Новые вызовы для российской внешней помощи в контексте достижения целей устойчивого развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лаборатории исследований международной торговли Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)

Новые вызовы для российской внешней помощи в контексте достижения целей устойчивого развития

Ю.К. Зайцев

В последние годы роль России в области международной помощи в целях развития остается особенно дискуссионной в свете формирования и реализации повестки ЦУР. 20 апреля 2014 г. правительство Российской Федерации приняло Концепцию государственной политики Российской Федерации в области содействия международному развитию (СМР), в которой были официально объявлены национальные цели и приоритеты. Концепция заменила предыдущую версию, которая была утверждена в 2007 г. после первого председательства России в клубе глобальных доноров «Группы восьми». Российский опыт проведения саммита «восьмерки» в 2006 г. оказал существенное влияние на повестку дня национальной программы СМР, а также на первую Концепцию СМР 2007 г. [Ларионова, 2007], аналогов которой ранее не было.

Несмотря на существование официальной повестки СМР, обозначенной в Концепции 2014 г., в которой акцентируется облегчение бремени задолженности, укрепление систем образования и здравоохранения [Указ Президента РФ от 20 апреля 2014 г. № 259..., 2014], российское правительство еще не до конца сформулировало национальный подход к СМР по нескольким причинам. С одной стороны, российское правительство сотрудничает с КСР ОЭСР, предоставляя статистику официальной помощи в целях развития (ОПР) на ежегодной основе. С другой стороны, оно поддерживает активный диалог со странами Юга в формате БРИКС, где страны идентифицируют себя как новых доноров. Однако трансформация международной архитектуры СМР, новая повестка развития на период до 2030 г., а также усиление роли новых заинтересованных сторон, в том числе частного сектора, создают дополнительные вызовы для международных доноров, включая Россию.

Российское правительство еще не приняло специальный национальный закон о выполнении обязательств по Целям в области устойчивого развития (ЦУР). Тем не менее некоторые ЦУР совпадают с национальными приоритетами России, введенными Указом Президента в мае 2018 г. [Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г.] на региональном и страновом уровне. В Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., принятой Организацией Объединенных Наций (ООН) в 2015 г., особое внимание уделяется процессам последующей деятельности и обзору на национальном и глобальном уровне. Постепенное достижение ЦУР к 2030 г., а также национальных приоритетов к 2024 г. требует укрепления национальной системы мониторинга и оценки (МиО) СМР, чтобы существенно повысить эффективность и действенность российской помощи за рубежом и способствовать снижению чрезмерной бюрократии. Выявленные тенденции обуславливают необходимость проведения концептуального анализа российского СМР с учетом новых возможностей, связанных с ЦУР, формированием системы МиО и сотрудничеством с бизнесом.

Теоретической основой настоящего исследования стали подход «системных изменений» (“systemic change”) [Humphrey, 2014] и «масштабный подход» (“scaling up approach”) [WBCSD, 2013], которые часто используются в исследованиях по экономике развития. «Масштабный подход» позволит измерить масштабы участия России в СМР с точки зрения количества выделяемых ресурсов, числа вовлеченных стейкхолдеров, географического охвата и т.д. Хотя эффект масштаба и отдача от политических инвестиций важны для российского правительства, объемы помощи сами по себе не характеризуют качественное влияние на процессы развития. Вот почему подход «системных изменений» полезен для объяснения того, как деятельность России в области сотрудничества в целях развития согласуется с национальными целями и ЦУР. Подход также объясняет трансформацию в структуре и в динамике системы, которая приводит к воздействию на материальные условия или поведение заинтересованных сторон. В долгосрочной перспективе этот подход выявляет, среди прочего, и побочные эффекты, которые оказывают более широкое прямое и косвенное воздействие [Ruffer, Wach, 2013]. Этот подход может описать сложный характер участия России в международном развитии и выявить проблемы и последствия, которые имеют системный характер [Harich, 2010].

В целях определения как системных, так и масштабных эффектов влияния российских проектов СМР, в настоящей статье обсуждаются вопросы МиО, проблемы достижения ЦУР, участия российских предприятий, которые также способствуют системным изменениям и расширению масштабов российских проектов помощи. Несомненно, обозначенные вопросы так или иначе уже рассматривались в работах российских авторов [Ларионова, 2019; Максимова, 2015; Рахмангулов, 2010], однако в данной статье мы пытаемся переосмыслить поставленные ранее проблемы с учетом новых факторов национальной и международной повестки дня.

