Модернизация системы конкурсных критериев государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры электроснабжения

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Модернизация системы конкурсных критериев государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры электроснабжения

Гусейнов С.А.,

Бояринцев Б.И.

Аннотация:

Цель. Определение эффективных форм привлечения инвестиций в развитие электроснабжения как одной из важнейших инфраструктурных отраслей.

Методы. В статье исследована научно-практическая литература, нормативно-правовые и интернет- источники по рассматриваемой теме. Использованы методы сравнения, статистического анализа и экспертных оценок.

Результаты и практическая значимость. Авторы статьи подчеркивают значительный потенциал государственно-частного партнерства в России как одного из ключевых механизмов обеспечения роста качества услуг в отрасли электроснабжения. Определены направления передового развития и модернизации отрасли электроснабжения посредством инструментов такого партнерства, включая раскрытие эффективных форм привлечения средств инвесторов и кредиторов.

Научная новизна. На основе выборки конкурсных документаций концессионных проектов в электроснабжении, предложены меры по совершенствованию методики отбора частных инвесторов, включающие необходимость повышения значимости технологических параметров и внедрение отраслевых квалификационных критериев.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, инвестиционный проект, критерии отбора инвесторов, технологические решения, качество услуг электроснабжения

инвестиции государственное партнерство электроснабжение

Одной из системообразующих инфраструктурных отраслей экономики, имеющих важное общественное и межотраслевое значение, является отрасль электроснабжения. В широком понимании, система электроснабжения включает совокупность элементов, предназначенных для производства, преобразования, передачи, распределения и потребления электроэнергии. Качество предоставляемых электроснабженческих услуг является ощутимым фактором обеспечения эффективного коммунально-бытового обслуживания населения и непрерывного ведения производственно-хозяйственной деятельности: так, в 2017 году на долю исследуемой отрасли в России пришлось 2,6% ВВП [1].

Вопросы устойчивого электроснабжения в нашей стране актуальны и стоят крайне остро, учитывая, к примеру, значительную изношенность электросетевых инфраструктурных объектов: так, износ магистральных сетей достигает 50%, распределительных - 70% [2, с. 359]. Россия занимает одно из ведущих мест в мире по объему производства электроэнергии (4,3% мировой генерации), уступая лишь Китаю, США и Индии, занимающим 25,4%, 16,8% и 5,9% рынка соответственно [3, с. 48]. Наша страна является нетто-экспортером электроэнергии с объемом выработки в 2017 году более 1,07 трлн кВт?ч (+1,3% к уровню 2016 года) и профицитом около 14 млрд кВт?ч [4], направляемым преимущественно в Финляндию, Китай и Беларусь. Несмотря на рост объемов производимой электроэнергии, физический и моральный износ инфраструктуры электроснабжения требует глубокой модернизации и привлечения значительных инвестиций на внедрение новых технологий генерации, хранения и передачи электроэнергии.

Существенные отставания в технологической составляющей электроснабжения в нашей стране включают в себя низкий уровень цифровизации, недостаточность мер по обеспечению энергетической безопасности . Кроме этого, сегодня в отрасли электроснабжении применяются морально устаревшие подходы к организации инвестиционной деятельности, где развитие инфраструктуры электроснабжения осуществляют либо государственные структуры, либо частные организации, а эффективных решений, в том числе с применением инновационных технологий, в целом недостаточно. Между тем, инновационные проекты в инфраструктурных отраслях имеют значительный потенциал развития посредством механизмов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) [5, с. 23-28].

Сегодня распространено мнение, что государство должно ставить во главу угла интересы частного сектора в целях достижения общеэкономического оптимума Парето, выполняя роль корректора, устраняющего так называемые «провалы рынка» [6, с. 160-165]. Общественные блага, коими являются рассматриваемые инфраструктурные услуги в отрасли электроснабжения, являются источниками таких провалов, что приводит к необходимости вмешательства государства для обеспечения спроса и повышения эффективности предоставления благ [7, с. 123]. Однако следует учитывать, что интересы государственных и частных структур могут не только не совпадать, но и быть противоречивыми. Только отлаженные механизмы ГЧП, в которых интересы сторон тщательно согласованы, способны сглаживать провалы, как государства, так и рынка, и совместить лучшие качества партнеров для достижения положительного синергетического эффекта [8, с. 442-447].

