и возможные риски.

Интересно, что используемое в федеральном законе понятие риска раскрывается не в самом законе, а только в Методических рекомендациях по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации. В п. 2 этих рекомендаций читаем: «риски - факторы, которые имеют потенциально негативное воздействие на развитие субъекта Российской Федерации и при определенном развитии событий могут привести к ухудшению социально-экономической ситуации в субъекте Российской Федерации». Далее рекомендуется определять цели и задачи социально-экономического развития региона на основе проведенного SWOT-анализа и PEST-анализа, выявления важнейших региональных и межрегиональных проблем и оценки сопряженных с ними рисков развития. В науке уже обращалось внимание на то, что такого рода методическая рекомендация не подкрепляется разъяснением подходов, позволяющих предметно связывать результаты SWOT-анализа с формированием приоритетов и целей социально-экономического развития. Частным случаем этой проблемы является и отсутствие механизма отражения выявленных в SWOT-анализе рисков и ограничений в процессах определения целевых показателей социально-экономического развития и основных мероприятий, направленных на их достижение. При этом немаловажно отметить, что в науке имеются определенные наработки, позволяющие более продуктивно использовать SWOT-анализ в практике разработки стратегий. В настоящее же время, как представляется, SWOT-анализ наличествует в стратегиях, по крайней мере, регионального уровня, достаточно формально.

Характер возможных рисков, требующих учета в стратегических планах, в законодательстве не раскрывается. Разработчикам стратегий предлагается самим определяться, какие риски следует учитывать.

В частности, к рискам стратегического характера следует отнести и риски, связанные с особенностями природно-климатических условий в том или ином регионе.

На негативное влияние такого рода обстоятельств обращалось внимание в ряде федеральных документов стратегического характера. Так, например, в Федеральной целевой программе «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014-2020 годы» указывалось, что как в засушливые, так и в избыточно влажные, годы не реализуются возможности при выращивании высокопродуктивных сортов сельскохозяйственных культур, не удается в полной мере использовать потенциал «интенсивных аграрных технологий и адаптивно-ландшафтных систем земледелия». В качестве обоснования необходимости мелиоративных мероприятий приводились такие факты об обстоятельствах засухи 2010 года: «Вследствие аномальных климатических условий в 2010 году пострадали 43 региона Российской Федерации. Из-за засухи убытки понесли более 25 тыс. хозяйств, а гибель сельскохозяйственных культур произошла на площади более 13 млн. гектаров, что составляет 29 процентов площади посевов сельскохозяйственных культур в этих регионах и 17 процентов общей посевной площади. Производство зерновых культур снизилось на 35 процентов, страна потеряла почти 15 млн. тонн зерна, 36 млн. тонн кормовых единиц и 1,9 млн. тонн (20 процентов) овощей». Согласимся с тем, что отрицательный экономический эффект оказался достаточно серьезным, и так как такого рода явления имеют свойство повторяться, учет возможного их влияния в документах стратегического планирования необходим, если исходить из реалистичности стратегии.

В региональных стратегиях социально-экономического развития природно-климатические риски упоминаются (но далеко не всегда) в разделе «Угрозы» или «Слабые стороны» SWOT-анализа. Так, в Стратегии Саратовской области - 2030 содержится указание на расположение области в зоне рискованного земледелия с тенденцией истощения почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения, истощения невозобновляемых природных ресурсов, в том числе почвенного плодородия, водных ресурсов - обезвоживание и загрязнение Волги и других рек, протекающих на территории области. Эти же негативные факторы упоминаются в Стратегии Пензенской области - 2035.

В Стратегии Республики Калмыкия - 2030 отмечается наличие агроэкологических рисков, обусловленных неблагоприятными климатическими изменениями, а также последствиями природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, и, кроме того, особо выделяются природно-климатические проблемы одного из районов республики - Сарпинской экономической зоны, которая «характеризуется резко континентальным засушливым климатом, в жарком и умеренно жарком подрайонах сухого агроклиматического пояса. Засушливые годы имеют циклическую периодичность 5-6 лет». В этой стратегии, единственной из всех рассмотренных, имеется оценка данного вида риска, правда, в достаточно оригинальной форме: признается возможность существенного ухудшения финансово-экономического положения и даже банкротства сельскохозяйственных товаропроизводителей, но не в результате наступления неблагоприятных погодных условий как таковых, а вследствие несовершенства системы страхования в сельском хозяйстве, очевидно, не позволяющей полностью покрыть убытки от ущерба.