Россия как глобальный донор

Советский подход к предоставлению экономической помощи был в основном связан с выделением финансовых ресурсов социалистическим странам и странам с низким уровнем дохода в целях оказания ими политической поддержки на международной арене [Всемирный банк, 2013]. После распада Советского Союза место России в международной системе помощи развитию изменилось. В 1990-е годы, во время переходного периода, Россия была включена в список стран -- получателей КСР ОЭСР и получала льготные кредиты для поддержки национальной экономики. В 1997 г. страна была приглашена на саммит «Группы семи», где она оставалась в качестве члена до 2013 г. В 2006 г. Россия официально стала глобальным донором после председательства в «Группе восьми» в Санкт-Петербурге, где страны-доноры приняли ряд обязательств по борьбе с глобальной бедностью в таких областях, как образование, энергетика и здравоохранение. Более того, в 2005 г. Россия полностью выполнила свои обязательства перед Парижским клубом доноров. Это потребовало от правительства России скорректировать свой подход к СМР. В результате процесс способствовал обсуждению возможностей для системной трансформации национальных институтов в целях реализации политики СМР.

Современная экономическая история России характеризуется одновременно как интенсификацией, так и частичным сдерживанием работы по формированию российской системы СМР. Как упоминалось ранее, в 2007 г., сразу после председательства России в «восьмерке», президент России утвердил Концепцию участия России в содействии международному развитию [Концепция участия России..., 2007]. В указе 2007 г. содержались специальные ссылки на международные обязательства России, такие как Декларация тысячелетия, Монтеррейский консенсус, Парижская декларация и т.д. Он подтвердил многоплановый подход России к политике развития, выходящий за рамки прежнего акцента на обязательствах по облегчению бремени задолженности, которые Россия взяла на себя в Глениглсе в 2005 г. Именно в этот период активно обсуждалась идея создания национального агентства международной помощи [Рахмангулов, 2010].

Россия наращивала и расширяла свои программы международной помощи в целях развития со 100 млн долл. США в 2004 г. до наибольшего значения в 1,3 млрд долл. США в 2016 г. (рис. 1). Хотя эти суммы весьма скромны по сравнению с затратами других доноров, а также по отношению к уровню ВНД России, они достаточно существенны в условиях антироссийских санкций и ряда внутриэкономических проблем.

Рис. 1. Официальная помощь в целях развития, предоставленная Российской Федерацией в период с 2005 по 2018 г., млн долл. США

Источник: на основе данных, предоставленных КСР ОЭСР и Минфином России.

В период 2014--2017 гг., который совпал с внешним и внутренним экономическим кризисом, Российская Федерация продолжала укреплять свои позиции в качестве международного донора. Внутренние и внешние проблемы для российской экономики в этот период были в основном связаны с санкциями. Предполагаемое воздействие санкций на российскую экономику составляло от 1 до 1,5% ВВП в год, а отток ПИИ превысил 150 млрд долл. США [ЦБ РФ, 2018].

В 2018 г. уровень экономической помощи развивающимся странам незначительно понизился -- до 999,08 млн долл. США, однако это сопоставимо с тремя предыдущими периодами, когда финансирование превышало 1 млрд долл. США, несмотря на экономический спад.

В 2014 г. был опубликован новый президентский указ об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию [Указ Президента РФ от 20 апреля 2014 г. № 259..., 2014]. Особый приоритет был сохранен в отношении формирования зоны добрососедства в рамках экономической поддержки стран СНГ [Кнобель, Зайцев, 2017]. Акцент был сделан на международных обязательствах, принятых в период 2007--2014 гг. Фокус на поддержке результатов устойчивого развития также сохранился.

Согласно последним статистическим данным, в 2018 г. Россия выделила 999,08 млн долл. США в качестве официальной помощи развитию (ОПР), что на 16% меньше, чем в 2017 г. Уровень ОПР в мире в 2018 г. в реальном выражении составил 149,3 млрд долл. США [OECD, 2018]. Несмотря на это снижение, объем российской ОПР не превышает 0,1% от ее ВНД, в то время как одной из целей ООН по финансированию СМР является ежегодное предоставление донорской помощи на уровне 0,7% от уровня ВНД доноров [OECD, 2019]. В то же время вклад в ОПР таких стран, как Великобритания, Норвегия Швеция, по результатам 2018 г. превысил этот показатель.

Несмотря на поступательный рост российских ассигнований на реализацию проектов внешней помощи, работа над формированием институциональной системы все еще требует существенного прогресса.

Распределение российской ОПР по каналам предоставления

Хотя в Концепции российской политики в сфере СМР обозначен широкий спектр приоритетных секторов, нынешняя практика предоставления российской ОПР в целом связана с многосторонними и двусторонними каналами, а также с гуманитарной помощью и облегчением задолженности. Кроме того, понимание действующих инструментальных форм российского участия в СМР поможет определить национальные приоритеты, связанные с достижением ЦУР и созданием национальной системы МиО.

