Проблеми і перспективи реалізації стратегії національної безпеки України в енергетичній сфері

Енергетична стратегія України на період до 2035 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 р. № 605-р, визначає такі механізми нейтралізації загроз спотворення ринкових механізмів в паливно- енергетичному комплексі:

- створення конкурентних ринків газу, електроенергії, теплової енергії, вугілля, нафти та нафтопродуктів;

- забезпеченняконкурентоспроможнихумов транспортування енергоносіїв територією України;

- запровадження прозорого й недискримінаційного механізму формування тарифів і розподілу пропускних потужностей для транскордонної торгівлі, спрощення процедур організації транзиту за принципом свободи доступу до транзитних потужностей.

Законом України від 9 квітня 2015 р. № 329-УШ “Про ринок природного газу” було визначено правові засади функціонування ринку, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів й безпеки постачань, а також здатного до інтеграції з ринками держав- членів Енергетичного Співтовариства, в тому числі шляхом створення регіональних ринків.

Проте, як зазначено в Середньостроковому плані пріоритетних дій Уряду до 2020року,схваленому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2017 р. № 275-р, функціонування ринку природного газу, попри низку позитивних зміну законодавстві,досізалишається деформованим. Щоб виправити ситуацію, необхідно:

- створити передумову для торгівлі природним газом на біржах, зокрема забезпечити безперешкодні транскордонні перетоки газу та оптимальне використання газотранспортної інфраструктури, в тому числі після завершення строку дії контрактів із ВАТ “Газпром”;

- модернізувати систему обліку та балансування газу оператором газотранспортної системи, у тому числі щодобового;

- забезпечити доступ до газотранспортної інфраструктури третіх сторін на недискримінаційних умовах.

Законом України від 13 квітня 2017 р. № 2019-УШ “Про ринок електричної енергії” запроваджені:

- структура ринку електроенергії (двосторонні договори, ринок “на добу вперед”, внутрішньодобовий ринок, балансуючий ринок, ринок допоміжних послуг);

- система спеціальних обов'язків для забезпечення суспільних інтересів у процесі функціонування ринку електроенергії, до яких належать, зокрема: купівля електроенергії за “зеленим” тарифом; надання універсальних послуг; виконання функцій постачальника “останньої надії”; компенсаційні платежі; надання допоміжних послуг за встановленою регулятором ціною;

- юридичне та організаційне відокремлення діяльності з розподілу й передачі електроенергії від інших видів діяльності;

- відповідальність виробників електроенергії за “зеленим” тарифом за відхилення фактичних обсягів її відпуску від графіків на наступну добу з встановленням особливого порядку відшкодування небалансів.

У свою чергу, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики і комунальних послуг (НКРЕКП), затверджені:

- ліцензійні умови провадження господарської діяльності з передачі, розподілу, перепродажу електричної енергії, її постачання споживачеві, здійснення функцій оператора ринку й гарантованого покупця;

- правила управління обмеженнями та порядку розподілу пропускної здатності мережі, форма договору про доступ до неї, методика визначення доступної пропускної здатності;

- правила ринку, ринку “на добу вперед” і внутрішньодобового ринку;

- кодекси систем передачі, розподілу, комерційного обліку електричної енергії.

Проте затримка з реалізацією заходів із корпоратизації ДП “НЕК “Укренерго” та отримання ним статусу сертифікованого оператора системи передачі, а також невизначеність із розділенням функцій (unbundling) обленерго здатні ускладнити передбачене законом запровадження ринку електричної енергії в 2019 р.

Перешкодою може стати й наявність неврегульованої заборгованості на чинному ринку й затримка у внесенні на розгляд Верховної Ради України законопроекту про особливості погашення заборгованості, що утворилася на оптовому ринку електричної енергії.

Нереформованим залишається в Україні ринок теплової енергії. Пропозиції щодо розвитку конкурентного середовища у цій сфері розробляє робоча група при Держенергоефективності. Нею підготовлені проект Концепції впровадження конкуренції в централізованому теплопостачанні України та зміни до деяких законів України щодо впровадження конкуренції в системах теплопостачання. їх спрямовано на створення умов для запровадження конкурентного ринку теплової енергії, зокрема:

- запровадження аукціонів із закупівлі теплової енергії у незалежних виробників;

- обов'язкове фінансове розмежування обліку затрат на виробництво й транспортування теплової енергії, а також їхнє окреме відображення у відповідних цінах та тарифах;

- забезпечення відкритого доступу третіх осіб до теплових мереж.

