Региональные особенности оценки эффективности государственных программ: финансовый аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Региональные особенности оценки эффективности государственных программ: финансовый аспект

Гоманова Т.К.



Аннотация

Предмет. Региональные методики оценки эффективности государственных программ.

Цели. Исследование понятий «эффективность» и «результативность» с позиции государственного и муниципального управления. Анализ действующих региональных методик оценки эффективности государственных программ, систематизация и классификация критериев и показателей эффективности использования бюджетных средств, обоснование необходимости унификации критериев оценки.

Методология. В процессе исследования использовались методы сравнительного анализа, аналогий, обобщений, классификации, системного и структурного подходов. Информационная база исследования включает данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов РФ и региональных органов власти, а также сведения, опубликованные в отечественных изданиях.

Результаты. Проанализированы авторские трактовки понятия «эффективность» с позиции общеэкономического подхода и в контексте государственных программ. В процессе исследования проведен анализ действующих методик субъектов Российской Федерации, выявлены их отличительные особенности, проведена типологизация методик оценки эффективности государственных программ. В результате анализа методик регионов России выявлены преимущества и недостатки включенных показателей. С использованием лучших российских региональных практик оценки эффективности государственных программ проведена оценка государственных программ Республики Алтай и обоснована необходимость повышения объективности методики региона путем включения дополнительных критериев в действующую методику.

Выводы. Государственные программы являются инструментом реализации приоритетов государственной политики и достижения целей и задач стратегий социально-экономического развития, однако оценка эффективности бюджетных расходов не всегда объективна. В результате исследования сделан вывод об отсутствии единого методического подхода, позволяющего оценить эффективность бюджетных расходов в рамках государственных программ, а также необходимости унификации действующих региональных методик оценки эффективности государственных программ с целью повышения объективности оценки использования бюджетных расходов.

Ключевые слова: эффективность, государственные программы, бюджетные расходы

государственная программа использование бюджетные средства



Внедрение программного бюджетирования обусловлено необходимостью достижения стратегических показателей в социальной и экономической сфере, а также повышением эффективности бюджетных расходов. Введение Федерального закона 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» можно считать предпосылкой внедрения программного бюджета в практику управления государственными и муниципальными финансами, поскольку это послужило началом формирования государственных программ - федеральных целевых программ (ФЦП).

Бюджетная реформа 2004 года стала следующим этапом в развитии механизма формирования программного бюджета, которая была направлена на внедрение бюджета, ориентированного на результат (БОР). Однако активно обсуждаться переход к управлению с использованием программно-целевого планирования началось только с 2010 года.

Переход к программному бюджету в России стал осуществляться с 2014 года. Он формируется на основе структурированных, многоотраслевых государственных программ, напрямую увязанных с показателями социального развития и экономического роста в государстве [1].

Вопросы формирования и исполнения программных расходов субъектов РФ на законодательном уровне урегулированы Бюджетным Кодексом РФ и Федеральным Законом №172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», согласно которым государственная программа субъекта Российской Федерации является документом стратегического планирования. Государственная программа содержит комплекс запланированных мероприятий, взаимосвязанных задачами, сроками реализации, исполнителями и ресурсами, в результате чего обеспечивает наиболее эффективное достижение целей и выполнение задач в контексте экономического и социального развития субъекта Российской Федерации.

В связи с этим особую актуальность приобретают инструменты управления государственными программами, одним из которых является методика оценки эффективности бюджетных средств. Оценка эффективности программных расходов является предметом исследования многих отечественных ученых. Несмотря на это, методики большинства субъектов РФ носят формальный характер и не дают реального представления о вкладе программ в социально-экономическое развитие региона.

В общем смысле «оценка» - это суждение о ценности, стоимости, значении и достоинствах ее объекта. Понятие «эффективность» является многогранным в связи с неоднозначностью перевода с английского языка дефиниций «effectiveness» и «efficiency». С одной стороны, эффективность предполагает результативность, то есть достижение поставленных целей, с другой - экономность, что означает соотношение затрат и результатов. В связи с этим, возникают разные взгляды исследователей на толкование термина «эффективность», следствием чего являются разные подходы к оценке эффективности.

