Экономические факторы нормотворческой активности в России

С целью исследования особенностей развития экономических факторов нормотворческой активности в России была сформирована база данных, включающая полные тексты нормативно-правовых актов, принятых в период 1991-2018 гг.Данные за 2018 год приводятся по состоянию на начало декабря 2018 г..

База данных включает следующие показатели: тип нормативно-правового акта (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, распоряжение Правительства РФ, приказ федеральных органов исполнительной власти); объем текстовой информации документа в килобайтах, дата принятия документа, версия документа (для НПА, которые впоследствии изменялись), дата последнего изменения документа; отрасль экономики, к регулированию которой может быть отнесен данный нормативноправовой акт.

Определение отраслевой принадлежности документов проводилось на основе частоты употребления в них ключевых слов и словосочетаний, характеризующих отдельные классы (подклассы) ОКВЭДОбъем текстовой информации документа, выраженный в килобайтах, распределялся между отрас-лями экономики пропорционально количеству встречающихся в документе ключевых слов и слово-сочетаний, относящихся к регулированию той или иной отрасли.. Документ считался регулирующим ту или иную отрасль, если доля ключевых слов, относящихся к данной отрасли, в общем числе специфических отраслевых ключевых слов, встречающихся в данном документе, превышала пороговое значениеПринятое за 0,25. Таким образом, допускалась ситуация, когда один документ мог относиться к регулированию нескольких видов экономической деятельности..

Применение данного подхода позволило охарактеризовать особенности развития нормативного регулирования в России в период 1991-2018 гг.

Этапы эволюции нормотворческой активности в России

Изменчивость показателя среднегодовых темпов роста количества вновь принятых документов позволяет выделить три этапа развития нормативно-правовой базы в РФ:

1. Стагнация трансформационного перехода: 1991-2004 гг.

2. Регуляторная экспансия: 2004-2015 гг.

3. Стабилизация нормотворческой активности: 2015 г. - н.в.

1 этап - стагнация трансформационного перехода. Началу трансформационного перехода от плановой экономики к рыночной соответствовала низкая детализация нормативно-правовой базы (системы экономических правил России). Уровень нормотворческой активности в период 19912004 гг. был сравнительно низким. Это обусловлено тем, что в условиях быстрых изменений экономических взаимосвязей «рамочное» управление и использование более общих, менее детализированных формулировок экономических правил является более предпочтительным, чем попытка жестко регламентировать экономическую активность во всех сферах трансформационной экономики. Отметим, что меньшая детализация системы правил сопряжена с относительно более высокой нагрузкой на институты, призванные разрешать споры хозяйствующих субъектов, а именно на судебную систему, а также на неформальные процедуры разрешения споров, связанные с самоорганизацией общин (включая механизмы организованной преступностиЧто отчасти обусловило появление устойчивого выражения «лихие девяностые».).

2 этап - регуляторная экспансия. С завершением трансформационного перехода и началом экономического роста наблюдается изменение нормотворческой модели в России. В период 2004-2015 гг. происходит ускорение нормотворческой активности, достигшей пика в 2015 г.Уровень нормотворческой активности «ельцинского» периода сохранялся вплоть до начала второ-го президентского срока В.В. Путина.Согласно данным Системы обеспечения законодательной деятельности, в 2015 г. в Госдуму РФ было внесено 1588 законопроектов.См.: Приказ Минэкономразвития России от 27.05.2013 N 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирую-щего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия».. Детализация нормативной базы существенно возросла во всех отраслях экономики. Это способствовало появлению общественно-политической дискуссии вокруг процесса нормотворческой активности, в ходе которой приводилось сравнение нижней палаты российского парламента с «принтером»²³²⁴. Актуализировались аспекты повышения качества регулирования, поэтому в конце данного периода началась разработка механизмов оценки регулирующего воздействия. Методика оценки регулирующего воздействия нормативных актов была завершена в 2013 г.²⁵

3 этап - стабилизация нормотворческой активности. С небольшим лагом разработка и внедрение механизма оценки регулирующего воздействия способствовали ограничению нормотворческой активности. Высокая нормотворческая активность на этапе активного расширения нормативной базы в России была, в том числе, обусловлена сравнительно низкими предельными издержками регулятора на разработку и опубликование новых экономических правилВ терминах концепции нормотворческой активности Маллигана и Шлейфера (Mulligan, Shleifer, 2005).. Создание механизмов оценки регулирующего воздействия стало фактором роста предельных издержек регулятора, что привело к снижению объемов предложения нормативной базы в единицу времени, в том числе за счет увеличения качества проработки отдельных нормотворческих инициативПо данным Министерства экономического развития России, в 2017 г. было подготовлено более тысячи заключений об ОРВ, из них порядка V3 - отрицательные..