Планом заходів з реалізації Енергетичної стратегії України передбачено також розроблення та подання Кабінетові Міністрів до кінця 2018 р. проектів:

- Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про теплопостачання” щодо удосконалення механізму формування та встановлення тарифів на теплову енергію, вироблену з використанням альтернативних джерел енергії”;

- нормативно-правового акта щодо надання виробникам теплової енергії з альтернативних видів палива рівних умов з виробниками теплової енергії з газу при розрахунку за теплову енергію через рахунки зі спеціальним режимом використання.

Попри ці кроки, перспективи розвитку ринку теплової енергії досі не мають чіткої визначеності, оскільки система планування у сфері теплопостачання не забезпечує його цілісності та комплексності, здійснюється без урахування результатів територіального та енергетичного планування. Схеми теплопостачання населених пунктів розробляються без урахування або за відсутності схем територіального розвитку та генеральних планів міст, що розташовані на відповідній території. Це не дає змоги забезпечити оптимальний розвиток системи на основі поєднання систем централізованого, децентралізованого та автономного теплопостачання.

З огляду на це, доцільним вбачається:

- формування місцевих енергетичних систем на основі економічно ефективного врахування потенціалу місцевих видів палива, логістики постачання, регіональної та загальнодержавної енергетичної інфраструктури;

- запровадження стимулюючого тарифу для підприємств теплопостачання та когенерації;

- перехід на повний комерційний облік споживання теплової енергії у житловій сфері;

- оптимізація місцевих систем теплопостачання на основі економічної ефективності, узгодження централізації та децентралізації теплопостачання.

Не менші загрози енергетичній безпеці існують у сфері постачання та споживання вугілля. Єдиним документом, що визначає шляхи розв'язання проблемних питань функціонування вугільної галузі, є Концепція реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року, схвалена Урядом 24 травня 2017 р.

Попри прийняття 12 квітня 2012 р. Закону України № 4650-^ “Про особливості приватизації вугледобувних підприємств”, схвалення 26 жовтня 2011 р. розпорядженням Кабінету Міністрів № 1070-р Концепції переходу на біржову форму продажу вугілля, розроблення Міненерговугілля законопроектів “Про ринок вугільної продукції” та “Про оптимізацію державної підтримки вугільної галузі”, за висновками Антимонопольного комітету від 1 червня 2016 р. (протокол № 40), ринок енергетичного вугілля в Україні відсутній.

З огляду на це, актуальним вбачається:

- запровадження ринку двосторонніх договорів, біржового й роздрібного ринків вугільної продукції з поділом останньої за сегментами споживання;

- приведення механізму ціноутворення на ринку вугільної продукції за сегментами споживання у відповідність до кращих світових практик;

- формування прогнозних балансів вугілля й вугільної продукції.

Щоб пришвидшити реформування енергетичних ринків в Україні й краще координувати діяльність органів державної влади, 11 квітня 2018 р. Уряд утворив Координаційну раду з питань впровадження реформ у паливно-енергетичному комплексі.

2. Диверсифікація джерел постачання енергоносіїв і технологій, зменшення залежності від російського капіталу й зовнішніх ринків

Енергетична стратегія України на період до 2035 року визначає такі механізми нейтралізації загроз недостатнього рівня диверсифікації джерел постачання енергоносіїв і технологій; монополізації енергетичних галузей російським капіталом; надмірної залежності від зовнішніх ринків:

- забезпечення енергетичної незалежності за умови постачання з одного джерела не більше 30 % первинних енергетичних ресурсів (для ядерного палива цей показник визначатиметься окремо), включаючи інтенсивне нарощування ресурсної бази та видобутку первинних енергетичних ресурсів, вітчизняних потужностей з їх переробки, створення запасів та резервів, диверсифікацію джерел і шляхів постачань, техніко- технологічне переозброєння ключових підприємств галузі;

- мінімізація імпорту завдяки інтенсивному нарощуванню видобутку вуглеводнів на території України; ефективному використанню ресурсів; інтенсивному розвитку власної ресурсної бази; інтенсивному розвитку енергетики відновлюваних джерел; оптимізації енергетичного балансу;

- зменшення залежності від постачання вугілля антрацитової групи;

- інтеграція Об'єднаної енергетичної системи (ОЕС) України до енергосистеми синхронної зони континентальної Європи ENTSO-E.

