Планування доходів і видатків державного бюджету в Україні: стан, проблеми та середньострокові перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Планування доходів і видатків державного бюджету в Україні: стан, проблеми та середньострокові перспективи

Наконечна Юлія Леонідівна

канд. екон. наук, доц.,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Анотації

У статті розкрито сутність бюджету як основного фінансового плану держави. Проведено аналіз умов та можливостей щодо функціонування дієвої системи середньострокового бюджетного планування в Україні. Доведено, що реалістичність планових показників доходної частини бюджету залежить від якісного прогнозу основних макропоказників економічного та соціального розвитку України, а видатків - від використання переваг програмно-цільового методу їх планування, моніторингу та оцінки ефективності бюджетних програм. За результатами дослідження зроблено висновок про необхідність складання та оприлюднення "конкурентного" бюджету - продукту публічного діалогу незалежних авторитетних економістів, державних та недержавних фінансових інститутів, що сприятиме розвитку громадянського суспільства.

Ключові слова: середньострокове бюджетне планування, макропоказники, програмно-цільовий метод, бюджетні програми, "конкуренція" бюджетів, транспарентність бюджетних відносин.

Аннотация. В статье раскрыта сущность бюджета как основного финансового плана государства. Проведен анализ условий и возможностей для функционирования действенной системы среднесрочного бюджетного планирования в Украине. Доказано, что реалистичность плановых показателей доходной части бюджета зависит от качественного прогноза основных макропоказателей экономического и социального развития Украины, а расходов - от использования преимуществ программно-целевого метода их планирования, мониторинга и оценки эффективности бюджетных программ. По результатам исследования сделан вывод о необходимости создания и обнародования "конкурентного" бюджета - продукта публичного диалога независимых авторитетных экономистов, государственных и негосударственных финансовых институтов, что будет способствовать развитию гражданского общества.

Ключевые слова: среднесрочное бюджетное планирование, макропоказатели, программно-целевой метод, бюджетные программы, "конкуренция" бюджетов, транспарентность бюджетных отношений.

Abstract. The article discloses the essence of the budget as the main financial plan of the state. Analysis of conditions and possibilities for functioning of effective medium-term budget planningsystem in Ukraine have been conducted. The author proves that realistic planned indicators of the revenue part of the budget depends on the qualitative forecast of the main macroeconomic indicators of economic and social development of Ukraine, while expenditures - on the use of the advantages of the program-target method of their planning (results-based budgeting), monitoring and evaluation of the budget programseffectiveness. The article concludes that it is necessary to create and publish a "competitive" budget - a product of a public dialogue between independent authoritative economists, state and non-state financial institutions, which will facilitate the development of civil society. бюджетний планування фінансовий

Keywords: medium-term budget planning, macro indicators, program-target method, budget programs, "competition" of budgets, transparency of budgetary relations.

Вступ

У широкому розумінні призначення бюджету полягає у перерозподілі грошових коштів між галузями економіки, верствами населення та певними територіями. Водночас, бюджет, у багатьох випадках, стає одним з найвагоміших факторів розвитку всієї фінансової системи країни. З часів набуття Україною незалежності бюджет є ланкою фінансової системи, де відбулося найбільше трансформацій. Це сфера застосування новітніх фінансових методів та інструментів, відчутних переваг та невдалих експериментів, які потребують ґрунтовного вивчення та переосмислення.

З позитивних змін розвитку бюджетних відносин незалежної України були реалізовані наступні основоположні заходи: запроваджено казначейську систему виконання бюджету, програмно- цільовий метод планування видатків бюджетів, середньострокове бюджетне планування; запрацювала закупівельна платформа на базі нової електронної системи "Рго 7огго", удосконалено бюджетний процес. Крім того, було посилено систему функціонування органів контролю за використанням бюджетних коштів. Зокрема, на рівні виконавчої влади - удосконалено діяльність Державної аудиторської служби, Державної фіскальної служби; на рівні законодавчої влади - Рахункової палати; створено спеціальний державний орган підпорядкований Міністерству фінансів - Держфінмоніторинг, основними функціями якого є протидія корупції, легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, та створено бюджетний цільовий фонд для забезпечення оборони і безпеки держави, джерелом якого є конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення.