Так, В.В. Новожилов считает, что эффективность - это «отношение полезного эффекта (результата) к затратам на его получение» [2].

По мнению Т.С. Хачатурова, «эффективность» представляет собой отношение экономического или социального эффекта к необходимым для его достижения затратам [3].

Д.С. Львов отмечает, что «общая эффективность» определяется как отношение эффекта к капитальным вложениям [4].

Таким образом, общеэкономический подход к определению эффективности состоит в сопоставлении затрат и результатов, которое применительно к бюджетным расходам раскрывается через экономичность, продуктивность и результативность.

Под «экономичностью», как правило, понимается минимизация ресурсов с учетом необходимого их качества при достижении поставленных целей. «Продуктивность», в свою очередь, определяется как отношение полезного продукта к затратам. Оценка «результативности» показывает в какой степени достигнуты целевые показатели и какой эффект получен от расходования затраченных ресурсов.

В контексте государственных программ, взгляды экономистов на эффективность их реализации различаются. Так, Л. Падилья Сароса и М.Е. Чичелов определяют эффективность как отношение бюджетных затрат на реализацию мероприятий и эффекта от полученного результата [5].

Т. Сильвестрова под эффективностью понимает «достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотнесения полученных результатов и произведенных затрат» [6].

К.О. Тархановский считает, что эффективным использованием бюджетных средств можно считать составление и исполнение бюджетов с увязкой с выделенными ресурсами и поставленными задачами [7].

В Бюджетном Кодексе РФ понятие «эффективность» рассматривается как достижение результатов с наименьшим объемом бюджетных средств, или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Кроме этого, в статье 34 Бюджетного Кодекса РФ закреплена необходимость эффективного использования бюджетных средств, а под понятием «эффективность» предполагается экономичность и результативность.

Обобщая рассмотренные терминологические особенности понятия «эффективность» в контексте государственных программ, оценку эффективного использования бюджетных средств можно определить как финансовую экспертизу, направленную на анализ качества, произведенного эффекта и последствий реализации мероприятий в рамках государственной программы.

Методики оценки эффективности программных расходов, действующие на территории Российской Федерации, с одной стороны позволяют оценить уровень достижения поставленных целей, дать оценку качеству управления бюджетными средствами, с другой стороны, по результатам оценки можно разработать направления совершенствования реализации государственной программы.

Для выявления наиболее объективной, прозрачной и качественной методики проведен анализ подходов субъектов РФ к оценке эффективности реализации государственной программы. В целом, подходы объединяет общий принцип, который заключается в соотношении фактических расходов бюджета и достигнутых целевых показателей к плановым значениям [8-9]. Однако одни регионы определяют уровень достижения целевых показателей программ, другие - динамику изменений целевых индикаторов программ по годам, общий тренд которых имеет важное значение в сфере государственного управления.

Кроме этого, используя результаты предыдущих авторских исследований критериев и показателей оценки эффективности программных расходов, используемых субъектами Российской Федерации, все методики можно разделить на две группы. В первую группу входят регионы, которые используют методические рекомендации, разработанные Минэкономразвития Российской Федерации (Республика Алтай, Калмыкия, Ленинградская, Волгоградская, Новосибирская, Оренбургская области, Алтайский и Хабаровский край).

Вторую группу составляют регионы, использующие свои уникальные индикаторы и критерии оценки, такие как:

- соответствие целей стратегии развития региона и приоритетам государственной политики;

- качество управления;

- привлечение средств из внебюджетных источников;

- бюджетная и экономическая эффективность;

- достижения целевых показателей;

- участие населения;

- описание рисков и внешних факторов;

- полнота использования средств;

- степень выполнения мероприятий;

- открытость и публичность данных [10].