Многосторонняя помощь

В 2012--2013 гг. двусторонние и многосторонние потоки ОПР были практически на одном уровне, с небольшим превышением многостороннего финансирования над двусторонним. Основной мотивацией изменения режима предоставления помощи стало стремление повысить эффективность российской помощи по двусторонним каналам, что могло бы усилить контроль над ней.

Несмотря на наметившуюся тенденцию Минфина России к увеличению доли двусторонней помощи в 2014--2015 гг., в 2017 и 2018 гг. объем многосторонней помощи составил 38,5 и 37% соответственно (рис. 2). Это свидетельствует о сохранении приоритетности использования международных институтов в качестве механизмов предоставления ОПР.

Основными многосторонними партнерами России в 2018 г. были учреждения ООН (104,71 млн долл. США), Всемирный банк (16,4 млн долл. США) и региональные банки развития (225,12 млн долл. США) (табл. 1).

Рис. 2. Распределение российской ОПР на двустороннюю и многостороннюю помощь, млн долл. США

Источник: на основе данных, предоставленных КСР ОЭСР и Минфином России.

Таблица 1. Объем финансового участия России в международных институтах развития в 2018 г.

Источник: составлено на основе данных КСР ОЭСР и Минфина России.

Несмотря на заявления, сделанные в рамках весенних ежегодных встреч Всемирного банка и МВФ в 2018 г. по поводу воздержания России в отношении рекапитализации Всемирного банка на сумму 13 млрд долл. США, российское правительство продолжает использовать инструменты Банка для оказания помощи [РБК, 2018]. Во Всемирном банке Российская Федерация финансирует проекты в рамках 21 целевого фонда [World Bank, 2019]. Общая сумма денежных взносов в 2013--2017 гг. составила 62 млн долл. США, в результате чего Россия заняла 25-е место в рейтинге доноров по целевым фондам МБРР/МАР [World Bank, 2018]. Среди региональных банков развития в 2017--2018 гг. основной приоритет был отдан тем из них, которые реализуют свои проекты на евразийском пространстве, в частности, Евразийскому банку развития (ЕАБР) [Кнобель, Зайцев, 2018].

Двусторонняя помощь

В рамках двустороннего сотрудничества Россия продолжает уделять основное внимание оказанию помощи странам Содружества независимых государств (СНГ). Для многих постсоветских стран Россия по-прежнему один из крупнейших доноров. Например, по данным Агентства по статистике при Президенте Таджикистана, доля России в общей помощи развитию страны составила 19,8% [Какую помощь Россия..., 2017]. По словам заместителя министра иностранных дел А. Панкина, приоритетными регионами для России также остаются страны Латинской Америки, Африки и Азии [ТАСС, 2018].

Тем не менее большая часть двусторонней международной помощи России в области развития направлена на конкретные страны -- партнеров, друзей или соседей России. На такие страновые программы приходится 40% всех программ и 80% всего текущего российского финансирования СМР. Среди наиболее значимых получателей

Кыргызстан, Таджикистан, Куба, Северная Корея, Никарагуа, Гвинея, Сербия, Мозамбик, Сирия и Армения. На эти страны приходится 95% российской помощи [Кно- бель, Зайцев, 2017].

В настоящее время российская двусторонняя помощь в основном сосредоточена на облегчении бремени задолженности (ЦУР 17), борьбе с изменением климата (ЦУР 13), развитии инфраструктуры (ЦУР 9), энергетике (ЦУР 7), здравоохранении (ЦУР 3), водоснабжении и санитарии (ЦУР 6), а также на поддержке бюджета (ЦУР 17). В частности, Россия использует много- и двусторонние механизмы, обращаясь во Всемирный банк или Всемирную продовольственную программу для оказания помощи странам СНГ в развитии инфраструктуры и обеспечении продовольственной безопасности. Эти мероприятия соответствуют национальным задачам России на евразийском экономическом пространстве [Указ Президента РФ от 20 апреля 2014 г. № 259..., 2014].

Следует отметить, что объем ОПР, предоставленной Российской Федерацией, в отчетности КСР ОЭСР несколько занижен. Дело в том, что Россия оказывает помощь странам, которые не включены в список бенефициаров КСР ОЭСР, в частности, поддерживает социально-экономическое развитие Республики Южная Осетия в рамках инвестиционной программы финансовой помощи России на период 2015--2017 гг. Российское правительство выделило 600 млн руб. на строительство операционно-хирургического комплекса республиканской больницы [Vademec, 2018]. Кроме того, Российская Федерация выделяет средства на борьбу с международным терроризмом, оказывает военную помощь. Однако эти направления деятельности не учитываются в статистике ОПР [Зайцев, 2013]. Существует вероятность увеличения значения российской помощи вследствие реформы принципов статистического учета, проведенной КСР ОЭСР в 2018 г. [OECD, 2019].