Динамика нормотворческой активности в России приведена на Рисунке 2.

Признаком и иллюстрацией модели ручного управления являются большое количество и высокая частота изменений нормативно-правовых актов (табл. 2).

Таблица 2

Нормативные акты с наибольшим количеством редакций Среди всех нормативных актов, принятых в России в 1991-2018 гг. Количество редакций включает первоначальную версию документа.

Наибольшее количество поправок было внесено в Указ Президента РФ от 04.08.2004 №1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» - на данный момент насчитывается 157 редакций данного документа. При этом в наиболее актуальной версии Доступной на момент подготовки данной статьи (в редакции Указа Президента РФ от 18.12.2018 №720 «О внесении изменения в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. №1009»). указа сохранилось лишь порядка ¹/5 стратегических предприятий, первоначально включенных в документ Также следует отметить, что существенная доля документов с большим числом редакций относится к сфере государственного управления, обеспечения военной безопасности, организации политических институтов..

В качестве одной из причин использования «ручного» режима управления экономикой можно назвать высокий уровень концентрации выпуска российской экономики (Волков, 2010). Небольшая численность крупных игроков в концентрированных отраслях предопределяет возможность прямой коммуникации между регулятором и регулируемой отраслью в лице ее крупных представителей.

Модель ручного управления особенно активно используется в периоды экономических кризисов. Данный тезис можно проиллюстрировать примером частоты вмешательства в тарифное регулирование железнодорожных перевозок в России (рис. 5) Тарифное руководство №1 - один из основных документов, регламентирующих ценообразование на услуги ОАО «РЖД»..

Наиболее активное вмешательство в тарифное регулирование осуществлялось в период прохождения пика финансово-экономического кризиса: в 2009 г. было внесено максимальное количество поправок (14) в течение года Использование льготных тарифов является одним из инструментов прямой поддержки различных отраслей экономики. Так, приказом ФСТ России от 24.12.2009 N 497-т/1 для тарифа на транспортировку легковых автомобилей был установлен льготный коэффициент 0,780 вместо 0,940, который применял-ся ранее. Это способствовало реализации первой программы утилизации подержанных автомобилей (1 января 2010 г. - 31 декабря 2011 г.), которая стала одним из инструментов поддержки отечественного легкового автомобилестроения. Более подробно см. в Таблице 4 «Дополнительные поправочные коэф-фициенты для ряда грузов» Приложения 3 к разделу 2 Прейскуранта №10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами»..

К другим факторам активизации нормотворческой активности может быть отнесена смена регулятора. Так, изначально функции по регулированию сферы перевозок железнодорожным транспортом на основе Прейскуранта №10-01 исполнялись ФЭК России, с 2004 г. - ФСТ России, а с 2015 г. - ФАС России. Одним из эффектов смены регулятора в той или иной сфере является локальное повышение нормотворческой активности, что наблюдалось как в 2004 г., так и в конце 2015 - начале 2016 г., и сопровождалось упорядочиванием и перестроением прежней системы регулирования.

Рисунок 5. Поправки к Тарифному руководству №1, ед.

Источник: Расчеты автора по данным Консультант Плюс.

Частый переход полномочий и перераспределение ответственности между различными регуляторами также являются одним из признаков формирующейся системы государственных институтов и коррелируют с применением модели ручного управления и точечных мер поддержки в широком спектре отраслей народного хозяйства.

На современном этапе появились отдельные слабые признаки формирования предпосылок перехода к более системному режиму управления экономикой. В частности, был принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также ряд подзаконных актов, детализирующих порядок его применения, сформирована программа среднесрочного развития, закрепленная в «майском» Указе Президента РФ Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».. Упорядочиванию нормотворческой активности способствует не только введенный в действие инструмент оценки регулирующего воздействия, но и планируемое сокращение регуляторной нагрузки с помощью «регуляторной гильотины» Кабинет министров намерен до февраля 2020 г. завершить работу по «регуляторной гильотине» // ТАСС, 19 января 2019 г., который предусматривает анализ и пересмотр действующих обязательных для бизнеса требований.

Все указанные инициативы в случае их успешной реализации будут способствовать повышению качества системы экономических (и иных) правил, а также расширению горизонта планирования участников различных отраслей российской экономики.