До 2014 р. Україна майже повністю залежала від Російської Федерації у постачаннях більшості енергоносіїв і вивезенні відпрацьованого ядерного палива, забезпеченні завантаження транзитних трубопроводів, надійності функціонування та стійкості ОЕС. Російська Федерація без вагань користувалася цією залежністю, щоб тиснути на Україну, а зараз відверто послуговується нею як інструментом гібридної війни [1].

Проте, завдяки цілеспрямованим діям останніх років, удалося частково послабити цю загрозу національній економіці.

За інформацією Міненерговугілля, в 2017 р. в Україні видобуто 20,8 млрд куб. м природного газу, тоді як його споживання вдалося скоротити до 31,5 млрд куб. м. Таким чином, власний видобуток задовольнив дві третини внутрішніх потреб. Імпорт газу здійснювався виключно з європейського ринку.

Кількість постачальників природного газу зросла до 67. Жоден із них не постачав понад 30 % від загальних обсягів імпорту. Приватні імпортери реалізували на ринку в 4,9 раза більше газу, аніж у 2015 р. (5,4 проти 1,1 млрд куб. м). Ці зміни стали можливими завдяки ухваленню Закону України від 9 квітня 2015 р. № 329-VIII “Про ринок природного газу” та інших нормативно-правових актів, спрямованих на створення в Україні відкритого, прозорого та інтегрованого з європейським ринку природного газу.

Особливо важливим у досягненні цієї мети є забезпечення ефективної роботи газотранспортної системи (ГТС), надійність якої не викликає сумніву. Так, протягом останніх п'яти років аварійність кілометра магістральних газопроводів в Україні є всемеро нижчою, аніж в Російській Федерації, попри необхідність щоденного балансування запитів європейських споживачів.

Навіть за умов гібридної війни з Російською Федерацією Україна порівняно з 2016 р. збільшила транзит газу на 14 % (до 93,5 млрд куб. м). Однак подальше покращання цього показника є неможливим.

Ще в 2014 р. ВАТ “Газпром” відмовився від продовження чинного контракту на транзит після 2019 р., оскільки, на думку російської сторони, побудовані нею обхідні маршрути нівелюють значимість української газотранспортної системи. Реалізації цієї політики сприяє й надання дозволу ВАТ “Газпром” на побудову другої гілки газопроводу “Північний потік”.

Оскільки Україна використовує для власних потреб близько половини сумарної потужності підземних сховищ газу (ПСГ), іншим компаніям доступні 8...15 млрд куб. м для сезонного зберігання природного газу. Проте ефективне використання цих обсягів потребує усунення низки обмежень, обумовлених технологічними режимами роботи вітчизняних ПСГ; зменшенням сезонних коливань вартості газу; наявністю конкурентних потужностей зберігання в країнах Східної і Центральної Європи, що планують створювати власні газові хаби.

Невирішеною частиною проблеми залишається також можливість отримання зі Словаччини та Польщі лише транзитного газу в режимі реекспорту, через неврегульовані питання гарантування потужностей постачання через Чехію та Австрію й зволікання з побудовою інтерконнектора Германовичі - Більче-Волиця.

З огляду на це, варто якнайшвидше:

- завершити створення кваліфікованих і незалежних операторів ГТС і ПСГ, передавши їм необхідні активи й запустивши в стаціонарному режимі їхні інформаційні платформи;

- підготувати й провести конкурси на залучення кваліфікованих партнерів до управління операторами ГТС і ПСГ;

- напрацювати варіанти оптимізації потужностей і технологічних параметрів функціонування ГТС і ПСГ відповідно до очікуваних сценаріїв їхнього завантаження з 2020 р.;

- забезпечити умови для обладнання в 2019 р. точок входу ГТС на східному кордоні України станціями вимірювання та обліку газу з урахуванням його якості;

- запровадити тарифну модель вхід-вихід щодо послуг транспортування й зберігання (закачування/відбирання) природного газу на базі потужності для внутрішнього ринку газу, з диференціацією тарифу за типом точки входу у ГТС (інтерконнектор, видобуток, ПСГ) та оптимізацією співвідношення тарифів на вхід усередині країни й на Державному кордоні задля стимулювання власного видобутку та ефективного використання ПСГ ;

- упровадити послугу з транспортування природного газу “потужності з обмеженням” (для невеликих відстаней - short-haulservice).

