Показники оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів закладами вищої освіти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Показники оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів закладами вищої освіти

А. Дідик, д-р екон. наук

Ю. Погорелов, д-р екон. наук, доц. Рахункова палата України, Київ

Розглянуто завдання оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів закладами вищої освіти. Проаналізовано нормативні вимоги щодо вирішення такого завдання. Запропоновано вимоги до показників оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО. Побудовано інструментальний базис формування таких показників, і з його використанням розроблено відповідні показники. Визначено склад фактів з діяльності ЗВО, які можуть свідчити про непродуктивне та неекономне використання отриманих бюджетних коштів.

А. Дидык, д-р экон. наук,

Ю. Погорелов, д-р экон. наук, доц.

Счетная палата Украины, Киев

ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНИВАНИЯ ПРОДУКТИВНОСТИ И ЭКОНОМНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Рассмотрена задача оценивания продуктивности и экономности использования бюджетных средств учреждениями высшего образования. Проанализированы нормативные требования для решения такой задачи. Предложены требования к показателям оценивания продуктивности и экономности использования бюджетных средств учреждениями высшего образования. Построен инструментальный базис формирования таких показателей, и с использованием такого базиса разработаны соответствующие показатели. Определен состав фактов из деятельности учреждения высшего образования, которые могут свидетельствовать о непродуктивном и неэкономном использовании полученных бюджетных средств. оцінювання бюджетний освіта

А. Didyk, Dr. of Sci. (Economics),

Y. Pogorelov., Dr. of Sci. (Economics), Assoc. Prof.

INDICATORS OF EVALUATING PRODUCTIVITY AND FRUGALITY OF USAGE OF BUDGET FUNDS

BY HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS

There are existing approaches to evaluate results of higher education institutions activity described in the article. Legislative basis of the task of evaluating productivity and frugality of using budget funds by higher education institutions is built. Content of notions "productivity" and "frugality" concerning usage of budget funds is specified. To evaluate productivity and frugality of usage of budget funds by higher education institutions necessary instrumental tools are formed. They contain requirements for indicators, descriptive and phenomenological approaches, structural and matrix methods. Some requirements for indicators to evaluate productivity and frugality of usage of budget funds by higher education institutions are suggested. They are informational adequacy, content stability, coherence, quantitative form, simplicity of calculation, unambiguousness of calculation, ability to find primary data for calculation etc. There are main kinds of activity of higher education institutions considered to evaluate productivity and frugality of usage of budget funds. They are educational, innovative, scientific, and methodical activities. There are some quantitative indicators suggested for every considered kinds of activity of higher education institutions in the article. To find risks of unproductive and non-frugal usage of budget funds by higher institutions necessary facts and signals are suggested. Existence of such facts and signals in activity of any higher education institution can be considered as evidence of additional risks including risks of corruption.

Вступ

Заклади вищої освіти (ЗВО) в Україні забезпечують навчання та професійну підготовку кадрів з вищою освітою, здійснюють наукову та науково-технічну діяльність. Тому ЗВО є важливим елементом інституційної інфраструктури громадянського суспільства. В Україні на початку 2017-2018 навчального року функціонувало 289 ЗВО III-IV рівнів акредитації (університети, академії, інститути) [1], з яких 80 - приватних. За кількістю університетів на 1 млн населення Україна випереджає розвинені країни Європи - 6,35 (у Великій Британії - 2,48, Швеції - 4,95, Німеччині - 5,28 [2]), але при цьому чисельність студентів у розрахунку на 10000 населення зменшилася з 465 у 2010 р. до 322 у 2015 р. [3].

Рівень державних витрат на вищу освіту в Україні останніми роками становить від 1,3 % до 2,3 % ВВП: 2000 р. - 1,3 % ВВП, 2005 р. - 1,8 % ВВП, 2010 р. - 2,3 % ВВП, 2014 р. - 1,8 % ВВП, 2015 р. - 1,6 % ВВП, 2016 р. -

1,9 % ВВП [4]. Наявність державних коштів, які виділяються на фінансування вищої освіти, перетворює вітчизняні ЗВО на об'єкт контролю за використанням коштів бюджету та розпорядженням державним майном, що здійснюють спеціалізовані державні установи. Однією з таких установ відповідно до чинного законодавства є Рахункова палата України.