Отраслевое измерение нормотворческой активности

нормотворческий государственный власть российский экономика

Рассматривая данные по динамике детализации нормативной базы (см. Приложение А), необходимо обратить внимание на целый ряд закономерностей:

- распределение количества вновь принятых документов в разрезе отраслей экономики неравномерно;

- относительно высокая нормотворческая активность, характерна:

- для отраслей общественного сектора (здравоохранение, образование, медицина), финансирование которых напрямую осуществляется из бюджета (см. рис. 9 Приложения А). Таким образом, одной из задач нормативного регулирования данных отраслей является детализированная регламентация использования бюджетных средств;

- для «трансакционных» отраслей экономики, поддерживающих инфраструктуру рыночного механизма (включая финансовое посредничество, оптовую и розничную торговлюДля оптовой и розничной торговли показатели информационных объемов нормативных актов являются сравнительно невысокими, однако по количеству нормативных актов в единицу времени данные отрасли входят в число наиболее активно регулируемых., см. рис. 8-9 Приложения А).

Более низкая нормотворческая активность отмечается в отраслях частного сектора, однако она также является в существенной степени дифференцированной.

Для выявления факторов, определяющих уровень детализации (и коррелирующий с ним уровень регуляторной жесткости) нормативно-правовой базы в отраслях российской экономики, на основе моделей, разработанных Стиглером (Stigler, 1971)В работе Стиглера (БЯ, 1971) были построены две неструктурные модели, объясняющие: а) величину максимальной разрешенной массы грузовика в отдельных штатах США, б) дату сертификации (лицензирования) профессиональной деятельности различных профессиональных групп. Разрешенная масса грузовика была сравнительно выше в аграрных штатах, а на ускорение введения сертификации (барьеров входа в профессиональную группу) влияла концентрация профессиональных групп в городах. Таким образом, результаты работы Стиглера объясняли регулирование в пользу отдельных групп интересов экономической и политической значимостью данных общественных групп., а также (Mulligan, Shleifer, 2005), была сформулирована следующая теоретическая модельВ исследовании Маллигана и Шлейфера нормативно-правовая база рассматривается как результат сформировавшегося спроса на регулирование со стороны населения и компаний и предложения регу-лирования со стороны органов государственной власти (исследование проводилось на уровне штатов США). В работе было показано, что большей численности населения региона соответствует большая дета-лизация региональной нормативной базы. По предположению авторов, большая численность населения определяет возможность большей диверсификации видов экономической деятельности и взаимосвязей между экономическими агентами, что требует разработки детализированной системы экономических (и иных) правил.:

Где Rit - объем текстовой информации нормативных актов, принятых в период, который относится к регулированию отрасли, (в Кб), логарифм;

Y_t - валовая добавленная стоимость, произведенная в отрасли i в период t В млрд. руб. в постоянных ценах 2004 г.;

- валовая добавленная стоимость, произведенная в отрасли i в период t в расчете на одну фирму отраслиДля оценки численности фирм в отраслях экономики использовался показатель количества территориально-обособленных подразделений организаций, публикуемый Росстатом.;

gov. - доля выручки отрасли, произведенная государственными компаниямиДоля совокупной выручки контролируемых государством компаний (из входящих в топ-100) в совокупной выручке топ-100 компаний отрасли. Показатель взят из публикации (Радыгин и др., 2018).;

gov.² - квадратичный член для учета нелинейного влияния государственного присутствия в отрасли;

dpub - дамми-переменная, принимающая значение 1 для отраслей, входящих в общественный сектор (здравоохранение, образование, медицина), и 0 для всех остальных отраслей.

Данной формулировке модели соответствуют следующие гипотезы:

- в соответствии с теориями общественного интереса в отраслях общественного сектора (государственное управление и обеспечение военной безопасности, здравоохранение, медицина) будет наблюдаться более высокий уровень нормотворческой активности по сравнению с отраслями частного сектора. Разрабатываемые правила, затрагивающие деятельность большого числа бюджетных, казенных, автономных учреждений, «сопровождают» выделяемые на их финансирование бюджетные ресурсы. В целом разработка правил в особенности целесообразна при большом количестве адресатов регулированияКроме того, добавление дамми-переменной для отраслей общественного сектора обусловлено осо-бенностями расчета доли государственного сектора в выпуске: для данных отраслей она рассчитывалась без учета сектора бюджетных учреждений.;

- в соответствии с теориями частных интересов в отраслях с более высоким уровнем ВДС в расчете на фирму будет наблюдаться более низкий уровень нормотворческой активности и, соответственно, регуляторной жесткости. Более высокий уровень ВДС в расчете на фирму отрасли коррелирует с ростом концентрации отрасли. Небольшое число крупных игроков способствует более эффективному решению проблемы коллективных действий при организации отраслевого лоббированияОписание работы данного механизма соответствует теории захвата регулятора (Bernstein, 1955; Laffont, Tirole, 1991).;