Перші кроки в напрямі залучення кваліфікованих партнерів до управління операторами ГТС і ПСГ уже зроблено. Так, у лютому-березні 2018 р. проведені консультації з 10 іноземними операторами газотранспортної системи, які висловили зацікавленість у спільному управлінні українською газотранспортною системою.

У 2014-2018 рр. частку РФ у постачанні ядерного палива було зменшено до 45 %. На Південноукраїнську та Запорізьку АЕС надійшло відповідно шість і сім партій із 42 ТВЗ-WRвиробництва Westinghouse ElectricSweden. На 2018 р. заплановано постачання відповідно двох і чотирьох партій ТВЗ- WR. Наявного запасу свіжого ядерного палива достатньо для неперервної роботи українських АЕС протягом 1,2 року.

У 2017 р. розпочалося будівництво в Чорнобильській зоні відчуження централізованого сховища для відпрацьованого ядерного палива українських АЕС, яке має зменшити залежність від РФ на кінцевих етапах ядерно-паливного циклу. Об'єкт буде здано в експлуатацію в 2019 р.

Попри це, майже 95 % електроенергії отримано на українських АЕС з палива російського виробництва. Нейтралізувати цю загрозу можна лише в середньостроковій перспективі, послідовно дотримуючись політики диверсифікації. Із цією метою:

- 29 січня 2018 р. було продовжено до 2025 р. строк дії договору між НАЕК “Енергоатом” та Westinghouse Electric;

- вивчається можливість використання в ОЕС модульних реакторів малої потужності (SMR-150 і SMR-300), що здатні працювати в режимі маневрування 100/20/100 МВт і можуть бути встановлені на майданчиках діючих українських АЕС (у разі одержання в 2022-2024 рр. компанією Holtec International сертифікату на право поширення цієї технології в третіх країнах);

- до Плану заходів з реалізації Енергетичної стратегії України до 2035 року включено завдання створення й підтримання резерву свіжого ядерного палива. Відповідне рішення Уряд має ухвалити до кінця 2018 р.

Кроки в напрямі зменшення залежності від ВАТ “ТВЕЛ” наражатимуться на потужну протидію з боку РФ. Тому доцільним буде об'єднати зусилля у вирішенні питань диверсифікації постачань ядерного палива й технологій з іншими європейськими державами [7].

Метою нейтралізації загрози надмірної залежності від постачання вугілля антрацитової групи є скорочення обсягів його споживання, у тому числі шляхом технічного переоснащення енергоблоків ТЕС і ТЕЦ.

Запровадження заборони на переміщення вантажів через лінію розмежування зумовило переведення на мінімальну потужність всіх ТЕС, енергоблоки яких працювали на вугіллі антрацитової групи. Ситуація ускладнилася 15 березня 2017 р., коли група компаній ДТЕК втратила контроль над своїми підприємствами, розташованими на непідконтрольній Урядові території.

Щоб компенсувати нестачу палива, було імпортовано 4,49 млн т вугілля антрацитової групи, а також переобладнані під використання вугілля газової групи:один енергоблок

Трипільської ТЕС; енергоблоки № 2 і 5 Зміївської ТЕС; Миронівська ТЕЦ, енергоблоки № 7 і 8 Придніпровської ТЕС. Уведення переобладнаних блоків в експлуатацію було заплановано на другу половину жовтня 2017 р., але їхню стабільну роботу вдалося забезпечити лише на початку 2018 р.

При цьому, попри окремі закупівлі сировини в ПАР, Австралії, США та інших країнах, Російська Федерація залишається його основним експортером до України. У 2017 р. російське походження мали 3,8 з 5,1 млн т імпортованого енергетичного вугілля. У 2018 р. планується закупити в РФ 4,4 із 5,2 млн т вугілля, необхідного для роботи ТЕС і ТЕЦ.

Метою нейтралізації загрози недостатнього рівня диверсифікації в електроенергетичній сфері є відокремлення ОЕС України від швидко старіючої енергосистеми Російської Федерації та досягнення синхронного режиму роботи з енергосистемою синхронної зони континентальної Європи ENTSO-E.

На відміну від попередніх періодів, у 2017 р. Україна електричну енергію не імпортувала. Натомість з “Острова Бурштинської ТЕС”, який працює паралельно з ЕК^О-Е, було експортовано 5,17 млрд кВт * год (+29 % порівняно з 2016 р.).