Участие частного сектора в развитии инфраструктуры посредством механизмов ГЧП становится все более популярным не только в развивающихся странах, но и также в США, Китае, странах-участницах организации ОЭСР [9, с. 55-56]. Важнейшее значение для экономии государственного бюджета в рамках ГЧП имеют институциональное качество, верховенство закона и надежные структуры управления и администрирования [10, с. 104-118], иначе может складываться негативное отношение к институту ГЧП.

В рамках ГЧП государство имеет возможность оптимизировать бюджет задействовав компетенции и ресурсы частного сектора, а инвестор получает доступ к общественно-значимым инфраструктурным проектам. Публичный партнер зачастую гарантирует минимальный доход и оказывает иную поддержку частному инвестору, включая предоставление различных льгот и преференций. При этом оптимальным является такое распределение правомочий сторон, при котором предпринимательские риски относятся на частного партнера, в то время как административно-контрольные функции и политико-макроэкономические риски несет публичный партнер [8, с. 442-447].

Согласно последнему Посланию Президента РФ Федеральному собранию, до 2024 года в обновление электроэнергетики необходимо привлечь около 1,5 трлн руб. частных инвестиций [11]. Бюджетные инвестиции также призваны стимулировать рост капиталовложений в формирование современной инфраструктуры электроснабжения, однако в рамках реализации госпрограммы по развитию энергетики и энергоэффективности на 2019 год, на эти цели предусмотрено выделение всего 13,4 млрд руб. из средств федерального бюджета [12], а прогнозные расходы консолидированного бюджета на коммунально-энергетическую инфраструктуру (включая помимо электроснабжения также системы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения) на тот же период оцениваются в чуть более 41 млрд руб. [13, с. 19]. Таким образом, бюджетные средства не покрывают существенную часть необходимых инвестиций, требующихся для обновления и модернизации инфраструктуры электроснабжения. Учитывая внешние ограничения по привлечению капитала и дефицитность целого ряда региональных и муниципальных бюджетов в нашей стране, одним из ключевых инструментов решения поставленных задач в области развития инфраструктуры электроснабжения, по мнению авторов статьи, должно стать применение механизмов ГЧП.

Согласно статистике Всемирного банка, отрасль электроснабжения лидирует как по числу реализуемых проектов, так и по объему осуществленных в рамках ГЧП инвестиций [14]. В России же исследуемая отрасль, включая проекты улично-дорожного освещения, на сегодняшний день занимает лишь 4,3% от общего числа проектов ГЧП [13, с. 34]. В то же время, потенциал покрытия потребности в дофинансировании инфраструктуры электроснабжения посредством мобилизуемых через механизмы ГЧП средств частных инвесторов оценивается в 40% уже в 2019 году [13, с. 19].

Для реализации вышеуказанного потенциала, необходимо развивать механизмы привлечения частных инвесторов, в том числе иностранных. В этой связи недостаточно сосредоточиться лишь на финансировании изношенной инфраструктуры электроснабжения с целью ее простого воспроизводства. Существенной задачей является стимулирование повышения качества предоставляемых услуг в исследуемой отрасли и снижение технологических потерь при передаче электроэнергии, что позволило бы обеспечить высокую эффективность и нормативную надежность систем электроснабжения. Решение поставленных задач требует среди прочих повышения энергоэффективности, интеллектуализации систем электроснабжения с использованием современных цифровых технологий [15].

Меры по достижению существенно более высокого уровня качества, эффективности в производстве, распределении и потреблении электроэнергии, должны способствовать росту операционной эффективности и замедлению роста тарифа, оплачиваемого конечными потребителями. На сегодняшний день тариф на электроэнергию для конечного потребителя в России складывается в основном из стоимости генерации и распределения электроэнергии (Рисунок 1) [16, с. 33].

Основной объем инвестиций сегодня предполагается направить на обновление существующих генерирующих мощностей, в основном тепловых электростанций. Однако такие меры недостаточны и не позволяют системно решить проблему высокого износа магистральных и распределительных сетей, а также обеспечить рост качества оказания электроснабженческих услуг.