Надлежащий учет российской ОПР позволит точнее оценить масштабы официального участия России в развитии беднейших стран по двусторонним и многосторонним каналам. Кроме того, учет помощи по механизмам предоставления отражает количественную сторону участия в процессе развития, никоим образом не характеризуя качественные аспекты. Для обоснованных суждений о системных изменениях в результате влияния российской ОПР необходима база фактических данных. Тем не менее в настоящее время в российской политике в области СМР отсутствуют компоненты МиО и оценки воздействия помощи развитию.

Мониторинг и оценка

Сохранение относительно высокого уровня финансирования российских программ СМР повышает важность отслеживания действий правительства в области сотрудничества в целях развития для повышения эффективности и действенности помощи. Более того, в условиях ограниченных бюджетных ресурсов мониторинг реализации государственной внешней и внутренней политики может повысить стандарты отчетности российского правительства. Вот почему разработка институциональной модели и создание национальной системы мониторинга и оценки (МиО) имеет большое значение. Кроме того, система МиО помогает отслеживать прогресс «системных изменений» [Humphrey, 2014] и оценивать «масштабы» российских программ по борьбе с глобальной бедностью [WBCSD, 2013].

С точки зрения экспертов, существует несколько причин для внедрения системы МиО СМР в России. Первая причина -- предоставление информации общественности и правительству, особенно в условиях бюджетных ограничений. Отчетность должна включать простые показатели, по которым можно судить о том, что было сделано на глобальном и страновом уровне. Показатели должны быть легкоизмеримыми, а данные -- доступными. Успешные исследования по созданию систем мониторинга и оценки СМР обычно связывают с практикой Великобритании, Германии, Канады, Австралии [Boehmer, Zaytsev, 2019], где эффективность проектов помощи оценивается по критериям «системных изменений».

Вторая причина связана с подотчетностью на международном уровне, в частности, в рамках участия России в «Группе двадцати», которое предполагает подготовку национальных планов действий по достижению ЦУР. Россия как участник «двадцатки» приняла обязательство обеспечить ежегодную отчетность о достижении ЦУР. Данное международное обязательство совпадает с национальными приоритетами России по достижению ЦУР, что отражено в Концепции государственной политики Российской Федерации в области содействия международному развитию [Указ Президента РФ от 20 апреля 2014 г. № 259..., 2014]. Кроме того, использование показателей ЦУР может способствовать формированию национальной системы мониторинга и оценки СМР, а также повысить эффективность и результативность российских проектов помощи в целях развития. Таким образом, отчеты о достижении ЦУР для «двадцатки» могут быть частью национальных усилий по мониторингу и оценке СМР.

В международной повестке акцент на постепенном достижении ЦУР к 2030 г. стал одним из факторов укрепления национальных систем мониторинга и оценки в сфере СМР. В Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., принятой ООН в 2015 г., особое внимание уделяется последующему обзору национальных действий по достижению ЦУР [UN, 2015]. С запуском ЦУР многие правительства активно работают над своевременным достижением показателей и целей ЦУР. Это заставляет их пересматривать основные принципы национальных систем МиО. Учитывая, что российское правительство находится на самой ранней стадии создания национальной системы мониторинга и оценки СМР, достижение ЦУР может быть частью этого процесса. Это также способствовало бы повышению прозрачности национальных усилий России в области международного сотрудничества в целях развития. Более того, большинство ЦУР предполагает формирование длительных эффектов и системных изменений. Для выявления этих эффектов необходима система МиО. Благодаря мониторингу и оценке соответствующих целей ЦУР, правительственные органы смогут отслеживать свои усилия, связанные с системными изменениями в экономическом развитии стран -- получателей помощи.

Российская политика СМР и повестка дня ЦУР

ЦУР стали новым вызовом для международного сообщества, особенно в условиях меняющейся повестки дня в области развития. Достижение каждой из ЦУР зависит от большого числа факторов, при этом все 17 ЦУР взаимосвязаны друг с другом. Каждая из целей связана с другими целями и подцелями различным образом, часто зависящим от определенного национального контекста [UN, 2015]. Более того, введение ЦУР в российскую практику СМР может быть связано с реализацией системного подхода, направленного на изменение процесса, а также эффектов прямого и косвенного воздействия российской помощи [Ruffer, Wach, 2013].

Как отмечалось ранее, в российской практике в институциональном порядке роль и функция ЦУР не определены. Тем не менее можно выделить отдельные направления работы российского правительства в данной сфере. Так, по итогам заседания Государ-

ственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» [Администрация Президента, 2016], состоявшегося в декабре 2016 г., правительству России, в частности, поручено определить и использовать систему показателей устойчивого развития, механизмы достижения целей и поэтапное решение задач экологически устойчивого развития страны до 2030 г. и на долгосрочный период до 2050 г.