У бюджеті, вперше, зазначено цільове використання позик для реалізації інвестиційних проектів, зокрема наведено перелік кредитів, що залучаються державою до спеціального фонду Державного бюджету України від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Підвищується транспарентність інформації про доходи та видатки державного, місцевих бюджетів, державний та гарантований борг та діяльність державних інститутів та громадських організацій. В Україні зростає усвідомлення того, що залучення організацій громадянського суспільства до процесів моніторингу та публічного діалогу з органами влади щодо бюджетних реформ є необхідною складовою їх успіху.

Огляд літератури

Теоретичне осмислення бюджетного планування базується на численних працях вітчизняних та зарубіжних науковців з питань формування та використання бюджетних коштів. Першочергове значення мають роботи, присвячені, безпосередньо, плануванню макропоказників економічного та соціального розвитку, доходів, видатків, дефіциту бюджету. Зазначені питання знайшли відображення в наукових працях О.Д. Василика, С.С. Гасанова, Т.П. Богдан, О.В. Зварич, І.О. Лютого, І.О. Луніної, Г.М. Котіної, В.М. Опаріна, К.В. Павлюк, В.М. Федосова та інших [1-11]. З часів набуття Україною незалежності створено школи математичного моделювання макропроцесів та показників бюджетної системи, серед їх засновників слід відзначитиВ.М. Гейця, Т.І. Єфименко, І.Г. Лук'яненко, О.І. Черняка, І.Я. Чугунова [12-16].

Віддаючи належне науковим напрацюванням вчених з цієї проблематики, слід наголосити на існуванні потреби у подальшому дослідженні тенденцій розвитку системи бюджетного планування в Україні на основі запровадження успішного міжнародного досвіду середньострокового планування у сфері публічних фінансів.

Мета та завдання статті

Метою статті є проведення ретроспективного аналізу для визначення сучасних проблем процесу бюджетного планування доходів і видатків в Україні. Поставлена мета зумовлює необхідність вирішення наступних завдань: виявлення та порівнянні переваг і недоліків системи планування бюджетних показників, визначення драйверів та перешкод на шляху запровадження повноцінного середньострокового бюджетного планування, обґрунтування необхідності забезпечення транспарентності на всіх стадіях бюджетного процесу.

Виклад основного матеріалу дослідження

Слід окремо зупинитися на аналізі суттєвих змін, які відбулись у бюджетному плануванні. У даний час основний фінансовий план країни включає планування доходної частини бюджету на основі прогнозних макропоказників економічного та соціального розвитку України, а видатки плануються на основі програмно-цільового методу, що відповідає належній міжнародній практиці. При цьому, з метою дотримання європейських стандартів у бюджетній політиці доцільно було б більш широко залучати вітчизняних авторитетних науковців-економістів, викладачів вищих навчальних закладів та групи незалежних фахівців науково-дослідних економічних інститутів до макроекономічного прогнозування та оцінки податкових надходжень, що утворюють єдину базу даних для бюджетного плану, як це успішно здійснюється, наприклад, у Німеччині ще з 60- років минулого століття. В цій країні термін середньострокового планування податкових надходжень становить 5 років. Впливовим консультаційним органом з оцінки макроекономічного розвитку економіки є Експертна рада Німеччини, яка готує і подає уряду річну експертну оцінку, а той в свою чергу, зобов'язаний оприлюднити свої фінансові та політичні висновки та дії у своєму річному економічному звіті з врахуванням зауважень та пропозицій експертів Ради. Членами Експертної Ради не можуть бути представники органів законодавчої влади, центральної, федеральної та місцевої влади, крім випадків, коли члени Експертної ради є викладачами вищого навчального закладу або співробітниками економічних чи соціальних інститутів. Діяльність Експертної ради є незалежною, хоча всі п'ять її членів призначаються президентом за пропозицією уряду. При затвердженні експертної оцінки обов'язково враховується та відображається інша точку зору меншості.