Рис. 1. Средняя структура тарифа на электроэнергию в России

В законе о концессиях [17, ст. 4] и в законе о ГЧП [18, ст. 7], предусматриваются закрытые для инвестирования перечни объектов, где помимо инфраструктуры по производству электроэнергии, выделены также объекты по ее передаче и распределению, инфраструктура улично-дорожного освещения, а недавно в перечни были включены также объекты IT-инфраструктуры. Если говорить о сегменте передачи и распределения электроэнергии, то на текущий момент вероятно, что потенциал модернизации магистральных сетей выше, чем распределительных. Такой вывод можно сделать, учитывая административные риски, выражающиеся в отсутствии достаточного опыта работы с инструментами ГЧП в отрасли электроснабжения у целого ряда региональных ведомств и организаций [2, с. 359-360].

Краеугольными для развития отрасли электроснабжения являются вопросы финансового обеспечения, в связи с чем авторами статьи представляется перспективным применение передовых инструментов капиталовложений для финансирования таких проектов в рамках ГЧП. Среди передовых инструментов можно выделить специализированные инфраструктурные облигации, эмитируемые частными инвесторами с целью привлечения денежных средств, и далее направляемые в создание и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры электроснабжения. В мировой практике посредством подобных облигаций зачастую привлекаются средства институциональных инвесторов: страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов, иных профессиональных участников рынка капитала.

Сегодня наша страна находится на 59 месте из 137 стран в рейтинге по качеству инфраструктуры электроснабжения [19]. Акцентирование внимания на вопросах финансирования исследуемой отрасли при ускоренном внедрении технологических решений обеспечит положительные социально-экономические эффекты, включая ключевой вопрос повышения качества оказываемых электроснабженческих услуг. В этих целях необходимо совершенствовать методическую базу отбора проектов ГЧП в отрасли электроснабжения.

Наиболее популярной формой ГЧП в развитии инфраструктурных объектов, в том числе в отрасли электроснабжения, у нас в стране являются концессии. Проведенный авторами статьи анализ случайной выборки находящихся в открытом доступе [20] конкурсных документаций концессионных проектов в исследуемой отрасли демонстрирует, что основные параметры, по которым сегодня отбираются проекты ГЧП в электроснабжении являются временными и финансовыми (платежными). Среди таких параметров чаще всего встречаются снижение сроков создания и (или) реконструкции объектов и размер концессионной платы - платы, вносимой частным инвестором за право владения и пользования объектом концессионного соглашения. Только в половине проектов из выборки введены такие технологические критерии как снижение доли потерь и перебоев в электроснабжении, с суммарными весами в 10% и 40% (Таблица 1).

Также в конкурсных документациях имеются лишь формальные требования к инвесторам, не привязанные к их отраслевому опыту и компетенциям.

Таблица 1. Параметры критериев конкурсов концессионных проектов в электроснабжении на территориях, не относящихся к изолированной энергосистеме РФ

В проектах ГЧП в электроснабжении, осуществляемых в форме концессий на территориях, являющихся отдаленными и относящихся к изолированной энергосистеме России, критерии отбора являются только временными и финансовыми (Таблица 2). Данное обстоятельство не дает стимулов для частных инвесторов конкурировать между собой в части улучшения технологических решений и качества предоставляемых электроснабженческих услуг населению, учреждениям и предприятиям.

Таблица 2. Параметры критериев конкурса концессионных проектов в электроснабжении на территориях изолированной энергосистемы РФ

С целью стимулирования роста качества предоставляемых инфраструктурных услуг в электроснабжении, авторами статьи предлагается усовершенствованная методика по отбору частных инвесторов на право заключения соглашений ГЧП или концессий в отношении инфраструктуры электроснабжения. Реализация данной методики включает в себя необходимость осуществления мероприятий по более активному использованию технологических критериев и повышению их значимости (весов), а также введению отраслевых квалификационных требований, включающих определение наличия у инвесторов необходимых сертификатов, компетентной команды, опыта взаимодействия со строителями и операторами объектов электроснабжения и др. В соответствии с вышеизложенным, авторами статьи предлагается модернизировать систему конкурсных критериев, определяемых конкурсной документацией проектов ГЧП и концессий (Таблица 3).

Ключевой проблемой изолированных энергосистем является тариф на электроэнергию, размер которого значительно превышает среднероссийский, причинами чего являются неэффективная угольная и дизельная генерация, высокая стоимость топливной оставляющей. Износ инфраструктуры электроснабжения в изолированных энергосистемах еще выше, чем в среднем по стране, что ведет к низкому уровню энергетической безопасности и высокой аварийности таких объектов.

