Особенности бюджетной системы регионов российской Арктики на примере Ямало-Ненецкого автономного округа

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Особенности бюджетной системы регионов российской Арктики на примере Ямало-Ненецкого автономного округа

Кохановская Индира Ирековна

Аннотации

Регионы российской Арктики играют важнейшую роль в экономике Российской Федерации. В статье на примере Ямало-Ненецкого автономного округа рассмотрены особенности бюджетной системы се-верных регионов. Климатические, географические и инфраструктурные особенности северных регионов порождают значительные особенности всех сфер социально-экономического развития данных регионов, в том числе и бюджетной системы.

Составление и исполнение окружного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Законом ЯНАО «О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе». Со-ставление проекта окружного бюджета осуществляет департамент финансов автономного округа, взаимодействующий при этом с департаментом экономики автономного округа, субъектами бюджетного планирования. Планирование расходов окружного бюджета осуществляется раздельно по действующим и принимаемым расходным обязательствам автономного округа.

Особенностью исполнения окружного бюджета является также тот факт, что законодательством автономного округа предусмотрено открытие и ведение лицевых счетов для организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса.

По итогам проведенного в настоящей статье анализа, авторами сделан вывод о специфической струк-туре как доходной, так и расходной части бюджетов северных регионов Российской Федерации (высокая доля налога на имущество в структуре доходов, значительный объем расходов, приходящихся на под-держку реальных секторов экономики и жилищно-коммунального хозяйства). При этом Ямало-Ненецкий автономный округ выделяется значительной долей собственных доходов и высокой бюджетной обеспе-ченностью, в связи со значительным объемом добычи углеводородного сырья и высокой наполняемостью бюджета поступлениями от предприятий топливно-энергетического комплекса.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная система, регионы арктической зоны, Ямало-Ненецкий автономный округ, бюджетные доходы, налоги, бюджетные расходы, бюджетный дефицит

The regions of the Russian Arctic play an important role in the economy of the Russian Federation. In the article on the example of Yamalo-Nenets Autonomous Okrug the features of the budget system of the Northern regions are considered. Climatic, geographical and infrastructural features of the Northern regions give rise to significant features of all areas of socio-economic development of these regions, including the budget system.

Compilation and execution of the regional budget of the Yamalo-Nenets Autonomous district is carried out in accordance with the requirements of the Budgetary code of the Russian Federation subject to the specifics established by the YNAO Law «On the budget process in the Yamalo-Nenets Autonomous district». Drafting of the district budget is carried out by the Department of Finance of the Autonomous Okrug, which cooperates with the Department of economy of the Autonomous Okrug, subjects of budget planning. The planning of the district budget expenses is carried out separately for the current and accepted expenditure obligations of the Autonomous district.

The peculiarity of the district budget is also the fact that the legislation of the Autonomous district provides for the opening and maintenance ofpersonal accounts for organizations that are not participants in the budget process. As a result of the analysis carried out in this article, the authors conclude that the specific structure of both the revenue and expenditure part of the budgets of the Northern regions of the Russian Federation (a high propor-tion of property tax in the income structure, a significant amount of expenditure to support the real sectors of the economy and housing and communal services). At the same time, the Yamalo-Nenets Autonomous Okrug is allocated a significant share of its own revenues and high budget provision, due to the significant volume of hy-drocarbon production and high budget occupancy revenues from the enterprises of the fuel and energy complex.

Keywords: budget, budget system, regions of the Arctic zone, Yamalo-Nenets Autonomous District, budget revenues, taxes, budget expenses, budget deficit

Российская Арктика является большой по площади, но слабозаселенной территорией Российской Федерации. Арктическая зона Российской Федерации охватывает территорию 9 субъектов [2], три из которых (Республика Саха (Якутия), Красноярский край и Ямало-Ненецкий автономный округ) относятся к числу пяти крупнейших субъектов Российской Федерации.