Рахункова палата України проводить фінансовий аудит, що спрямований на перевірку, аналіз та оцінювання правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат, цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами ([5], стаття

4] ). Але фінансовий аудит без додаткових аналітичних процедур не завжди дозволяє дійти обґрунтованого висновку щодо доцільності та ефективності використання бюджетних коштів. Тому до компетенцій Рахункової палати України належить ще й оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів [5]. Аудит ефективності - а саме в його межах оцінюється продуктивність та економність використання бюджетних коштів - доповнює фінансовий аудит (здійснюється в межах державного зовнішнього фінансового контролю) і дозволяє детальніше та глибше проаналізувати діяльність організації, яка підлягає перевірці, й зробити обґрунтований висновок щодо ефективності використання бюджетних коштів. Аудит ефективності використання бюджетних коштів закладами вищої освіти в України сьогодні є тим питанням, що потребує для свого вирішення відповідного методологічного та методичного забезпечення.

Аналіз попередніх досліджень та публікацій. У наявних дослідженнях діяльність ЗВО оцінюється з різною мірою комплексності. Тому проаналізовані підходи до оцінювання діяльності вітчизняних ЗВО можна розподілити за такими групами: комплексні або аспектні.

Найбільш відомим комплексним підходом до оцінювання ЗВО є рейтингування (рейтинги ARWU, QS, Times, Компас, ТОП-200 університетів України, World Universities Web Ranking, World University Rankings та ін. міжнародні рейтинги), яке передбачає формування інтегральної оцінки кожного ЗВО на основі поєднання часткових оцінок і визначення на її основі місця ЗВО в їхній сукупності.

Відмітною рисою рейтингування ЗВО є відсутність єдиного рейтингу і єдиної методики рейтингування (відомі дослідники цього питання - Р. Вільямс, П. Едерер, Ф. Шуллер, С. Маргінсон, К. Шваб, С. Дутта, Б. Ланвін, П. Еванс (докладно у [6]) пропонують різні методики оцінювання ЗВО й побудови відповідних рейтингів). Наприклад, місце вітчизняних ЗВО у рейтингу ТОП-200 Україна визначається на основі індексів якості науково-педагогічного потенціалу, якості навчання та міжнародного визнання [7]. Докладніше опис рейтингування як інструменту оцінювання діяльності ЗВО, процедуру рейтингування, а також критичний аналіз цього методу представлено у [8-11]. Рейтингування ЗВО як метод їхнього оцінювання має безсумнівні переваги (зрозумілість результатів, їхня порівнюваність, формування деякої узагальнюючої картини щодо результатів діяльності ЗВО), проте оцінити продуктивність та економність використання ЗВО бюджетних коштів за рейтингом неможливо.

Схожими до рейтингування в частині формування узагальнюючої оцінки є підходи до оцінювання діяльності ЗВО, надані у наукових працях Л.О. Волощук [12] та

С.А. Матюха [13]. Надані підходи дозволяють сформувати оцінку ефективності діяльності ЗВО або його розвитку. Цікавим є погляд на оцінювання ефективності управління ЗВО О.Б. Моргулець та О.О. Григоревської: оцінювання пропонується здійснювати з використанням показників фінансового стану ЗВО та зв'язку між фондом оплати праці та контингенту за державним фінансуванням

. Пропонований у [14] підхід не можна вважати пов- ною мірою придатним для аналізу продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО, але окремі його аспекти можуть знайти використання у відповідному аналізі. Серед аспектних підходів найбільшу увагу дослідники приділяють аналізу фінансової діяльності ЗВО. Так, Т.М. Боголіб [15] та А.С. Вінюков-Прощенко

[16] вважають ЗВО самостійним економічним агентом, що надає освітні послуги, свого роду "освітнім підприємством". Схожі напрацювання представлено у статті М.П. Рибака [17]: підходи до оцінювання фінансового забезпечення діяльності ЗВО становлять безсумнівний інтерес, але не дозволяють оцінити продуктивність та економність використання бюджетних коштів ЗВО. Пропонований М.Ю. Авксентьєвим підхід до аналізу ефективності бюджетних витрат на вищу освіту [18] є придатним, радше, до системи вищої освіти в цілому, ніж для окремих ЗВО. На безсумнівну увагу заслуговують пропозиції, які викладені у наукових роботах З.С. Варналія, О.В. Красільника та Л.П. Хмелевської [19, 20] щодо фінансування державних закладів вищої освіти за певними механізмами й критеріями. Втім, такі напрацювання є спрямованими на покращення фінансування закладів вищої освіти, але не дають змоги оцінити продуктивність та економність витрачання бюджетних коштів