В результате проведенного анализа отобраны лучшие практики оценки эффективности государственных программ субъектов РФ - методики Владимирской области, Республики Ингушетия и Ханты-Мансийского автономного округа. Выбранные методики являются наиболее полными относительно включенных показателей для оценки результата, полученного в процессе реализации государственной программы.

Методика Ханты-Мансийского автономного округа относится к группе тех, которые характеризуются дополнительными критериями. Система требований включает следующие критерии: результативность государственной программы (К1), финансирование государственной программы (К2), эффективность механизма реализации государственной программы (К3), оценка населением автономного округа результатов реализации государственной программы (К4) [11].

Интегральная оценка эффективности программы рассчитывается по формуле:

, (1)

где К1 - результативность государственной программы;

К2 - финансирование государственной программы;

К3 - эффективность механизма реализации государственной программы;

К4 - оценка населением автономного округа результатов реализации государственной программы.

Исходя из результата итогового значения показателя (R), определяется эффективность государственной программы согласно ранжированию (таблица 1).



Таблица 1. Шкала определения эффективности государственных программ по методике Ханты-Мансийского автономного округа [11]

Значение интегральной оценки (R), баллы	Качественная характеристика государственной программы
8 и более	отлично
от 6 до 8	хорошо
от 4 до 6	удовлетворительно
менее 4	неудовлетворительно

Особенность методики Ханты-Мансийского автономного округа заключается в том, что при расчете интегрального показателя учитываются такие подкритерии как наличие описания проблем и рисков, и определенных мер, направленных на смягчение влияния, а также уровень удовлетворённости населения реализацией программы.

Методика оценки эффективности использования бюджетных средств в рамках государственных программ Республики Ингушетии состоит из системы критериев, которая основывается на расчете комплексных критериев, рассчитываемых исходя из подкритериев. Методика основана на определении 5 комплексных критериев: N1 - соответствие показателей программы системе приоритетов социально-экономического развития Республики Ингушетия и РФ; N2 - постановка задач, условием решения которых является разработка государственной программы; NЗ - уровень проработки целевых показателей и индикаторов эффективности реализации государственной программы; N4 - уровень финансового обеспечения и структурные параметры программы; N5 - организация управления и контроля за ходом исполнения программы [12].

Расчет эффективности государственной программы осуществляется по формуле, исходя из весовых коэффициентов и полученных оценок по комплексным критериям:



, (2)

где N1 - соответствие показателей программы системе приоритетов социально-экономического развития Республики Ингушетия и РФ;

N2 - постановка задач, условием решения которых является разработка государственной программы;

NЗ - уровень проработки целевых показателей и индикаторов эффективности реализации государственной программы;

N4 - уровень финансового обеспечения и структурные параметры программы;

N5 - организация управления и контроля за ходом исполнения государственной программы.

Уровень эффективности реализации государственной программы определяется по шкале (таблица 2).

Таблица 2. Шкала определения эффективности государственных программ по методике Республики Ингушетия [12]

Численное значение интегрального показателя рейтинга R, баллы	Качественная характеристика программы
0,8<=R	эффективная
6,5<=R<8,0	умеренно эффективная
5<=R6,5	адекватная
R<5	неэффективная

Методика оценки эффективности государственных программ во Владимирской области отличается наличием двух этапов - оценка реализации программ и подпрограмм и оценка бюджетной эффективности основных мероприятий. [13]

Оценка бюджетной эффективности реализации основных мероприятий государственных программ учитывает следующие показатели: степень достижения целевых индикаторов мероприятий и степень соответствия фактических затрат на реализацию основного мероприятия к запланированному уровню.

Степень достижения целевых индикаторов по каждому основному мероприятию, является увеличение этого показателя, который рассчитывается по формуле:

, (3)

где Ei - степень достижения целевого индикатора основного мероприятия государственной программы (%);

Tfi - фактический уровень достижения целевого индикатора i основного мероприятия;

Tpi - установленное государственной программой целевое значение показателя i основного мероприятия.