В Стратегии Воронежской области - 2035 в приложении, посвященном результатам комплексного анализа развития, ограничений и возможностей в разрезе отраслевых комплексов признано, что итоги работы агропромышленного комплекса зависят от природно-климатических условий в силу того, что регион находится в зоне рискованного земледелия.

К проблемам развития региона в Стратегии Волгоградской области - 2025 отнесены: «потеря значительной площади мелиорированных земель как основного ресурса кормопроизводства и функционирования животноводства, ухудшение качественных параметров сельскохозяйственных угодий, которое проявляется в снижении плодородия пашни, увеличении площадей, подверженных водной и ветровой эрозии, опустынивании территорий».

Следует отметить и имеющую иногда место непоследовательность. Так, например, имеются случаи, когда риски природного характера ни в одном разделе стратегии не упомянуты, зато в направлениях использования государственных капитальных вложений в рамках, например, федеральной адресной инвестиционной программы, можно встретить «снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (Стратегия Астраханской области - 2020). Возникает вопрос, если разработчики стратегии не признают возможность наступления чрезвычайных ситуаций природного характера на данной территории, то на каком основании запланировано выделение средств на снижение риска их наступления и смягчение последствий?

В целом, наличие негативного влияния природно-климатических факторов, в лучшем случае, лишь констатируется и не сопровождается какой-либо корректировкой целевых показателей, обусловленной этим влиянием.

Никаким образом не учитывается возможное негативное влияние природно-климатических факторов даже в тех случаях, когда такое влияние имело место в период, непосредственно предшествующий принятию стратегии, и это обстоятельство нашло свое отражение при оценке достижения целей предыдущего стратегического плана.

Так, в Стратегии Самарской области - 2030 признан факт существенного снижения продукции растениеводства в 2010 и 2015 годах из-за сильной засухи, но никаких выводов на будущее из этого не сделано. В Стратегии Тамбовской области - 2035 2010-й год ввиду неблагоприятных погодных условий объявлен… нехарактерным в оценке производства картофеля и овощей, в планах на период до 2035 года вероятность повторения неблагоприятных условий не рассматривается.

При любом сценарии развития, разработанном в стратегии, - инерционном, целевом и т. п., - динамика целевых показателей (ВРП в целом, и отраслевых ВРП), как правило, представляет собой непрерывно возрастающий график. Только в одном случае - в Стратегии Ульяновской области - 2030, вступившей в действие в 2015 году, данная закономерность нарушается (таблица 1).

Таблица 1 Ожидаемые объемы сельскохозяйственного производства и рыболовства Ульяновской области при различных сценарных условиях (млн. руб.)

Здесь обращает на себя внимание запланированное в отдельные периоды снижение целевых показателей развития сельскохозяйственного производства. Никаких пояснений на этот счет в документе не дается. Возможно, это связано с финансово-экономическими причинами, но не исключено, что в данном случае мы имеем дело с корректировкой показателей в расчете на возможное наступление неблагоприятных природно-климатических условий.

Рассмотренные выше проблемы в более широком аспекте - применительно к оценке и учету любых рисков - уже поднимались в науке применительно к разработке и реализации государственных программ (как федерального, так и регионального уровня). Отмечено, что до настоящего времени в российской практике не сформировались единые подходы к оценке рисков и их влияния на достижение результатов реализации государственных программ. Указанный вывод, без сомнения, справедлив и для оценки и учета рисков влияния природно-климатических факторов и не только в государственных программах, но и в иных документах стратегического планирования. В этой связи необходимо отметить, что и нормативные документы методического характера не способствуют повышению требовательности к качеству разработки документов стратегического планирования в данном аспекте. Так, например, вышеупомянутые Методические указания по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации ограничиваются общими рекомендациями о необходимости фиксации в документе основных проблем, рисков и ограничений социально-экономического развития, а если рекомендуется не только фиксация, но и анализ, то не детализируются цели, принципы и методология такого анализа.