Таблица 3. Предлагаемые уровни значимости конкурсных критериев проектов ГЧП, реализуемых в отрасли электроснабжения

Энергоснабжение изолированных энергосистем по текущему сценарию приводит к усугублению ситуации, а именно росту зависимости от поставок топлива, повышению себестоимости выработки электроэнергии, увеличению объема субсидирования неэффективной генерации. Более того, растут социальные риски, продолжается ухудшение качества оказываемых населению и предприятиям услуг в сфере электроснабжения. Именно поэтому в отдаленных территориях возможно предоставить послабления в части критериев предоставления концессионной платы или сокращения сроков создания объектов электроснабжения с целью стимулирования внедрения технологических решений и ускоренного повышения качества оказываемых электроснабженческих услуг.

Таким образом, законодательные и макроэкономические условия для развития отрасли электроснабжения посредством механизмов ГЧП имеются, однако необходимы вышеизложенные корректировки процесса отбора частных инвесторов и проектов ГЧП в исследуемой отрасли. Дальнейшие реформы, государственная поддержка отдельных сегментов и внедрение технологических изменений могут создать необходимые точки роста, повысив инвестиционную привлекательность отрасли электроснабжения. Более того, межотраслевой характер электроснабжения позволит также ускорить развитие высокоскоростных железных дорог и электротранспорта.

В целом, предлагаемые в рамках данной статьи меры, направленные на развитие и модернизацию инфраструктуры электроснабжения посредством совершенствования механизмов партнерства государства и бизнеса, позволят укрепить энергетическую безопасность страны, обновить генерирующие и распределительные объекты, обеспечивая в перспективе более низкий уровень тарифа для потребителей электроэнергии. Вышеуказанные финансово-экономические и технологические эффекты в конечном итоге позволят обеспечить рост уровня жизни населения вследствие предоставления более качественных электроснабженческих услуг.

Литература

1.Произведенный ВВП за 2017 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/# (дата обращения 10.12.2018).

2.Инвестиции в инфраструктуру: 2016, 2017, 2018. Сборник аналитики InfraONE. М.: Альпина Паблишер, 2018. 378 c.

3.BP Statistical Review of World Energy 2018. [электронный ресурс]. URL: https://www.bp.com/content/dam/bp/en/corporate/pdf/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2018-full-report.pdf (дата обращения 03.12.2018).

4.Основные характеристики российской электроэнергетики. [электронный ресурс]. URL: https://minenergo.gov.ru/node/532 (дата обращения 21.12.2018).

5.Гусейнов С.А. Инвестиционный потенциал государственно-частного партнерства в развитии инфраструктуры инновационного типа // Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2018. № 7. С. 23-28.

6.Samuelson P.A., Nordhaus W.D. Economics (19th ed) / McGraw-Hill, 2010. 745 p.

7.Anomaly J. Public goods and government action // Politics, Philosophy & Economics. 2015. V. 14. № 2. P. 109-128.

8.Гусейнов С.А. Государственно-частное партнерство как механизм модернизации региональной инфраструктуры // Экономика и предпринимательство. 2017. № 5-1 (82-1). С. 442-447.

9.Hodge G.A., Greve C. On Public-Private Partnership Performance: A Contemporary Review // Public Works Management & Policy. 2017. V. 22. № 1. P. 55-78.

10.Schomaker R. Institutional quality and private sector participation: theory and empirical findings // European Journal of Government and Economics. 2014. V. 3. № 2. P. 104-118.

11.Послание Президента Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года. [электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения 30.11.2018).

12.Государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики»: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 321. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13.Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. [электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/assets/files/260418-rait.pdf (дата обращения 14.12.2018).

14.Private Participation in Infrastructure. [электронный ресурс]. URL: http://ppi.worldbank.org/ (дата обращения 17.12.2018).

15.Проект энергостратегии Российской Федерации на период до 2035 года. [электронный ресурс]. URL: https://minenergo.gov.ru/node/1920 (дата обращения 22.01.2019).

16.Годовой отчет ПАО «Россети» за 2016 год. [электронный ресурс]. URL: http://www.rustocks.com/put.phtml/MRKH_2016_RUS.pdf (дата обращения 07.12.2018).

17.О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18.О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

19.The Global Competitiveness Report 2017-2018. [электронный ресурс]. URL: https://www.weforum.org/gcr (дата обращения 18.12.2018).

20.Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов. [электронный ресурс]. URL: https://torgi.gov.ru/ (дата обращения 18.01.2019).

Размещено на Allbest.ru