Крім того, високу якість бюджетного планування у Німеччині забезпечує створена при Міністерстві фінансів Німеччині робоча група з оцінки податкових надходжень до складу якої поряд із іншими міністерствами та відомствами входять п'ять економіко-дослідних інститутів. "Від членів Робочої групи з оцінки податкових надходжень не вимагається використання обов'язкового прогнозного інструментарію. Ті члени, які розробляють власні пропозиції з оцінки, роблять це за допомогою власних методів та моделей. У рамках так званих методичних засідань відбувається презентація й обговорення нових методичних підходів. Для розробки оцінки Робочої групи вісім її членів, а саме економіко-дослідні інститути, Федеральний банк, Рада експертів та Федеральне міністерство фінансів, незалежно один від одного розробляють власні пропозиції оцінки надходжень щодо кожного податку. Ці пропозиції є предметом дискусій у Робочій групі. Робоча група обговорює кожний податок до того моменту, поки не буде досягнуто консенсусу, який підтримують усі"[17,18]. Колегіально визначаються принципи розподілу податків між ланками бюджетної системи: бюджетом федерації, суб'єктами федерації (землями), територіальними громадами та ЄС. Результати роботи групи є публічними та прозорими.

Досвід Німеччини щодо складання "конкурентних" бюджетів може бути корисним для запровадження його в Україні. Безперечно, уряд залучав і залучає сьогодні до співпраці у бюджетній сфері авторитетних науковців та спеціалізовані інститути прогнозування, фіскальної та монетарної політики, фінансового управління, НБУ, проте правовий та соціальний статус такого партнерства досі законодавчо не визначено. Отже, на нашу думку, повноваження, функції та вимоги до економічних експертів, державних та недержавних економічних інститутів, що готують макропрогнози та бюджетні плани мають бути закріплені у відповідних нормативно-правових актах та оплачуватися за рахунок бюджетних коштів.

Відповідно до нової редакції Бюджетного кодексу 2010 року бюджетне планування в Україні здійснюється на середньострокову перспективу -3 роки (до цього було на 4 роки), тобто, період, на який складається середньостроковий бюджетний прогноз, скоротився на один рік. У 2017 році уряд зробив перші практичні кроки щодо складання середньострокового бюджету та схвалив Основні напрями бюджетної політики на 2018-2020 рр. Цей документ не був підтриманий депутатами та не вплинув на роботу головних розпорядників бюджетних коштів. До цього часу повноцінне бюджетне планування на два роки після планового року відсутнє. Закон про Державний бюджет як і раніше затверджується у Верховній Раді на один рік. "Через недостатню обґрунтованість і точність макроекономічного прогнозування, постійні зміни податкового й бюджетного законодавства прогноз на два наступних за плановим бюджетних періоди є швидше довідково-інформаційним" [10].Крім того, середньострокове бюджетне планування має реально, а не декларативно узгоджуватися зі Стратегією сталого розвитку "Україна - 2020", Середньостроковим планом пріоритетних дій Уряду до 2020 року,

Таблиця і

Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2019 -2021 рр.

Джерело: [22].

Борговою стратегією, Стратегією реформування управління державними фінансами, Стратегією подолання бідності, Стратегією розвитку малого і середнього підприємництва в Україні на період до 2020 року, Експортною стратегією, тощо.

Прогнози економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди розробляє Міністерство економічного розвитку і торгівлі України за участю Міністерства фінансів та інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також Національного банку України. Взаємоузгодження дій зазначених учасників економічного та бюджетного планування регулює Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" та Постанова Кабінету міністрів України "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету" з метою формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та територій, забезпечення складання проекту державного бюджету на відповідний бюджетний період.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі є головним виконавцем та координатором складання:

• прогнозу економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період (раз на п'ять років - у рік проведення чергових виборів Президента України);

• прогнозу економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період (на 1 рік);

• основних макропоказників економічного і соціального розвитку України (на 2 роки, що настають за прогнозним);

Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період (на 1 рік) [ 19, 20].

Міністерство фінансів України складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який включає індикативні прогнозні показники:

• основних макропоказників економічного і соціального розвитку України;

• зведеного та державного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування та взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами;

• державного боргу та гарантованого державою боргу;

• бюджетних програмам, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних проектів [21].

Отже, планування доходів бюджету здійснюється на основі прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України. Зокрема, на 2019 рік, вони були ухвалені постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 р. № 546. Позитивною стала практика планування бюджетного року (та два роки наступні за плановим) за трьома різними сценаріями або варіантами розвитку подій (базовий, оптимістичний та песимістичний), як визначено у таблиці 1. Всього на три роки розробляється дев'ять альтернативних варіантів розвитку економіки. Наразі окремим фактором впливу на бюджетну систему України варто було б визначити запровадження воєнного стану в Україні наприкінці 2018 року та, в подальшому, уточнювати й розробляти прогнозні показники макроекономічного розвитку на 2020-2023 роки з урахуванням цього чинника.