Угода про умови майбутнього об'єднання енергосистем України та Молдови з енергосистемою континентальної Європи ENTSO-E набула чинності 7 липня 2017 року. ДП “НЕК “Укренерго” підготовлено План заходів щодо синхронізації ОЕС України з ENTSO-E. Нимпередбаченізаходи, спрямованінамодернізацію, реконструкцію, будівництвоновихоб'єктівгенерації, мережісистемуправління, гармонізаціїнормативнихітехнічнихвимогсинхронноїексплуатаціїенергосистем. Однак згаданий план ще потребує затвердження Урядом.

Налагодження спільної роботи з потужною енергосистемою Європи дозволить переорієнтувати ОЕС України на європейський вектор розвитку. Передача електричної енергії до/з ENTSO-E надасть додаткові можливості для балансування і створить умови для більш досконалої конкуренції на єдиному ринку.

Щоб нейтралізувати загрозу раптового переривання постачань енергоносіїв актуальним є формування в Україні нафтових резервів відповідно до вимог Директиви 2009/119/ЄС. Нормативно-правові акти, що відкриють шлях цьому процесу, а саме проект розпорядження Уряду про схвалення моделі формування в Україні мінімальних запасів нафти й нафтопродуктів і законопроект України “Про підтримання мінімальних запасів нафти й нафтопродуктів”, бути подані на розгляд Уряду 1 жовтня 2018 р.

Однак, паралельно з формуванням в Україні запасів нафти і нафтопродуктів, варто напрацювати механізми створення гнучкого енергетичного резерву, структура якого має відповідати структурі споживання, енергетичних ресурсів, об'єднувати запаси різних видів палива та енергії з резервом електричної потужності і забезпечувати стійке функціонування всіх галузей економіки, а не лише транспорту.

Компонентами такого резерву можуть стати:

- страхові резерви природного газу у розмірі 10 % від запланованого місячного обсягу постачання споживачам, які будуть створені постачальниками за власні чи залучені кошти;

- незнижувані запаси вугілля загальним обсягом щонайменше 5 млн т, що мають бути сформовані на ТЕС, ТЕЦ, підприємствах, які використовують вугілля як сировину та в державному резерві (натепер Держрезерв не має запасів вугілля, хоча цей вид палива зазначений у номенклатурі зберігання, а незнижувані запаси вугілля в обсязі близько 1 млн т формують лише ТЕС).

3. Дієва політика енергоефективності

Енергетична стратегія України на період до 2035 року визначає такі механізми підвищення енергоефективності національної економіки:

- упровадження на державному та муніципальному рівнях, а також на підприємствах, та постійне вдосконалення системи енергетичного менеджменту, зокрема, відповідно до вимог стандартів та міжнародних угод;

- стимулювання енергозбереження на рівні споживачів, формування енергоефективної свідомості у громадян;

- стимулювання підвищення енергоефективності шляхом адресної монетизації субсидій кінцевому споживачеві, мінімізація обсягів субсидування у перспективі;

- підвищення енергоефективності на етапі генерації електро- та теплоенергії, зниження втрат енергії у подальшому при її передачі та розподілі;

- забезпечення повноти та прозорості обліку всіх форм енергії та паливно-енергетичних ресурсів (електро- та теплоенергоносії, природного газу тощо).

Ключові завдання попередніх періодів ґрунтувалися на розробленні рамкового законодавства у сфері енергоефективності, зокрема в частині імплементації положень Директив Європейського Парламенту та Ради 2012/27/ЄС, 2010/30/ЄС і 2010/31/ЄС. У рамках цієї роботи в 2017 р. ухвалені Закони України:

- від 8 червня 2017 р. №2095-УШ “Про Фонд

енергоефективності”, яким визначені правові, економічні та організаційні засади утворення та діяльності зазначеної інституції;

- від 22 червня 2017 р. № 2118-УШ “Про енергетичну ефективність будівель”, яким установлені правові, соціально- економічні та організаційні засади діяльності у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель і зменшення споживання енергії в них;

- від 22 червня 2017 р. № 2119^Ш “Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання”, яким визначено засади забезпечення комерційного, у тому числі розподільного, обліку послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та забезпечення відповідною обліковою інформацією споживачів таких послуг.