Если желаемой тенденцией является снижение значений, то Ei рассчитывается по следующей формуле:

, (4)

где Ei - степень достижения целевого индикатора основного мероприятия государственной программы;

Tfi - фактический уровень достижения целевого индикатора i основного мероприятия;

Tpi - установленное государственной программой целевое значение показателя i основного мероприятия.

Оценка полноты и эффективности использования бюджетных средств по каждому основному мероприятию государственной программы или подпрограммы определяется по следующей формуле:

, (5)

где Kpoi - коэффициент полноты использования средств областного бюджета на реализацию i основного мероприятия государственной программы (подпрограммы);

Cfoi - сумма средств областного бюджета, израсходованных на реализацию i основного мероприятия государственной программы;

Cpoi - сумма средств, предусмотренная в областном бюджете на реализацию i основного мероприятия государственной программы.

Далее, используя значения Kpoi и Ei, рассчитывается бюджетная эффективность по формуле:

, (6)

где Keoi - коэффициент бюджетной эффективности i основного мероприятия программы (подпрограммы);

Kpoi - коэффициент полноты использования средств областного бюджета на реализацию i основного мероприятия государственной программы (подпрограммы);

Ei - степень достижения целевого индикатора основного мероприятия государственной программы.

Бюджетная эффективность является высокой в случае, если Keoi составляет не менее 100%, удовлетворительной - не менее 95%, если не выполняются эти два условия, то реализация основного мероприятия государственной программы признается неудовлетворенной.

С целью выявления наиболее значимых критериев (показателей) из рассмотренных методик для оценки эффективности реализации государственных программ проведен сравнительный анализ методик на примере государственных программ республики Алтай. Выбор данной территории для анализа обусловлен тем, что расходы бюджета Республики Алтай более чем на 90% осуществляются в рамках государственных программ, а также оценка их эффективности осуществляется по методическим рекомендациям, разработанным Министерством экономического развития Российской Федерации, соответственно набор используемых показателей для оценки эффективности государственных программ является ограниченным.

В общем объеме расходов на реализацию государственных программ приходится не менее 85% за все годы. Так, в 2014 г. - 85,72%, в 2015 г. - 95,615, в- 2016 г. - 94,28%, а в 2017 г. - 91% от общего объема расходов за счет республиканского бюджета (рисунок 1).

Рис. 1. Динамика программных расходов в общем объеме расходов бюджета Республики Алтай за 2014-2017 гг., тыс. руб.



В настоящее время перечень государственных программ Республики Алтай, направленных на создание условий устойчивого экономического роста, включает три направления:

· обеспечение высоких темпов экономического роста;

· повышение благосостояния и обеспечение благоприятных условий населения;

· совершенствование государственных механизмов управления экономикой и социальной сферой в Республике Алтай.

В течение 5 лет с момента внедрения программно-целевого бюджетирования, перечень государственных программ менялся, но устойчивое ядро государственных программ оставался неизменным - 9 государственных программ (более 80% программ).

Важное значение в Республике Алтай уделяется реализации программ, направленных на развитие сельского хозяйства, предпринимательства, улучшение благосостояния населения региона.

Наибольший удельный вес в структуре расходов бюджета приходится на государственную программу «Развитие образования» на 2013-2018 гг., который в 2017 году достиг 21,6% , что составил 3 469 955,60 тыс. руб.

Расходы на реализацию государственной программы «Развитие ЖКХ и транспортного комплекса» уменьшились с 5 013 209,40 тыс. руб. до 3 064 989,80 тыс. руб., то есть на 38,8%, что связано с завершением строительства крупных инвестиционных проектов по электроснабжению, мостовых сооружений, завершением ремонта и строительства жилых домов, а также автомобильных дорог. Финансирование программ «Обеспечение социальной защищенности и занятости населения» на 2013-2018 гг. и «Развитие здравоохранения» на 2013-2018 гг. остается стабильным за весь анализируемый период, и составляет около 12-14% каждая от общего объема расходов ежегодно.