Як проміжні висновки за результатами аналізу існуючих напрацювань щодо оцінювання діяльності закладів вищої освіти можна зазначити таке: сьогодні значне поширення отримав підхід щодо оцінювання діяльності закладу вищої освіти та її результатів на основі рейтингування, такий підхід здається інтуїтивно зрозумілим, він дозволяє отримувати узагальнені оцінки й упорядковувати сукупність закладів вищої освіти за певним критерієм або групою критеріїв, втім беззаперечно використовувати такий підхід у оцінюванні витрачання бюджетних коштів закладом вищої освіти доволі необережно, оскільки він все ж таки не дозволяє встановити ефективність витрачених коштів; питання оцінювання діяльності закладу вищої освіти, оцінювання управління таким закладом на сьогоднішній день вже отримали певне вирішення, так само як і питання фінансового аналізу діяльності закладу вищої освіти та його фінансування. Разом із тим проблематиці оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО сьогодні поки не приділено належної уваги.

Метою дослідження є розроблення показників оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО.

Методологія дослідження представлена сукупністю загальних та специфічних використаних методів дослідження. Зокрема, використано монографічний аналіз, порівняння, нормативний метод, структурний метод, матричний метод, феноменологічний підхід та дескриптивний підхід, візуалізацію, табличний метод. Основою дослідження послугував нормативний аналіз, що зумовлено тим фактом, що заклади вищої освіти отримують державне фінансування, здійснюють свою діяльність на основі державної форми власності на активи та майно. На основі здійсненого нормативного аналізу функціонування закладів вищої освіти, а також окремих положень здійснення державного фінансового контролю відповідно до теми статті для проведення подальших досліджень було використано дескриптивний та феноменологічний підходи. Для кожного з зазначених підходів розкрито його зміст та показано фактичне використання під час проведення наукових досліджень. Дескриптивний підхід в межах здійсненого дослідження уособлено у вигляді конкретних структурного та матричного методів, а феноменологічний підхід послугував основою для конкретизації окремих фактів та явищ, що можуть слугувати аргументами на користь

певних висновків відповідно до мети дослідження. Фактично, саме нормативний метод (у частині аналізу діючого законодавства), феноменологічний та дескриптивний підходи стали інструментальною основою здійсненого дослідження, формування висновків та пропозицій.

Основні результати. Нормативним підґрунтям оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО в межах державного фінансового контролю є Закон України "Про Рахункову палату" [5]. Відповідно до статті 7 цього Закону до повноважень Рахункової палати належить, у тому числі, аудит ефективності управління об'єктами державної власності та використання коштів державного бюджету, виділених відповідним об'єктам, а у статті 10 Закону прямо визначено, що Рахункова палата здійснює аудит ефективності використання і розпорядження об'єктами державної власності, належними державі матеріальними та іншими активами, що мають фінансові наслідки для державного бюджету [5].

Очевидно, що ЗВО державної форми власності, які отримують кошти з державного бюджету і використовують майно, що є власністю держави, входять до кола об'єктів аудиту ефективності використання бюджетних коштів. Адже у статті 4 Закону України "Про освіту" зазначено, що право на безоплатну вищу освіту для громадян України забезпечується за рахунок фінансування з державного та/або місцевого бюджетів, а у статті 78 Закону уточнено, що "фінансування вищої і післядипломної освіти здійснюється за рахунок коштів державного, місцевого бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством" [21]. Отже, ЗВО як одержувачі коштів державного бюджету входять до кола об'єктів державного фінансового контролю Рахунковою палатою України.

Слід зазначити, що Рахункова палата не має повноважень для оцінювання змісту освітньої та/або наукової діяльності ЗВО, змісту освітніх програм, якості освіти тощо (такі повноваження відповідно до статті 62 Закону України "Про освіту" належать до компетенції інших органів [21]). Проте Рахункова палата України має всі повноваження для оцінювання продуктивності та економності використання ЗВО бюджетних коштів для досягнення основних цілей діяльності, які визначені Статутом ЗВО відповідно до законодавства України (стаття 1 Закону України "Про вищу освіту" [22]).