Арктические регионы играют важнейшую роль в экономике Российской Федерации - на их территории расположен значительный объем полезных ископаемых (углеводородного сырья, золота, серебра, алмазов, цветных и редкоземельных металлов). Кроме того, Северный Морской путь, проходящий через порты арктических регионов в морях Северного ледовитого океана, является перспективнейшей транспортной артерией - кратчайшим маршрутом между российскими портами в Балтийском море и в тихоокеанском регионе.

Между тем, климатические, географические и инфраструктурные особенности северных регионов порождают значительные особенности всех сфер социально-экономического развития данных регионов, в том числе и бюджетной системы. Проблемы с транспортной инфраструктурой, удаленность многих населенных пунктов, дополнительные компенсационные выплаты и гарантии работникам, длительный отопительный сезон и высокие затраты на производство коммунальных ресурсов - все это накладывает свой отпечаток на формирование бюджетов северных регионов [14, с. 63-66]. Анализ данных особенностей важен для понимания финансовых процессов и перспектив развития северных регионов.

В настоящей статье рассмотрены особенности бюджетного процесса и характеристики окружного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа - одного из типичных арктических регионов.

Составление и исполнение окружного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа (далее также - автономный округ) осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Законом ЯНАО от 03.03.2008 г. № 2-ЗАО «О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе» [4] (далее - Закон № 2-ЗАО).

Непосредственное составление проекта окружного бюджета осуществляет департамент финансов автономного округа, взаимодействующий при этом с департаментом экономики автономного округа, субъектами бюджетного планирования (главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов и источников финансирования дефицита окружного бюджета), подразделениями Федеральной налоговой службы, крупнейшими налогоплательщиками.

Составление проекта окружного бюджета осуществляется в соответствии с графиком, утверждаемым Правительством ЯНАО [9].

Первым этапом составления проекта окружного бюджета является разработка сценарных условий функционирования экономики автономного округа, которую осуществляет департамент экономики автономного округа. Информация из сценарных условий является базой для определения доходной части окружного бюджета. Кроме того, при определении прогнозных доходов департамент финансов автономного округа взаимодействует с Федеральной налоговой службой и крупнейшими налогоплательщиками, рассматривает планы приватизации государственного имущества и передачи государственного имущества в аренду.

Планирование расходов окружного бюджета осуществляется раздельно по действующим и принимаемым расходным обязательствам автономного округа [11]. В состав бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств автономного округа включаются ассигнования на:

- оказание государственных услуг (выполнение работ), за исключением бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности (за исключением бюджетных ассигнований дорожного фонда автономного округа);

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, предусмотренных законодательством автономного округа;

- предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам, предусмотренных действующим законодательством автономного округа, за исключением бюджетных ассигнований на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности;

- обслуживание государственного долга автономного округа по действующим долговым обязательствам.

Объем действующих расходных обязательств исчисляется в пределах объема расходов на данные цели, предусмотренных действующим законом об окружном бюджете на текущий финансовый год, проиндексированного на коэффициент, ежегодно устанавливаемый комиссией по бюджетным проектировкам. В состав действующих расходных обязательств не включаются капитальные расходы (на строительство, капитальный ремонт, приобретение основных средств), а также расходы, ограниченные одним финансовым годом (реализация разовых единовременных мероприятий) и расходы, финансируемые за счет резервных фондов.

Предельный объем бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств утверждается комиссией по бюджетным проектировкам и доводится до главных распорядителей бюджетных средств без разбивки по мероприятиям. Каждый главный распорядитель бюджетных средств самостоятельно распределяет указанные предельные объемы исходя из приоритетности и достижения наибольшей эффективности.

Все иные расходы (расходы на исполнение новых нормативных правовых актов, дополнительная потребность на реализацию действующих расходных обязательств, капитальные расходы и т.д.) включаются в состав принимаемых расходных обязательств. Объем принимаемых расходных обязательств также утверждается комиссией по бюджетным проектировкам, после определения объема действующих расходных обязательств и с учетом финансовых возможностей окружного бюджета. Допускается финансирование только принимаемых расходных обязательств, которые получили положительную оценку департамента экономики автономного округа об эффективности использования бюджетных средств.

В отличие от действующих расходных обязательств, объем финансирования на исполнение принимаемых расходных обязательств доводится до главных распорядителей бюджетных средств в разрезе мероприятий, перераспределение объемов финансовых средств между мероприятиями не допускается.