Разом з тим, трансформаційні процеси у бюджетній сфері мали й негативні наслідки, які мають бути належним чином проаналізовані й, в подальшому, виправлені. До таких негативних рис слід віднести неможливість, у повній мірі, забезпечити один з основних принципів бюджетної системи - принцип обґрунтованості, зміст якого полягає у тому, що планування реальних показників бюджету не можливе без реальних прогнозів макропоказників: ВВП, індексу цін, обсягу прибутку, інвестицій, фонду оплати праці, рівня безробіття населення, сальдо торговельного балансу. "Бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил"[21].

Традиційно урядові дорікають у прорахунках прогнозу темпів зростання ВВП, показниках інфляції, середньої заробітної плати, курсу валют. У висновку Головного науково-експертного управління зазначено, що "Економічне зростання у 2019 році за сценарієм 1 (базовим) забезпечуватиметься, головним чином, за рахунок розширення внутрішнього попиту, як споживчого, так й інвестиційного, що викликає певні сумніви з огляду на прогнозований рівень інфляції"[23].

З 2000 -х в Україні запроваджено програмно-цільовий метод у бюджетному процесі - "метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу", його основа - формування результативних показників виконання бюджетних програм [21]. Для кожної бюджетної програми визначено: назву, головного розпорядника, відповідального виконавця, а також мету, завдання (відображає етапи досягнення поставленої мети), обсяги бюджетних призначень, нормативно-правові підстави для виконання бюджетної програми, очікувані результати від заходів розпорядника бюджетних коштів для досягнення мети та реалізації завдань програми. За достовірність звіту про виконання паспортів усіх бюджетних програм відповідальний виконавець. Інформація на поточний бюджетний рік щодо паспортів бюджетних програм є публічною, її розміщує- Головний розпорядник на своєму офіційному сайті. Міністерство фінансів оприлюднює інформацію щодо стану затвердження паспортів бюджетних програм у бюджетному році.

3 2011 року, вперше в Україні на державному рівні розроблена та запроваджена система моніторингу та оцінки ефективності бюджетних програм (висока, середня, низька), яка включає:

1) порівняння фактичних та планових показників виконання програм звітного року з відповідними показниками попередніх періодів на базі розрахунку середніх індексів виконання результативних показників бюджетної програми (за двома показниками: ефективності та якості);

2) виявлення та пояснення розпорядниками бюджетних коштів причин відхилення касових видатків за напрямом використання бюджетних коштів від планового показника;

3) результати оцінки ефективності бюджетних програм, що є підставою для ухвалення рішень про внесення змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи повне припинення реалізації відповідних бюджетних програм[24,25].

Серед проблем застосування програмно-цільового методу визначимо, що окремі індикатори, що входять до чотирьох груп показників паспортів бюджетних програм, зокрема, показники продукту та якості, недостатньо обґрунтовують необхідність бюджетної послуги (чому саме платник податків має за це платити).

Повертаючись до аналізу останнього з ухвалених бюджетів Закону України про Державний бюджет на 2019 рік [26] крізь призму трансформаційних процесів, викладених вище, можна зробити висновок про те, що цей бюджет, поряд з позитивними рисами, на жаль, "успадкував" й негативні. До них можна віднести наступні: у бюджеті закладено завищені доходи, показники плану надходжень за якими упродовж попередніх періодів не виконувалися (це стосується митних платежів, акцизного податку, рентної плати за користування надрами). З року в рік не виконується план надходжень від приватизації - одного з джерел фінансування дефіциту бюджету. На наступний бюджетний рік спостерігаються завищені очікування від надходжень ПДВ, акцизного податку, ввізного мита, отриманих при митному оформленні для вільного обігу транспортних засобів, що були ввезені на митну територію України та розміщені в митні режими транзиту або тимчасового ввезення.