Повноваження Рахункової палати України щодо аудиту ефективності використання ЗВО бюджетних коштів не порушують академічну свободу, фінансову, академічну, кадрову та організаційну автономію закладів освіти (відповідно до статті 1 Закону України "Про вищу освіту"

[22] , статей 6 та 23 Закону України "Про освіту" [21]). Адже аудит ефективності використання бюджетних коштів не передбачає втручання у поточну діяльність ЗВО, сприяння або протидію певним академічним або кадровим рішенням. Разом із тим аудит ефективності використання бюджетних коштів спрямований на формування оцінки щодо раціонального, продуктивного та економного використання коштів бюджету з подальшим наданням оцінки, яка має офіційний статус, зацікавленим сторонам [23-25].

Аудит ефективності використання бюджетних коштів, що має здійснюватися Рахунковою палатою України, передбачає, у тому числі, надання оцінки продуктивності та економності використання бюджетних коштів [5]. Використовувані у заданому контексті поняття "продуктивність" та "економність" мають чітке нормативне трактування й не допускають їхнього подвійного тлумачення:

- оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення результатів коштами бюджету;

- оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів [5].

Оцінювання продуктивності та економності використання ЗВО бюджетних коштів пропонується проводити з застосуванням дескриптивного та феноменологічного підходів.

Дескриптивний підхід дозволяє виокремити досліджуваний об'єкт (процес або явище) із середовища його функціонування і описати його шляхом опису за допомогою вибраних дескрипторів, якими можуть слугувати як опорні слова, що виражають смисловий зміст аналізованих об'єктів, так і кількісні показники, що описують:

- стан, функціонування або його результати досліджуваного об'єкта;

- зміну стану або результатів функціонування об'єкта у часі (темпоральні показники);

- стан об'єкта або результати його функціонування порівняно з іншим об'єктом або з деяким бажаним (заданим) станом.

Висновок щодо оцінюваного об'єкта, процесу або явища при застосуванні дескриптивного підходу формується або на основі значень показників, або за результатами порівняння їхніх значень:

- з показниками інших об'єктів, процесів або явищ (за їхньої наявності та наявності підстав для коректного порівняння);

- з показниками оцінюваного об'єкта, процесу або явища минулих періодів;

- з деякими граничними (або пороговими) значеннями (індикаторами) (за їхньої наявності).

Сутність феноменологічного підходу полягає у формуванні висновків щодо досліджуваного об'єкта або процесу на підставі аналізу явищ, ситуацій або випадків. Причому, значення має не лише їхня кількість, а й факт їхнього виникнення. Феноменологічний підхід меншою мірою популярний в оцінюванні (стану, об'єктів, процесів, результатів тощо), хоча широко використовується в аудиті і поступово знаходить використання в інших галузях знань (наприклад, [26, 27]). Тести внутрішнього контролю при проведенні аудиторської перевірки значною мірою побудовані саме з використанням феноменологічного підходу, наприклад, наявність попередніх негативних аудиторських висновків або актів ревізії із значною кількістю виявлених порушень автоматично підвищує аудиторський ризик, збільшує обсяг аудиторської вибірки та глибину перевірки.

Для застосування дескриптивного підходу в оцінюванні продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО необхідно відібрати (або сконструювати) кількісні показники, перевірити їх на мультиколінеарність, надати схеми розрахунку та правила інтерпретації значень показників.

Показники для кількісного опису продуктивності та економності використання коштів закладами вищої освіти вибрано за обов'язковими видами діяльності ЗВО. Законом України "Про вищу освіту" (п. 7 стаття 1) ЗВО визначено як окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей [22]. Визначення ЗВО як юридичної особи у профільному законі однозначно містить обов'язкові нормативно визначені види його діяльності. Тим більш, що у статті 17 закону України "Про освіту" чітко зазначено, що наукова, науково-технічна та інноваційна діяльність закладів вищої освіти є обов'язковою та невід'ємною складовою частиною їхньої освітньої діяльності [21]. Отже, відповідно до чинної нормативної бази в контексті оцінювання продуктивності та економності використання ЗВО бюджетних коштів виділено його освітню, наукову, інноваційну та методичну діяльність.

Використання дескриптивного підходу в оцінюванні будь-якого об'єкта, характеристики, процесу або явища передбачає встановлення вимог до використовуваних показників, які мають враховуватися при визначенні їхнього складу. Такі вимоги дозволяють підвищити обґрунтованість вибору використовуваних показників, ув'язати їхній зміст з природою оцінюваного явища, системи або процесу.

Пропоновані вимоги до показників оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО надано в табл. 1.

Таблиця 1. Вимоги до показників оцінювання продуктивності та економності використання бюджетних коштів ЗВО