Поводом не учитывать природно-климатические факторы в региональных стратегиях можно было бы считать отнесение возникающих масштабных негативных явлений такого рода к форс-мажорным обстоятельствам. В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» обстоятельства непреодолимой силы и их учет не упоминаются. В гражданском законодательстве их признаки определяются статьей 401 Гражданского кодекса РФ, в которой четко и однозначно указывается, что обстоятельство непреодолимой силы должно быть чрезвычайным и непредотвратимым. Непредотвратимость в большинстве случаев не вызывает сомнения. По поводу же чрезвычайности в разъяснениях Пленума Верховного Суда на этот счет отмечается, что таковая «подразумевает исключительность рассматриваемого обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях». Полагаем, что при повторяемости опасных природно-климатических явлений (даже относительно редкой), регистрируемых системой специальных наблюдений и хозяйственной практикой, говорить об исключительности такого рода обстоятельств не приходится.

Ответ на вопрос, какие явления являются исключительными, какие - редкими, а какие - обычными для данного региона, должна давать Федеральная служба по гидрометеорологии и контролю природной среды РФ, которой давно уже выработана система соответствующих критериев и которая является единственным государственным органом, осуществляющим наблюдение за природной средой в необходимом объеме.

Кроме того, есть что предложить в рассматриваемом аспекте и гидрометеорологической науке, в которой проблемам определения расчетных характеристик опасных и особо опасных явлений (в частности, периодичности их наступления), а также развитию тенденций постепенного усиления негативных эффектов в природной среде уделяется достаточно большое внимание. В качестве примера можно привести исследование А.Н. Золотокрылина, Е.А. Черенкова и Т.Б. Титковой о частоте повторения засух на территории семи областей Российской Федерации, расположенных на юге Европейской территории. Согласно этому исследованию частота, например, летних засух в Оренбургской, Саратовской, Волгоградской, Астраханской, Ростовской областях, Республике Калмыкия и Ставропольском крае составляет от 1 раза в 4 года до 1 раза в 6 лет (таблица 2).

Таблица 2 Число весенне-летних, весенних и летних засух на засушливых землях за период 1901 - 2012 гг.

Примерами научных работ, предметом которых является детальное рассмотрение частоты возникновения различных видов опасных гидрометеорологических явлений и их влияния на экономику региона, которые вполне могут быть использованы при разработке или корректировке стратегий социально-экономического развития, также являются исследования А.Н. Петина и М.В. Брыкаловой на примере Белгородской области, П.В. Дружинина на примере Республики Карелия и многие другие. Значительный материал для анализа содержится и в специализированных общероссийских исследованиях.

В то время как в отечественных документах регионального стратегического планирования учету и оценке природно-климатических факторов не уделяется должного внимания, за рубежом стратегические планы, связанные с решением проблем обострения влияния природно-климатических факторов на социально-экономическое развитие, выделяются в особые, самостоятельные программы действий. В этих программах четко определяются тенденции изменения природно-климатических условий в регионе, оцениваются дополнительно возникающие риски, обусловленные этими изменениями, и разрабатывается комплекс мер по снижению негативного воздействия самого разного характера как социального, так и экономического.

Выводы

климатический ресурсный потенциал стратегический

Учет природно-климатических факторов, и, прежде всего, рисков в региональных стратегиях социально-экономического развития существует только в виде констатации наличия такого рода факторов (рисков). Действующая нормативная база не способствует обязательному их анализу и количественному учету при разработке или корректировке стратегий, что является нарушением принципа реалистичности стратегического планирования.

Считаем целесообразным распространить высказанное в науке предложение о включении в состав методической базы разработки государственных программ требования о представлении количественных характеристик факторов риска и на процессы разработки стратегий социально-экономического развития. При этом как в государственных программах, так и в стратегиях социально-экономического развития целесообразно закреплять предельные (пороговые) значения данных характеристик, превышение которых требует оперативного принятия мер вплоть до корректировки государственной программы или стратегии.