Учитывая, что Республика Алтай отличается устойчивым экономическим ростом экономики, ее конкурентоспособность повышается, растет уровень жизни населения региона, поддерживаются существующие и создаются новые производства, можно сделать вывод, что государственные программы Республики Алтай являются основным инструментом реализации приоритетов государственной политики и достижения целей и задач стратегии социально-экономического развития территории.

Кроме этого, положительная тенденция программных расходов бюджета Республики Алтай является признаком того, что применение государственных программ становится все более актуальным инструментом бюджетной политики Республики. Вместе с тем, важно учитывать не только динамику объемов программного финансирования, но и результаты эффективности расходования средств бюджета.

С целью определения объективности методики оценки эффективности государственных программ Республики Алтай, а также поиска направлений повышения их результативности определена выборка, в которую входят государственные программы «Развитие образования» на 2013-2018 гг., «Развитие здравоохранения» на 2013-2018 г., «Обеспечение социальной защищенности и занятости населения» на 2013-2018 г.

Выбор обусловлен тем, что все три программы имеют социальную направленность, занимают большой удельный вес (в общей сумме 46,5%) в структуре расходов республиканского бюджета и имеют тенденцию увеличения объемов финансирования, а также непосредственно влияют на благосостояние и уровень жизни населения Республики Алтай.

Кроме этого, анализ выбранных программ показал противоречия в целевых показателях, программы не были актуализированы в течение нескольких лет, что вызывает сомнение объективность и надежность результатов используемой методики оценки эффективности программных расходов бюджета Республики Алтай. Также необходимо учитывать тот факт, что методика в данном регионе является недостаточно полной, так как не учитывает индикаторы привлечения средств, участия населения, публичность данных о реализации и другие.

Сравним результаты оценки эффективности государственных программ Республики Алтай методиками других регионов, содержащих наиболее развернутый набор критериев, в частности рассмотренных выше методик Республики Ингушетия, Ханты-Мансийского автономного округа и Владимирской области. Обобщая полученные результаты оценки эффективности государственных программ Республики Алтай разными методиками, представим сравнительный анализ результатов эффективности в таблице (таблица 3).

Таблица 3. Оценка эффективности государственных программ Республики Алтай методиками Ханты-Мансийского автономного округа, Республики Ингушетии и Владимирской области [составлено автором по материалам исследования]

Годы	Наименование программы	методика ХМ АО	методика Республики Ингушетия	методика Владимирской области	методика Республики Алтай
2015	Обеспечение социальной защищенности и занятости населения	хорошо	умеренно эффективная	неудовлетворительная	высокоэффективная
	Развитие образования	хорошо	умеренно эффективная	неудовлетворительная	эффективная
	Развитие здравоохранения	хорошо	умеренно эффективная	неудовлетворительная	высокоэффективная
2016	Обеспечение социальной защищенности и занятости населения	хорошо	умеренно эффективная	удовлетворительная	высокоэффективная
	Развитие образования	хорошо	умеренно эффективная	неудовлетворительная	эффективная
	Развитие здравоохранения	хорошо	эффективная	неудовлетворительная	высокоэффективная
2017	Обеспечение социальной защищенности и занятости населения	хорошо	умеренно эффективная	удовлетворительная	эффективная
	Развитие образования	хорошо	умеренно эффективная	удовлетворительная	эффективная
	Развитие здравоохранения	хорошо	умеренно эффективная	удовлетворительная	эффективная

Проведя оценку эффективности государственных программ, действующих на территории Республики Алтай, необходимо отметить, что оценка, полученная по методике Республике Алтай выше, чем результат, полученный с использованием методик других регионов. Это является доказательством того, что методики, которые включают в себя ограниченный набор показателей для оценки, как например методика Республики Алтай, не позволяют дать объективного оценочного результата, в отличие от методик, учитывающих качественные критерии.