Работа по мониторингу достижения ЦУР Российской Федерации с 2017 г. включена в Федеральный план статистических работ [Распоряжение Правительства РФ от 23 сентября 2017 г. N 2033-р]. Ответственным органом за разработку национальных показателей ЦУР для Российской Федерации с целью их дальнейшей реализации в государственных стратегических документах был назначен Росстат [Росстат, 2019]. Ведомство также координирует сбор и предоставление статистической информации по показателям ЦУР для международных организаций [Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 июня 2017 г. № 1170-р]. Всего собрано 90 показателей ЦУР, в том числе 54 показателя (60%) Росстата и 36 показателей (40%) отраслевых министерств и ведомств. В 2017 г. на портале Росстата был создан раздел «Цели устойчивого развития» для загрузки статистической информации о мониторинге реализации ЦУР на национальном уровне [Цели устойчивого развития, 2015]. Таким образом, индикаторы реализации российской внутренней и внешней политики отражают и динамику действий правительства России в сфере ЦУР (рис. 4).

Необходимо отметить, что на национальном уровне ЦУР косвенным образом отражены в Указе Президента России «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее -- Майский указ) [Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г.]. Майский указ 2018 г. устанавливает стратегические задачи для правительства Российской Федерации и определяет показатели результатов, которые, как ожидается, будут достигнуты через шесть лет и позволят решить задачи ЦУР.

Майский указ включает девять национальных целей в области демографии, искоренения нищеты и увеличения доходов, улучшения жилищных условий, развития технологий, цифровой экономики, экономического роста, расширения экспорта и т.д. В табл. 2 приведены цели, показатели и их значения к 2024 г. Национальные цели и показатели коррелируют с ЦУР, связанными с ликвидацией нищеты (ЦУР 1), голода (ЦУР 2), укреплением систем здравоохранения (ЦУР 3), сокращением неравенства (ЦУР 10), устойчивым развитием городов и населенных пунктов (ЦУР 11), индустриализацией и инфраструктурным развитием (ЦУР 9), экономическим ростом (ЦУР 8).

Цели российской политики СМР также связаны с ЦУР, и могут быть классифицированы по трем уровням: глобальному, региональному и страновому. Традиционно приоритеты России как донора охватывали области, в которых страна обладала сравнительными преимуществами: здравоохранение, образование, энергетика, продовольственная безопасность. Все эти области связаны с ликвидацией нищеты в странах- партнерах (ЦУР 1). Другие цели российской Концепции СМР на глобальном уровне, связанные с предотвращением последствий стихийных бедствий, установлением стабильного и справедливого мирового порядка на основе общепризнанных норм международного права и отношений между странами, также могут быть сопоставлены с соответствующими ЦУР (ЦУР 11 и 17).

На региональном уровне приоритеты России в основном связаны с содействием интеграционным процессам на пространстве СНГ с особым акцентом на развитие торгово-экономических партнерств (ЦУР 17). В отношении других соседних стран

Таблица 2. Перечень общенациональных целей Майского указа 2018 г.

Источник: составлено автором по материалам правительства РФ.

Россия заинтересована в содействии устранению потенциальных точек напряженности и конфликтов и, прежде всего, источников незаконного оборота наркотиков, международного терроризма и организованной преступности, а также в предотвращении их возникновения (ЦУР16).

На уровне стран-получателей приоритеты российской политики СМР часто совпадают с ее глобальными и региональными приоритетами. Национальные интересы России в поддержке развивающихся стран воплощаются в жизнь путем активизации экономической деятельности, создания условий для вовлечения беднейших групп населения в экономическую активность (ЦУР 8), обеспечения доступа к жизненно важным ресурсам, прежде всего к воде и электричеству (ЦУР 6 и 7). В случае содействия евразийской экономической интеграции все меры России помогают реципиентам улучшить условия для торговой и инвестиционной деятельности с целью повышения своей активности на евразийском экономическом пространстве.

Другое направление российских национальных интересов в политике СМР связано с повесткой дня глобального партнерства, которая в первую очередь касается укрепления национальных систем здравоохранения и социальной защиты (ЦУР 3), повышения качества образования (ЦУР 4) и поддержки усилий в постконфликтных ситуациях, миростроительстве (ЦУР 16). международный национальный мониторинг

Рис. 3. Области совпадения национальных интересов, региональных целей и ЦУР

Источник: составлено автором.

Таким образом, большинство приоритетных направлений российской политики СМР на глобальном, региональном и национальном уровне связаны с соответствующими ЦУР. Учитывая, что достижение целей развития сопряжено не только с конкретной ЦУР или несколькими ЦУР, важно отметить, что приоритетные области и соответствующие цели СМР России должны взаимно усиливать и дополнять друг друга (рис. 3).