После утверждения объема действующих и принимаемых расходных обязательств, определяется прогнозный размер дефицита окружного бюджета (в случае превышения прогнозных доходов над согласованным объемом расходов).

Окружной бюджет формируется на трехлетний период (очередной финансовый год и плановый период). Сформированный проект окружного бюджета рассматривается Правительством автономного округа в срок до 25 октября и вносится в Законодательное Собрание автономного округа в срок до 01 ноября.

Исполнение окружного бюджета осуществляется департаментом финансов автономного округа на основе сводной бюджетной росписи расходов окружного бюджета и кассового плана.

Законом № 2-ЗАО предусмотрена возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись в случае принятия правовых актов Правительства автономного округа, предусматривающих перераспределение бюджетных ассигнований (помимо оснований, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации).

Особенностью исполнения окружного бюджета является также тот факт, что законодательством автономного округа предусмотрено открытие и ведение лицевых счетов для организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса [10]. В частности, лицевые счета открываются и ведутся департаментом финансов автономного округа для организаций, получающих средства окружного бюджета в виде взносов в уставный капитал, а также для некоммерческих организаций, создаваемых в форме фондов. В отношении средств, зачисленных на такие лицевые счета, применяются все требования, установленные для участников бюджетного процесса (санкционирование расходов на основании подтверждающих документов, текущий контроль, перечисление средств конечным получателям только при наличии фактически подтвержденной документами потребности и т.д.). Такой подход позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств за счет усиления контроля за их расходованием, предотвратить нецелевое использование, повысить прозрачность бюджетных расходов.

Ямало-Ненецкий автономный округ является регионом с высоким уровнем бюджетной обеспеченности [13, с. 18-29]. Основные параметры окружного бюджета за период с 2016 по 2020 годы представлены в таблице 1 (данные за 2016 и 2017 годы представлены исходя из окончательной редакции соответствующих законов о бюджете, на 2018-2020 годы - исходя из действующей редакции закона о бюджете).

Табл. 1

Как видно из представленной таблицы, на протяжении 2016-2018 гг. происходит постоянное увеличение доходной части окружного бюджета, и снижение дефицита. Необходимо отметить, что первоначальная редакция окружного бюджета на 2017 год предусматривала значительно более низкий объем доходов и наличие дефицита в размере 12 038 328 тыс. руб., но в ходе исполнения окружного бюджета, в связи с превышением поступлений доходов над плановыми, бюджет удалось исполнить без дефицита. При этом, бюджет на 2018 год был впервые за последние годы утвержден без дефицита.

Чтобы понять причины значительного роста доходов окружного бюджета, необходимо проанализировать их структуру. В таблице 2 приведена структура доходов окружного бюджета в 2017-2020 гг.

Табл. 2

Таким образом, наибольший удельный вес приходится на собственные доходы, вес безвозмездных поступлений крайне незначителен (не более 2% от общей величины доходов). Необходимо отметить, что снижение объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета происходит, в том числе, по причине изменения требований к софинансированию федеральных бюджетов за счет средств окружного бюджета. Если ранее минимальный уровень софинансирования федеральных субсидий составлял по большинству видов субсидий 5%, то на 2018 год для автономного округа, как региона с крайне высоким уровнем бюджетной обеспеченности, был установлен минимальный уровень софинансирования в размере от 70% до 90%, что привело к снижению размера федеральных субсидий до 10 раз [3].

В составе собственных доходов наибольший удельный вес приходится на налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций. Достаточно высокая доля налога на имущество организаций является характерным признаком доходной базы большинства северных регионов, в связи с высокой стоимостью строительства объектов (и, следовательно, высокой балансовой стоимостью имущества), а также значительным объемом дорогостоящих имущественных комплексов, используемых для добычи и первичной переработки полезных ископаемых (в Ямало-Ненецком автономном округе - прежде всего, углеводородного сырья).