21 квітня 2018 р. Європейський Союз, Міжнародна фінансова корпорація (№С) та Уряд Німеччини створили мультидонорський фонд для спільного фінансування українського Фонду енергоефективності. На початковому етапі в управлінні №С перебуватиме 53 млн євро фінансування, наданого ЄС (43 млн) і Німеччиною (10 млн) на безповоротній основі.

Із метою стимулювання населення, об'єднань співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) і житлово-будівельних кооперативів до впровадження енергоефективних заходів запроваджено механізм відшкодування 20...40 % від суми кредитів, залучених на придбання енергоефективного обладнання та/чи матеріалів. За три роки дії програми залучено понад 230 млн грн. Додаткові компенсації в розмірі 15...20 % від суми кредитів надають органи місцевого самоврядування, якими ухвалено 289 схожих програм.

Проте, попри ці досягнення, в суспільстві зберігаються стереотипи існування надлишку дешевих енергоносіїв. Суб'єкти господарювання й виробники паливно-енергетичних ресурсів не відчувають необхідності в запровадженні технологій із вищими коефіцієнтами перетворення енергії. Водночас, населення очікує, що держава буде й надалі компенсувати йому всі енергетичні затрати через програми субсидування й дотування.

Зменшенню патерналістських настроїв сприятиме здійснюваний Урядом перехід до монетизації житлово- комунальних субсидій, що супроводжується зменшенням соціальних нормативів.

Його перший етап, запроваджений 1 січня 2018 р., змінив систему розрахунків на рівні підприємств-надавачів послуг, надавши їм можливість вибору постачальника енергоносіїв із здійсненням розрахунків “живими” грошима. Другий етап монетизації, що розпочнеться 1 січня 2019 р., передбачає виплату споживачеві пільг і субсидій на оплату житлово-комунальних послуг у грошовій формі відповідно до ст. 11 Закону України від 9 листопада 2017 р. № 2189-"УШ “Про житлово-комунальні послуги”.

Хоча необхідність ефективного використання паливно- енергетичних ресурсів повсюдно визнається одним з пріоритетів сталого розвитку, прориву в цьому напрямі не відбулося. Якщо в 1990 р. рівень енергоефективності України (показник, зворотній рівню енергоємності ВВП) був меншим, аніж загальносвітовий, у 2,57 раза, то в 2014 р. відставання становило 2,35 раза [8]. Таким чином, попри значну увагу до цього чинника сталого розвитку в усьому світі, в державі досі не створено умови для формування свідомого енергоефективного суспільства.

Украй фрагментоване підвищення ефективності використання палива та енергії майже не стимулюється, отже не відбивається на затратах домогосподарств, значна частка яких не веде індивідуального обліку споживання паливно-енергетичних ресурсів. Так, вузлами комерційного обліку теплової енергії й питної води оснащені відповідно 71 і 28 % багатоквартирних будинків, індивідуальними лічильниками природного газу й води - 74 і 70 % домогосподарств.

З огляду на це, потребують уточнення економічні механізми стимулювання енергоефективності в частині їхнього переорієнтування на цільові групи споживачів енергоресурсів і перегляду організаційних форм реалізації. Це передбачає створення інституційних умов спрямування інвестицій споживачам через використання фінансової інфраструктури та цінового стимулювання суб'єктів господарювання до підвищення ефективності використання енергоресурсів.

4. Забезпечення прозорості, протидія “тінізації” й криміналізації енергетичної галузі

Стратегія національної безпеки України визнає загрозами енергетичній безпеці криміналізацію та корумпованість енергетичної сфери; її високу “тонізацію”, а також неефективну систему державного управління, в частині здійснення органами, що формують та реалізують державну політику розвитку енергетичних ринків, діяльності в корпоративних та особистих інтересах.

- забезпечення незалежності НКРЕКП від будь-якого впливу, її фінансової незалежності й самостійності у прийнятті рішень;

- упровадження механізмів прозорості видобутку та використання власних паливних ресурсів за принципами міжнародної ініціативи із забезпечення прозорості видобувних галузей (ЕІТІ).

Закон України від 22 вересня 2016 р. № 1540-УШ “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики і комунальних послуг” визначив правовий статус енергетичного регулятора, особливості організації його діяльності, завдання, функції, повноваження та порядок їхнього здійснення, особливості здійснення контролю на ринках енергетики і комунальних послуг.

У 2017 р. планувалося оновити склад НКРЕКП, щоб гарантувати його незалежність від гілок влади. Але через затримку з призначенням членів Конкурсної комісії з відбору кандидатів на посади членів НКРЕКП ротацію чинного складу регулятора вдалося провести лише роком пізніше.