Показатели ЦУР могут быть использованы для информирования заинтересованных сторон о достижении Россией целей национальной политики в сфере СМР. Кроме того, цели развития могут быть дополнены индикаторами, разработанными на международном уровне и адаптированными к конкретным потребностям мониторинга российской политики СМР [Boehmer, Zaytsev, 2018].

Российский бизнес и СМР

Российский бизнес был представлен на рынках развивающихся стран с советских времен. По сути, экономическая помощь СССР частично являлась формой корпоративной социальной ответственности (КСО) для работающих в развивающихся странах советских предприятий. Эта форма сотрудничества была направлена на укрепление их позиций на местах. По идеологическим причинам социально ориентированные программы, сопровождающие работу советских организаций, не могли концептуально и содержательно пересекаться с программами компаний капиталистических стран. Тем не менее они имели много общего с КСО-проектами западных партнеров [Зайцев, 2018].

Несмотря на то что роль, приписываемая бизнесу как субъекту развития, выходит далеко за рамки его деятельности в сфере КСО, из-за отсутствия детальной информации об участии российского частного сектора в СМР в настоящей статье используются только открытые данные по КСО, опубликованные российскими компаниями в рамках их участия в Глобальной инициативе по отчетности (GRI). Расходы российских компаний на внешнюю практику КСО, как правило, связаны с целями развития в области инфраструктуры и человеческого развития.

В настоящее время доля российских прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в наиболее бедных странах Африки, Латинской Америки и Юго-Восточной Азии все еще довольно низка. Например, в Субтропической Африке этот показатель составляет менее 8%, а на Ближнем Востоке и в Северной Африке -- менее 1% [RAS Institute, 2014]. На развивающихся и быстрорастущих рынках российские инвесторы вытесняются конкурентами из США, Китая и Австралии. Основные причины преимущественно связаны с относительно высокой конкуренцией и наличием поддержки со стороны национальных правительств, которые в случае США и ЕС часто имеют более диверсифицированные и эффективные механизмы поддержки. Например, в 2015 г. американские компании потратили на проекты КСО в Африке более 41,5 млн долл. США. В то же время Нигерия (5,41 млн долл. США) и Египет -- одни из крупнейших получателей социальных инвестиций (6,14 млн долл. США) [CECP, 2016].

Российские компании также представлены в перечисленных регионах в горнодобывающей отрасли и в сфере услуг, где программы КСО сопровождают бизнес-процессы. Однако расходы российских компаний на КСО существенно ниже, чем затраты западных коллег. Если американские компании в 2015 г. потратили более 41,5 млн долл. США на проекты КСО в Африке [CECP, 2016], то ОАО «Лукойл Оверсиз» реализовала в 2015 г. свои проекты КСО в Египте, Гане, Кот-д'Ивуаре, Ираке на сумму более 5 млн долл. США [Корпоративный отчет Лукойл..., 2011].

Российский частный сектор имеет расширенный портфель проектов КСО. Программы КСО, реализуемые российским бизнесом за рубежом, существенно различаются в зависимости от специфики бизнеса и условий финансирования. Например, бизнес из реального сектора экономики уделяет особое внимание инфраструктурным проектам и развитию человеческого капитала и местных сообществ. Проекты в области КСО бизнеса из финансового сектора в основном сосредоточены на решении экологических и социальных проблем [Зайцев, 2018].

Российский бизнес, представляющий реальный сектор экономики, отдает предпочтение проектам, которые затрагивают местные сообщества при реализации программ КСО. Ярким примером является деятельность российских компаний «Алроса», «Лукойл Оверсиз», «Русал», «Газпром», «Роснефть» на рынках развивающихся стран и стран с быстрорастущей экономикой.

«Лукойл Оверсиз» -- крупнейшая российская частная компания по активам, продажам и расходам на социально ориентированные проекты в Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Компания входит в десятку крупнейших нефинансовых транснациональных корпораций, представленных на рынках развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Один из крупнейших ее проектов в Африке -- проект «Мелейха» (Западная пустыня), реализуемый на условиях концессии до 2024 г. Компания владеет 50% акций проекта. Еще 50% принадлежат правительству Египта и египетской нефтяной компании EGPC. Одним из условий концессии была реализация социально ориентированных проектов, направленных на обеспечение интересов местных сообществ и развитие инфраструктуры.

Горнодобывающая компания «Русал» также входит в число ключевых представителей российских компаний, реализующих проекты КСО в регионах присутствия. В случае «Русала» такими странами являются Гвинея, Нигерия, Гайана, Ямайка [Отчет об устойчивом развитии..., 2013].

Практика КСО стала неотъемлемой частью деловой активности и часто реализуется как часть программы корпоративного управления. С одной стороны, программы согласуются с усилиями правительства по обеспечению общественных благ. С другой стороны, они не всегда преследуют основные цели развития, но косвенно способствуют экономическому росту.