- в отраслях экономики с более высоким уровнем выпуска будет наблюдаться более высокий уровень регуляторной активности (гипотеза влияния масштаба деятельности предложена по аналогии с гипотезой влияния численности населения штата на объемы нормативной базы штата (см.: Mulligan, Shleifer, 2005). Масштаб отрасли, ее значимость для экономики определяют потенциальную величину экономических потерь, связанных с наличием неурегулированных проблемных ситуаций, неопределенностью действующих экономических правил;

- в отраслях частного сектораЧастный сектор формально будет определен как совокупность видов экономической деятельности, не входящих в общественный сектор. с более высокой долей собственности госкомпаний будет наблюдаться более высокий уровень нормотворческой активности (правила «сопровождают» ресурсы, при этом необходимо регламентировать взаимодействие государственных и частных компаний по общим правилам игры). Однако данный механизм действует нелинейно в отраслях с очень высокой долей государственной собственности и относительно небольшим числом госкомпаний-участников, необходимость в разработке детализированной нормативной базы снижается в силу активного использования в таких отраслях инструментов «ручного» управленияНапример, точечное влияние на решения совета директоров и менеджмента госкомпаний.. Для учета возможной нелинейности влияния доли государственной собственности на уровень нормотворческой активности используется квадрат соответствующего показателя. Корреляционная матрица для переменных модели приведена в таблице ниже (табл. 3).

Таблица 3

Матрица парных коэффициентов корреляции

Эмпирическая проверка выдвинутых гипотез проводилась с использованием модели пула (pooled OLS) по выборке, включающей наблюдения за период 2005-2016 гг. для 14 видов экономической деятельности, на долю которых приходится порядка половины выпуска продукции российской экономики.

Для проверки робастности оценок была также оценена кросссекционная спецификация теоретической модели для каждого года отдельно в период 2014-2016 гг. с включением 17 видов экономической деятельности, а также модель пула с лагом зависимой переменной, что было обусловлено попыткой учесть инерционность нормотворческой активности в исследуемом периоде (табл. 4).

Таблица 4

Эмпирические оценки модели: зависимая переменная - объем текстовой информации нормативно-правовых документов, принятых за год

Источник: Расчеты автора.

Примечание: *** р<0,01; ** р<0,05; * р<0.1.

В скобках приведены робастные стандартные ошибки (кластеризация по отрасли экономики).

Аналогичные оценки были также построены для показателя регуляторной жесткости (табл. 5).

Таблица 5

Эмпирические оценки модели: зависимая переменная - показатель регуляторной жесткости новых НПА, принятых в соответствующем году

Источник: Расчеты автора.

Примечание: *** р<0,01; ** р<0,05; * р<0,1.

В скобках приведены робастные стандартные ошибки (кластеризация по отрасли экономики).

Оценки различных спецификаций построенной теоретической модели нормотворческой активности показывают, что выдвинутые гипотезы не отвергаются на 5%-ном уровне статистической значимостиИсключение составляет снижение статистической значимости до уровня 10% в отдельных случаях., модель достаточно хорошо согласуется с данными (табл. 4-5). Для спецификаций модели с включением лага зависимой переменной (модель 5 в табл. 4-5) были получены более низкие по модулю оценки коэффициентов, однако статистическая значимость коэффициентов и оценка направления влияния исследуемых факторов на нормотворческую активность в целом сохранились во всех оцененных спецификациях.

Согласно полученным оценкам, при прочих равных нормотворческая активность будет выше в отраслях общественного сектора экономикиЧасть данного эффекта объясняется особенностями расчета показателя доли государственного сектора, которая для отраслей общественного сектора рассчитывалась без учета бюджетных и казенных учреждений. В построенных эмпирических спецификациях это может приводить к положительному смещению оценки коэффициента при дамми-переменной для отраслей общественного сектора., что соответствует положениям теории общественных интересов. Кроме того, более высокая нормотворческая активность наблюдается в отраслях, производящих больший объем ВДС.

В свою очередь, более низкая нормотворческая активность и регуляторная жесткость характеризуют отрасли с более высоким уровнем ВДС в расчете на фирму.

Влияние государственного присутствия на интенсивность регулирования отраслей экономики является нелинейным: нормотворческая активность первоначально растет при повышении доли государственного присутствия в отрасли, однако при дальнейшем росте государственного присутствия нормотворческая активность начинает снижаться. Таким образом, наблюдается замещение нормотворческих инструментов управления отраслями народного хозяйства инструментами прямого государственного контроля производственных активов.

Выводы

Проведенное исследование отражает целесообразность применения методов экономико-статистического анализа к исследованию параметров институциональной среды в России, относящихся к сфере нормативно-правового регулирования.

Количественный анализ позволил выделить три этапа эволюции нормотворческой акт...