Упровадженню механізмів прозорості видобутку та використання власних паливних ресурсів за принципами міжнародної ініціативи із забезпечення прозорості видобувних галузей сприяли:

- прийняття Закону України від 1 березня 2018 р. № 2314-"УШ “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення деяких аспектів нафтогазової галузі”. Цей документ скасував необхідність отримання 14 дозволів і реалізації шести обов'язкових процедур та суттєво прискорив погодження виконання робіт з освоєння та експлуатації нафтогазових родовищ;

- ухвалення постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 р. № 1108 “Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин” (скасування проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин кожні п'ять років експлуатації ділянки надр);

- затвердження наказом Мінприроди від 15 березня 2017 р. № 118 нових Правил розробки нафтових і газових родовищ.

Прийняття окремого закону, що запроваджує в Україні принципи міжнародної ініціативи із забезпечення прозорості видобувних галузей (ЕІТІ) передбачено планом заходів щодо реалізації Концепції розвитку газовидобувної галузі України, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2017 р. № 275-р. Однак відповідний законопроект (№ 6229) було підтримано Верховною Радою лише 18 вересня 2018 р.

Продовжуючи роботу в цьому напрямі, доцільно було б:

- уніфікувати, зробити прозорою та закріпити на рівні закону процедуру отримання спеціальних дозволів на користування надрами, внесення змін до них, призупинення й позбавлення прав на користування надрами;

- гарантувати рівні умови всім учасникам ринку при видачі спеціальних дозволів на користування надрами;

- запровадити прозорі юридичні механізми створення партнерських відносин та залучення інвестицій у надрокористування;

- спростити дозвільну систему нафтогазовидобувної галузі, обмеживши її державною екологічною експертизою, державною експертизою запасів корисних копалин, укладенням договору на проведення розвідувальних робіт, отриманням погоджень на зміну цільового призначення та отримання земельної ділянки в користування, дозволом на приєднання до мережі, а також повідомленнями про затвердження проектів на буріння свердловин і спорудження супровідних об'єктів, дослідно- промислової й промислової розробки.

Підвищенню прозорості енергетичної галузі сприяло також ухвалення Закону України від 25 грудня 2015 р. № 922-УШ “Про публічні закупівлі” й запровадження з 2016 року обов'язкового використання під час публічних закупівель електронної системи РгоЕогго.

Водночас, невирішеними частинами проблеми залишаються:

- низький рівень професіоналізму осіб, відповідальних за проведення закупівель, який обумовлює можливість необ'єктивного вибору переможця торгів і, як наслідок, неефективного витрачання коштів;

- відсутність єдиної бази даних, яка дозволяла б визначати початкові ціни закупівель. Наприклад, власний моніторинг вартості бензину й дизельного палива ведуть щонайменше сім центральних і всі місцеві органи виконавчої влади. Однак більшість підтримуваних ними інформаційних систем характеризуються недостатнім рівнем надійності первинної інформації. Унаслідок такого стану справ публічні закупівлі паливно-енергетичних ресурсів нерідко здійснюються за цінами, що є значно вищими, аніж ринкові;

- допуск до торгів будь-яких юридичних і фізичних осіб, незалежно від їхньої кваліфікації і виробничих можливостей; як наслідок - виникнення ризиків участі в торгах “фірм-одноденок”, що не гарантують і не несуть відповідальності за здійснення постачань;

- надання замовнику права самостійно формулювати технічне завдання, визначати відповідність кваліфікаційним вимогам і приймати продукцію; як наслідок - дискредитація небажаних постачальників шляхом створення штучних перешкод під час приймання продукції, а також можливість попереднього “призначення” постачальника.

З огляду на ці проблеми:

1. Метою Закону України “Про публічні закупівлі” має стати не “забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції”, а задоволення потреб держави в товарах, роботах і послугах.

2. Держава не повинна, виступаючи замовником товарів, робіт і послуг, впливати на рівень ринкових цін на них. Будь-які закупівлі мають здійснюватися лише за ринковими цінами, а оптимізація затрат - досягатися тільки за рахунок гуртової знижки.