К этому можно добавить, что для повышения глубины и достоверности проработки разделов, посвященных анализу и оценке рисков, необходимо в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» продублировать понятие риска, данное в Методических указаниях по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, и указать перечень типов возможных рисков с обязательным включением в этот перечень природно-климатических. Как правило, прямое упоминание того или иного параметра в нормативных документах стимулирует разработчиков к учету этого параметра при выработке стратегии или при составлении прогноза социально-экономического развития.

Литература

1. Акимов В. А., Дурнев Р. А., Соколов Ю. И. Опасные гидрометеорологические явления на территории России. - М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2009. - С. 34-39.

2. ЧС с разливом дизеля в Норильске. Что важно знать.

3. О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2020 года: Закон Воронежской области от 30 июня 2010 года № 65-ОЗ (утратила силу).

4. О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года: Закон Воронежской области от 20 декабря 2018 года № 168-ОЗ.

5. О Стратегии социально-экономического развития Пензенской области на период до 2035 года: закон Пензенской области от 15 мая 2019 года № 3323-.

6. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 года (ред. от 18 июля 2019 года) // СПС Консультант плюс.

7. Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации: приказ минэкономразвития России от 23 марта 2017 года (ред. от 23 сентября 2018 года) // СПС Консультант плюс.

8. Шпакова Р.Н. Генеральные цели стратегического развития регионов Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. 2019. - № 77. - С. 316-317.

9. См.: Зонова А.В., Кислицына В.В. Методика проведения SWOT-анализа в процессе стратегического планирования развития субъекта Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2005. - № 4 (19). - С. 27-33.

10. О Федеральной целевой программе «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014-2020 годы»: постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2013 года № 922 (утратило силу).

11. Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года: постановление Правительства Саратовской области от 30 июня 2016 года № 321-П (с изменениями на 29 мая 2019 года.

12. Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Калмыкия на период до 2030 года: постановление Правительства Республики Калмыкия от 24 декабря 2019 года № 388 .

13. О Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года: закон Волгоградской области от 21 ноября 2008 года № 1778-ОД

14. О Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года: постановление Правительства Астраханской области от 24 февраля 2010 года № 54-П.

15. См.: Шпакова Р.Н. Стратегии социально экономического развития регионов: проблемы разработки и нормативно-правового регулирования // Актуальные проблемы социально-экономического развития России. 2018. - № 4. - С. 47-48.

16. О стратегии социально-экономического развития Тамбовской области до 2035 года: закон тамбовской области от 4 июня 2018 года № 246-З.

17. Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ульяновской области до 2030 года: постановление Правительства Ульяновской области от 13 июля 2015 года № 16/319-П (с изменениями на 19 июля 2019 года).

18. Стратегия социально-экономического развития Ульяновской области до 2030 года.

19. Добролюбова Е. И., Клочкова Е. Н.. Южаков В. Н. Государственные программы в регионах: анализ практики и рекомендации. - М.: Издательский дом «Дело», 2016. - С. 119-127.

20. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (ред. от 16декабря 2019 года, с изм. от 12мая 2020 года) // СПС Консультант плюс.

21. См. п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 года № 7 (ред. от 7 февраля 2017 года) «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» // СПС Консультант плюс.

22. Золотокрылин А. Н., Черенкова Е. А., Титкова Т. Б. Аридизация засушливых земель Европейской части России и связь с засухами // Известия РАН. Серия Географическая. - М., 2020. - Т. 84, № 2. - С. 207-217.

23. Петин А.Н., Брыкалова М.В. Опасные гидрометеорологические явления на территории Белгородской области и их влияние на отрасли экономики данного региона // Успехи современного естествознания. 2016. - № 11-2. - С. 385-389.

24. Дружинин П. В. Влияние климатических изменений на урожайность в сельском хозяйстве Карелии // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. 2013. Экономика. - № 31. - С. 94-98.

25. Акимов В.А., Дурнев Р.А., Соколов Ю.И. Опасные гидрометеорологические явления на территории России. - М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2009. - 316 с.

26. Climate change adaptation strategy. 2018 Update and Action Plan City of Vancouver.

27. Добролюбова Е. И., Клочкова Е. Н.. Южаков В. Н. Указ. соч., с. 126.

Размещено на Allbest.ru