Интеграция российского бизнеса в систему глобальных экономических отношений означает его более глубокое участие в цепочках создания стоимости, что, в свою очередь, предполагает расширение производства на развивающихся рынках в зависимости от наличия факторов производства. Однако политические риски и неэффективная система государственной поддержки экспортеров капитала с акцентом на компании с государственным участием значительно усложняют вход на зарубежные рынки российского бизнеса. Привлечение российского бизнеса к российским проектам СМР может существенно снизить такие риски.

Существует несколько механизмов, включая государственно-частные партнерства (ГЧП), которые могут повысить вовлеченность российского частного сектора в государственные проекты СМР. ГЧП стали неотъемлемой частью повестки дня ЦУР, охватывающей огромный потенциал для содействия достижению ЦУР 8, 9 и 17 в частности.

Более того, некоторые российские компании уже включили достижение ЦУР в свою повседневную деятельность. По данным Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), около 200 компаний реализуют более 500 проектов, направленных на преодоление социальных и экологических проблем. Из них 25 компаний, работающих в таких областях, как энергетика, нефтегазовая промышленность, металлургическая и горнодобывающая промышленность, сельское хозяйство, телекоммуникации, упорядочили свою социальную и экологическую практику с помощью Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. [РСПП, 2018]. Этот подход отражен в отчетах КСО этих компаний, где конкретные действия относятся к соответствующим ЦУР.

Несмотря на внутренние экономические проблемы, социально ориентированные проекты должны оставаться приоритетом для российских корпораций в условиях растущего экологического и социального давления, обусловленного достижением ЦУР. Это касается не только классических компаний-загрязнителей из горнодобывающего и обрабатывающего сектора, но и предприятий, работающих в сфере услуг. Более того, расширение присутствия российского бизнеса в развивающихся странах может быть усилено за счет государственной поддержки, связанной с проектами ГЧП и снижением политических рисков.

Более того, по заявлению российских властей, текущая деятельность правительства, связанная со списанием долговых обязательств через механизм «долг в обмен на развитие», способствует расширению преференций российского бизнеса в странах -- получателях помощи [«Слишком мало»: Россия списала..., 2019].

Заключение

Несмотря на спад в российской экономике и нестабильность отношений с США и ЕС с 2014 г., правительство России продолжает реализовывать программы в сфере международной помощи в целях развития. В результате приверженность России международным соглашениям остается твердой, даже вопреки тому, что политические события, такие как санкции Запада, подталкивают Россию к более изолированной позиции. Кроме того, предпринимаются попытки по изменению модальностей предоставления помощи, связанные с ее эффективностью. Тем не менее многосторонние и двусторонние механизмы продолжают обеспечивать баланс интересов и издержек, связанных с предоставлением российской помощи. Однако отсутствие системы МиО программ и проектов СМР на национальном уровне затрудняет точное понимание результативности и эффективности этих каналов и тормозит отслеживание прогресса.

Вопросы обеспечения подотчетности российских программ СМР, а также проблемы их эффективности и результативности актуализируют задачу формирования национальной системы МиО российских программ СМР. Безусловно, попытка создания национальной системы МиО СМР может привести к дополнительной бюрократии для лиц, принимающих решения, а также для исполнителей проектов СМР. Однако формирование такой системы позволит решать другие задачи, связанные с выполнением российских международных обязательств, в том числе в сфере ЦУР.

Кроме того, ЦУР становятся приоритетными для российской национальной политики в области социального и экологического развития [Заседание Госсовета., 2016]. Росстат стал ключевым ведомством в проведении мониторинга целей на национальном уровне [Распоряжение Правительства РФ от 23 сентября 2017 г. N 2033-р]. Последовательность действий по реализации программ СМР и достижению ЦУР могла бы быть обеспечена за счет дополнения национальной системы стратегического планирования СМР национальной Стратегией устойчивого развития России, а также достижения ЦУР до 2030 г. [Бобылев, Григорьев, 2016]. Для успешной реализации целей ЦУР необходимо адаптировать показатели ЦУР на национальном уровне на основе анализа существующих задач и мероприятий в рамках национальных программ социально-экономического развития и их сравнения с глобальными целями и задачами.

Сотрудничество с бизнесом также может привести к повышению эффективности помощи, что в дальнейшем будет способствовать появлению прямых и косвенных системных изменений в российских программах помощи и результатах развития в странах-реципиентах.

Учитывая сложную иерархию приоритетов СМР России на разных уровнях, важно сосредоточить внимание на областях пересечения национальных интересов, региональных задач, а также ЦУР в качестве глобальных приоритетов. Таким образом, сужая приоритетные области с целью разработки простой системы МиО, предлагается рассмотреть те сферы, в которых национальные интересы России напрямую совпадают с ЦУР и интересами стран-партнеров. Это могут быть ЦУР 2, 6, 7, 8 [Boehmer, Zaytsev, 2018].