Проведя оценку эффективности программ Республики Алтай по методикам Владимирской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Республики Ингушетия были выявлены проблемы, характерные для территорий, использующих для оценки эффективности программных расходов методики с ограниченным набором показателей и критериев. Одной из проблем реализации государственных программ является слабый уровень привлечения средств из внебюджетных источников, что особенно актуально при оценке эффективности в условиях зависимости Республиканского бюджета от Федерального бюджета. Кроме этого, стоит отметить также низкое качество разработки программ:

· отсутствие показателей бюджетной или экономической эффективности;

· отсутствуют описания рисков, проблем, неблагоприятных внешних факторов, а также мер, направленных на снижение их влияния;

· не учитывается динамика фактического исполнения показателей по годам.

Типичными недостатками реализации государственных программ являются отсутствие открытости и прозрачности бюджета, так как не проводятся опросы населения, ограничено участие населения при разработке государственной программы и контроле её реализации, годовые доклады не размещаются в отрытом доступе [13].

Наличие этих проблем обусловлено тем, что необъективная оценка эффективности использования бюджетных средств, полученная с применением методик, ограниченных набором показателей и критериев, не позволяет их выявить.

Таким образом, оценка эффективности реализации государственной программы - важнейший и необходимый инструмент ретроспективного анализа программных операций, предназначенный для определения фактических результатов государственной программы, а также соизмерения целей и затрат на их достижение, который на сегодняшний день не используется территориальными образованиями в полном объеме. Необходимо совершенствование алгоритма оценки эффективности государственных программ с целью повышения объективности полученных результатов, которое должно заключаться в переходе к комплексной индикативной оценке, при этом должна быть реализована достаточная простота расчетов и обеспечена возможность независимой их перепроверки. Кроме этого, в процесс совершенствования необходимо привлекать всех участников бюджетного процесса и независимых представителей (экспертов) научных и общественных институтов. Применение комплексного подхода, основанного на математических расчетах, с учетом дополнительных не формализуемых факторов позволит получить наиболее обоснованные и реальные оценки эффективности государственных программ для принятия конкретных управленческих решений.



Литература

1.Савруков А.Н. Методический подход и критерии оценки эффективности государственного управления в регионах // Финансы и кредит. 2017. №7 (727).

2.Новожилов В.В. Избранные труды. Том: Проблемы измерения затрат и результатов при оптимальном планировании. СПб: изд-во Политехнического ун-та, 2012.

3.Хачатуров Т.С. Экономика природопользования: введение // Вестник московского университета. Сер. 6: экономика. М., 2016. С. 162.

4.Поршнев А. Г. Управление социально - экономическим развитием России: Концепции, цели, механизмы. М.: Экономика, 2002. 701 с.

5.Падилья Сароса Л. Ю. Перспективы и угрозы развития Ульяновской области в связи с вступлением России в ВТО // Вестник университета. Развитие отраслевого и регионального управления. 2007. № 10 (10). С. 35-37.

6.Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. N 5.

7.Тархановский К.О. Оценка эффективности бюджетных расходов на реализацию государственной Программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2016. №10 (292).

8.Бреусова А.Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестник ОмГУ. Экономика. 2015. №2.

9.Афанасьев М.С., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности государственных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №3.

10.Гоманова Т.К., Башпакова К.М. Совершенствование методики оценки эффективности государственных программ: региональный аспект// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. №3 (55). [электронный ресурс]. URL: https://eee-region.ru/article/5510/ (дата обращения 18.11.2018)

11.О методике оценки эффективности государственных программ Ханты-Мансийского автономного округа: Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 08 мая 2014 г. №246-РП. Доступ из справ.-прав. системы “КонсульантПлюс”.

12.Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Ингушетия: Постановление Правительства Республики Ингушетия от 14 ноября 2013 года №259. Доступ из справ.-прав. системы “КонсульантПлюс”.

13.Виницына В. В. Совершенствование механизма оценки эффективности реализации государственных программ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2013. №8.

Размещено на Allbest.ru

...