Учитывая, что основную массу налога на прибыль на территории автономного округа формируют предприятия топливно-энергетического комплекса, можно сделать вывод, что увеличение доходной части окружного бюджета в последние годы вызвано объективными факторами - увеличение цены на углеводородное сырье, завершение крупных инвестиционных проектов, таких, как строительство завода по переработке сжиженного природного газа «Ямал-СПГ» и открытие международного морского порта Сабетта, и т.д.

Необходимо отметить, что малая доля налога на добычу полезных ископаемых вызвана тем, что в соответствии с положениями БК РФ данный налог в части добычи углеводородного сырья (нефть, природный газ, газовый конденсат) зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100%.

В целях анализа расходной части окружного бюджета, представляется целесообразным рассмотреть распределение расходов по разделам классификации расходов окружного бюджета (таблица 3).

экономический северный бюджет

Табл. 3

Таким образом, основная доля расходов приходится на такие статьи, как:

- национальная экономика;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- образование;

- здравоохранение;

- социальная политика;

- межбюджетные трансферты общего характера.

Высокий объем расходов на национальную экономику (в данном разделе учитываются расходы на дорожное хозяйство, агропромышленный комплекс, транспорт) вызваны особенностями региона, в том числе неразвитостью традиционных видов транспорта (автомобильный, железнодорожный), отсутствием круглогодичной сети автомобильных дорог к большинству населенных пунктов.

Объем расходов на дорожное хозяйство ежегодно составляет до 10 млрд руб., в связи с необходимостью строительства большой протяженности автомобильных дорог, высокими затратами на строительство и содержание в связи с необходимостью учета климатических условий (большие температурные перепады в течение года, необходимость учета особенностей строительства в условиях вечной мерзлоты, высокая стоимость доставки материалов) [12, с. 17-21]. Кроме того, значительный объем расходов приходится на поддержку воздушного и внутреннего водного транспорта, в связи с тем, что для многих населенных пунктов автономного округа данные виды транспорта являются единственным средством сообщения. В связи с высокой стоимостью перевозок на данных видах транспорта (по сравнению с автомобильным и железнодорожным), автономным округом субсидируется стоимость билетов для населения, осуществляется поддержка организаций транспорта при обновлении парка воздушных и водных судов.

Значительные объемы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство обусловлены проводимой государственной политикой при сдерживании тарифов для населения. Объем субсидий на компенсацию выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций составляет до 13 млрд руб. ежегодно, за счет чего удается поддерживать тарифы для населения на уровне средней полосы России, при том что экономически обоснованные тарифы превышают размер льготных тарифов в отдаленных населенных пунктах до 5 раз (из-за сложности транспортной схемы, необходимости завоза внутренним водным тарснпортом в сезон летней навигации запаса топлива на весь осенне-зимний период и его хранения). Кроме того, за счет субсидий из окружного бюджета осуществляется строительство объектов коммунального комплекса, в связи с тем, что многие населенные пункты до сих пор не обеспечены водоочистными, канализационными очистными сооружениями, а оборудование котельных и подстанций зачастую сильно изношено.

Снижение объема расходов на жилищно-коммунальное хозяйство начиная с 2018 года вызвано завершением программы по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, признанного таковым до 2012 года.

Высокая доля расходов на образование, здравоохранение и социальную политику свидетельствует о социальной направленности окружного бюджета. В ЯНАО предоставляется значительный перечень социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, в том числе связанных с улучшением жилищных условий.

Как уже было отмечено, окружной бюджет, начиная с 2017 года, исполняется без дефицита. Тем не менее, в автономном округе отработан эффективный механизм привлечения заемного финансирования для покрытия дефицита окружного бюджета, прежде всего, за счет коммерческих кредитов и выпуска облигационного займа.

Автономному округу присвоен высокий кредитный рейтинг ведущими рейтинговыми агентствами (FitchRatings- BBB- / Позитивный, S&P- BB+ / Позитивный, RAEX- тААА / Стабильный) [16], что позволяет размещать облигационные биржевые займы под достаточно низкие проценты (от 9% до 10% годовых). Кроме того, в 2017 году ЯНАО одним из первых субъектов Российской Федерации разместил так называемый «народный» облигационный заем (заем, размещаемый через банковские организации, а не через фондовую биржу, что упрощает процедуру приобретения ценных бумаг населением) [15].