Безусловно, модальности будущих программ СМР будут определять будущие направления развития российской системы СМР и позиционирование России как международного донора. Сейчас сотрудничество с КСР ОЭСР остается на достаточно низком уровне и заключается в рамках отчетности по ОПР. С другой стороны, Россия не является страной глобального Юга и была изолирована Западом от форумов глобальных доноров, таких как «Группа семи». Сложившееся положение требует от российского правительства поиска альтернативных вариантов развития системы СМР. Одной из таких альтернатив стало участие в формировании новых международных институтов развития, включая создание Нового банка развития (НБР) и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ).

Источники

1. Институт РАН (2014). Инвестиции из России стабилизируются после глобального кризиса М.: Институт мировой экономики и международных отношений РАН.

2. Правительственная комиссия по экономическому развитию и интеграции // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. Режим доступа: http://government.ru/department/426/about/ (дата обращения: 21.06.2019).

3. Распоряжение Правительства РФ от 23 сентября 2017 г. N 2033-р.

4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 июня 2017 года № 1170-р.

5. Рахмангулов М.Р. (2010) Становление системы содействия международному развитию в России // Вестник международных организаций. Т. 5. № 2. С. 196-215.

Аннотация

В статье рассматриваются современные тренды в российской практике оказания международной помощи в целях развития. Несмотря на международную изоляцию, правительство Российской Федерации продолжило увеличивать объем ассигнований на официальную помощь развитию, которые с 2015 г. составляют порядка 1 млрд долл. США ежегодно. Автор статьи определяет ключевые проблемы в сфере содействия международному развитию (СМР), связанные с мониторингом и оценкой, достижением Целей устойчивого развития (ЦУР) и взаимодействием с бизнес-сектором. Автор описывает действия российского правительства в его стремлении решить эти проблемы. Отдельный акцент поставлен на сопоставительном анализе показателей ЦУР с показателями национальных целей развития до 2024 г. Это дает возможность связывать российские цели с международными приоритетами. Теоретической основой настоящего исследования стали подход «системных изменений» (“systemic change") и «масштабный подход» (“scaling up approach"), которые часто используются в исследованиях по экономике развития. «Масштабный подход» позволяет измерить масштабы участия Российской Федерации в СМР с точки зрения количества выделяемых ресурсов, числа вовлеченных стейкхолдеров, географического охвата и т.д. Подход «системных изменений» объясняет, как деятельность России в области сотрудничества в целях развития согласуется с национальными целями и ЦУР, а также трансформацию в структуре и в динамике системы, которая приводит к воздействию на материальные условия или поведение заинтересованных сторон. В заключительном разделе автор размышляет о перспективах создания российской национальной системы мониторинга и оценки в сфере СМР, а также о возможностях содействия достижению ЦУР к 2030 г. Одним из таких направлений может стать усиление участия в формировании новых международных институтов развития, включая создание Нового банка развития (НБР) и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ) наряду с формированием двусторонних программ в сфере содействия международному развитию.

Ключевые слова: цели устойчивого развития (ЦУР); мониторинг и оценка (МиО); содействие международному развитию (СМР); национальные системы мониторинга и оценки; эффективность помощи; Россия

The article discusses current trends in the Russian practice of international development assistance (IDA). Despite international isolation, the Russian government continued to increase its allocations for official development assistance (ODA), which, from 2015, amount to about USD1 billion annually. The author identifies key problems in the field of IDA related to monitoring and evaluation, the achievement of the Sustainable Development Goals (SDGs) and interaction with the business sector. The author describes the actions of the government in its quest to solve these problems. Special emphasis is placed on a comparative analysis of the SDG indicators with indicators of national development goals until 2024. This makes it possible to link Russian goals with international priorities. The theoretical basis of this study is the 'systemic change and 'scaling up approach, which are often used in research on development economics. A “large-scale approach” allows us to measure the scale of Russia's participation in construction and installation work in terms of the number of allocated resources, the number of stakeholders involved, geographical coverage, etc. The “systemic change” approach explains how Russia's development cooperation activities are aligned with national goals and the SDGs, as well as the transformation in the structure and dynamics of the system, which leads to an impact on the material conditions or behavior of stakeholders.

In conclusion, the author reflects on the prospects for the creation of a national monitoring and evaluation system in the area of IDA, as well as on the possibilities of contributing to the achievement of the SDGs by 2030. One of the directions could be increased participation in the formation of new international development institutions, including the creation of the New Development Bank (NDB) and the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) along with the expansion of bilateral programs in the field of international development assistance.

Key words: sustainable development goals (SDGs); monitoring and evaluation (M&E); international development assistance (IDA); national monitoring and evaluation systems; aid effectiveness; Russia

Размещено на Allbest.ru