У 2018 році вчасно не були прийняті зміни до податкового законодавства, на базі якого складається бюджет наступного року. Наприкінці 90 - х уряд відійшов від практики змін законодавчих актів у процесі ухвалення нового бюджету. Проте з 2019 року є вірогідність повернення ситуацій, коли Закон про бюджет ґрунтується на законах, які потребують внесення змін, зокрема до Бюджетного та Податкового кодексів, Законів України "Про акціонерні товариства", "Про банки і банківську діяльність" разом з ухваленням нового бюджету. В суспільстві триває дискусія з приводу доцільності введення податку на виведений капітал замість податку на прибуток. У разі позитивного рішення цього питання, така урядова новація чекає свого правового закріплення та потребує ґрунтовних розрахунків фінансових наслідків змін податкових надходжень у складі доходно! частини бюджету на 2020 рік. Кроком вперед може стати заміщення частини суми надходжень від НБУ на доходи від непрямих податків, що дозволить йому проводити більш ефективну монетарну політику.

Суттєвим порушенням бюджетного процесу на етапі обговорення та ухвалення бюджету, є затвердження правок "з голосу". Депутати мають надавати пропозиції щодо збільшення витрат із зазначенням потенційних джерел їх фінансування, а пропозиції, що призводять до скорочення доходів бюджету із наведенням тих статей витрат, що можуть бути зменшені.

Розглядаючи планування видаткової частини бюджету в контексті боргового менеджменту, зазначимо, що не зважаючи на проведену реструктуризацію державного боргу в 2015 року загальна сума повернення та обслуговування державного боргу у 2019 році є "піковим" і за оцінкою Міністерства фінансів України, складатиме майже 418 млрд. грн., для порівняння доходи бюджету на наступний рік плануються на рівні 1,026 132 трлн, грн., тобто боргові зобов'язання дорівнюють 40% бюджету, тому бюджет 2019 року може стати не "соціальним" бюджетом, або бюджетом "оборони", чи бюджетом "подвійних виборів", а бюджетом "обслуговування державного боргу". Так, середній за останні три роки показник видатків на обслуговування державного боргу у загальній сумі всіх видатків державного бюджету складають -14% (граничне значення 15%), тоді як на оборону спрямовується - 9%, економічну діяльність- 5,5 % [27].

Зростає розмір дотацій з Державного бюджету до Пенсійного фонду. Бюджет перетворюється у постійне джерело фінансування Пенсійного фонду, 40% бюджету якого формуються за рахунок бюджетних коштів.

Починаючи з 2015 року в Україні розпочалася одна з найважливіших реформ бюджетних відносин - бюджетна децентралізація. Її зміст - у передачі повноважень, відповідальності та фінансових ресурсів на локальний рівень створеним об'єднаним територіальним громадам (ОТГ), що забезпечує наближення адміністративних, соціальних та комунальних послуг до місць проживання громадян. На кінець 2015 року добровільно було створено 159 громад, на кінець 2018 року їх кількість перевищувала 800, громади перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.

Необхідність реалізації фінансової політики у сфері бюджетної децентралізації зумовило відмову від індикативного планування Міністерством фінансів показників місцевих бюджетів та доведення їх до місцевих бюджетів. Суттєвих змін зазнало планування доходів бюджетів на основі розподілу загальнодержавних податків та неподаткових платежів між ланками бюджетної системи. У таблиці 2 наведено сучасну систему розподілу податкових надходжень між ланками бюджетної системи України, визначено порядок формування доходів держави, бюджетів областей, об'єднаних територіальних громад (далі ОТГ). Відповідно до статей 64, 66 Бюджетного кодексу доходи громад складаються з частини ПДФО (60%), акцизного податку з роздрібної торгівлі пального, алкогольними напоями та тютюновими виробами, екологічного податку, рентних платежів, а також місцевих податків на майно, зокрема в частині плати за земельні ресурси та єдиного податку. Місцеві органи влади більш активно почали використовувати своє право визначати ставки місцевих податків і зборів в межах законодавчо прийнятих розмірів.

Джерело: Складено автором на основі [21].

Лише два загальнодержавні податки (ПДВ, мито) та військовий збір у повному обсязі зараховуються до державного бюджету, не розподіляються між державним та місцевим бюджетами.

За три роки відбулося зміцнення фінансів ОТГ за рахунок перерозподілу доходів з державного до місцевих бюджетів.

Для органів місцевого самоврядування спростився доступ до міжнародних інвестицій і кредитів.

Висновки та перспективи подальших досліджень