3. У системі державних закупівель має бути присутня сторона, зацікавлена в заощадженні бюджетних коштів. Сьогодні держава делегує права на придбання товарів, робіт і послуг замовнику. Для нього ж такі закупівлі є джерелом корупційного доходу, який може бути отриманий у разі завищення цін. При цьому постачальник також зацікавлений в отриманні прибутку, а громадянське суспільство не має механізмів контролю і впливу на закупівлі.

Додатковими інструментами подальшої подолання тінізації енергетичної сфери можуть стати:

- законодавче забезпечення системи спеціалізованих заходів профілактики корупції, а також покарання за корупційні

дії;

- зменшення кількості перевірок, скорочення часу на проведення реєстрації й отримання ліцензій, сертифікатів та інших дозвільних документів, створення рівних умов підприємницької діяльності для усіх суб'єктів господарювання;

- скорочення кількості податкових пільг і забезпечення рівних умов для суб'єктів господарювання, що провадять свою діяльність в паливно-енергетичному комплексі;

- посилення відповідальності за використання тіньових податкових схем в енергетичному бізнесі та умисну мінімізацію податкових зобов'язань;

- поширення безготівкових розрахунків, передусім під час продажу нафтопродуктів через автозаправні станції.

У чинних в Україні нормативно-правових актах відсутні чітко сформульовані механізми протидії загрозі здійснення державними органами діяльності в корпоративних та особистих інтересах. Проте окремі події на енергетичних ринках свідчать, що органи влади, які реалізують політику їхнього розвитку чи можуть впливати на ці ринки, виконуючи свої функції, часто підлаштовуються під інтереси суб'єктів господарювання, діяльність яких вони регулюють [9] .

Мінімізувати згадану загрозу можна, забезпечивши політичну, фінансову й функціональну незалежність енергетичних регуляторів. Перші кроки в цьому напрямі зроблено завдяки ухваленню Закону України від 22 вересня 2016 р. № 1540-УПІ “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”.

Попри це, ризики неформального впливу на НКРЕКП та інших регуляторів в Україні зберігаються. Тому варто було б додатково:

- запровадити персональну відповідальність за спроби втручання в будь-якій формі в діяльність регуляторів і вчинення тиску на них із боку органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, суб'єктів господарювання та їхніх асоціацій, політичних партій, громадських об'єднань, професійних спілок, інших об'єднань громадян та їхніх органів;

- виключити на певний період установлення колишніми керівниками регуляторів договірних відносин із суб'єктами господарювання, що здійснюють свою діяльність на регульованих ринках;

- установити чітку процедуру обговорення проектів рішень, у тому числі з галузевими об'єднаннями та асоціаціями;

- передбачити періодичний аудит регуляторів відомими незалежними компаніями із зовнішньою оплатою послуг.

5. Захистоб'єктівкритичної енергетичної

інфраструктури

- формування системи захисту критичної інфраструктури в Україні відповідно до затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 грудня 2017 р. № 1009-р концептуальних основ;

- розроблення планів реагування на загрози природного і техногенного характеру, спричинених протиправними й комбінованими діяннями, у тому числі Плану забезпечення стійкості енергопостачання України (за аналогією з Національним планом дій у газовій сфері);

- забезпечення належної взаємодії та обміну інформацією між державними (національними) системами кризового реагування з їх подальшим поетапним інтегруванням до єдиної системи захисту критичної інфраструктури;

- координування роботи, чіткого розподілу відповідальності та ефективної взаємодії із суб'єктами господарювання, створення умов, за яких вони враховуватимуть пріоритети енергетичної безпеки [10];

- формування й підтримання резервів паливно- енергетичних ресурсів;

- надання об'єктивної інформації громадськості з метою уникнення соціальної напруги й нерозуміння дій органів державної влади.

Висновки та перспективи подальших досліджень.

Моніторинг Стратегії національної безпеки України свідчить про збереження високого рівня загроз в енергетичній сфері. Попри вжиття Урядом низки заходів, спрямованих на їхню нейтралізацію, використані ним механізми та інструменти державної політики не є вичерпними. Позитивні зрушення в нейтралізації загрози недостатнього рівня диверсифікації джерел постачання енергоносіїв і технологій, що полягають у зменшенні протягом останніх років залежності від РФ у постачаннях ядерного палива, задоволенні двох третин внутрішніх потреб газом власного видобутку та припиненні імпорту електричної енергії, компенсувалися негативними - зростанням імпорту енергетичного вугілля, повільним формуванням ринкових механізмів і черговим запровадженням надзвичайних заходів в енергетиці.