Таким образом, окружной бюджет характеризуется высоким уровнем бюджетной обеспеченности, высокой долей собственных доходов, инвестиционной и социальной направленностью, и формируется с учетом объективных внешних факторов (климатических условий, специализации основных предприятий региона).

По итогам проведенного анализа можно сделать вывод о специфической структуре как доходной, так и расходной части бюджетов северных регионов Российской Федерации (высокая доля налога на имущество в структуре доходов, значительный объем расходов, приходящихся на поддержку реальных секторов экономики и жилищно-коммунального хозяйства). При этом даже на фоне иных арктических регионов Ямало-Ненецкий автономный округ выделяется значительной долей собственных доходов и высокой бюджетной обеспеченностью, в связи со значительным объемом добычи углеводородного сырья и высокой наполняемостью бюджета поступлениями от предприятий топливно-энергетического комплекса.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

2. О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 02.05.2014 г. № 296 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 18 (Ч. I). - Ст. 2136.

3. О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации / Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 г. № 999 // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 41. - Ст. 5536.

4. О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе: Закон ЯНАО от 03.03.2008 г. № 2-ЗАО // Красный Север. - 2008. - № 44/1.

5. Об окружном бюджете на 2016 год: Закон ЯНАО от 25.11.2015 г. № 100-ЗАО // Красный Север. - 2015. Спецвыпуски - № 88, 88/1, 88/2, 88/3.

6. Об окружном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 гг.: Закон ЯНАО от 25.11.2016 г. 90-ЗАО // Красный Север. - 2016. Спецвыпуски - № 94, 94/1, 94/2, 94/3, 94/4, 94/5, 94/6, 94/7, 94/8, 94/9, 94/10, 94/11, 94/12.

7. Об окружном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: Закон ЯНАО. 85-ЗАО // Красный Север. - 2017. Спецвыпуски - № 96, 96/1, 96/2, 96/3, 96/4, 96/5, 96/6, 96/7, 96/8, 96/9.

8. О комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства ЯНАО от 27.06.2011 г. № 423-П // Красный Север. - 2011. - № 39.

9. Об утверждении Положения о разработке проекта окружного бюджета на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства ЯНАО от 24.06.2016 г. № 591-П // Красный Север. - 2016. Спецвыпуск - № 48/5.

10. О мероприятиях по реализации Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «Об окружном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»: Постановление Правительства ЯНАО. № 1436-П // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www. pravo.gov.ru

11. Об утверждении Порядка и методики планирования бюджетных ассигнований окружного бюджета на очередной финансовый год и плановый период: Приказ Департамента финансов ЯНАО № 2901-07/75 // Красный Север. - 2017. - Спецвыпуски - № 29/2, 29/3.

12. Дементьева О.А. Целевые программы как инструмент экономического развития отдельных территорий (на примере Арктической зоны Российской Федерации) // Законодательство и экономика. - 2014. - № 12. - С. 17-21.

13. Дементьева О.А. Экономико-правовые аспекты развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа) // Законодательство и экономика. - 2014. - № 4. - С. 18-29.

14. Куликовская Л.Ю. Основные направления политики Российской Федерации в Арктической зоне Российской Федерации / Л.Ю. Куликовская // Административное право и процесс. - 2017. - № 10. - С. 63-66.

15. Облигации для населения [Электронный ресурс] // Официальный сайт департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа. - Режим доступа: http://www.yamaШn.m/mdex.php?optюn=com_con tent&view=artide&id=2332:2017-07-11-09-01-57&Itemid=112, свободный (дата обращения: 25.03.2017).

16. Ямало-Ненецкий автономный округ занимает ведущие позиции по уровню кредитного рейтинга среди регионов Российской Федерации [Электронный ресурс] / Инвестиционный портал Ямало-Ненецкого автономного округа. - Режим доступа: http://mvest.yanao.m/about/?tab=tabpanel3, свободный (дата обращения: 25.03.2017).

Размещено на Allbest.ru