Становлення та розвиток системи фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Становлення та розвиток системи фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування в Українї

Проць Наталія

У статті виокремлено етапи становлення системи фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування та подано їх характеристику; проаналізовано та визначено особливості застосування горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів в умовах децентралізації; визначено недоліки системи міжбюджетного регулювання та запропоновано для забезпечення об'єктивності розподілу фінансових ресурсів здійснювати вирівнювання за трьома групами бюджетів. З метою підвищення податкоспроможності територій запропоновано за місцевими бюджетами закріпити податок на прибуток підприємств, частину податку на додану вартість та враховувати їх при визначенні дотації.

Ключові слова: місцеві бюджети, фінансове вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування, базова дотація, реверсна дотація, субвенція.

В статье выделены этапы становления системы финансового выравнивания способности органов местного самоуправления и представлено их характеристику; проанализированы и определены особенности применения горизонтального выравнивания налогоспособности местных бюджетов в условиях децентрализации; определены недостатки системы межбюджетного регулирования и предложены для обеспечения объективности распределения финансовых ресурсов выравнивания финансовых возможностей осуществлять по трем группам бюджетов. С целью повышения налогоспособности территорий предложено за местными бюджетами закрепить не менее половины налога на прибыль предприятий, а также часть налога на добавленную стоимость и учитывать их при определении дотации.

Ключевые слова: местные бюджеты, финансовое выравнивание способности органов местного самоуправления, базовая дотация, реверсная дотация, субвенция.

The main task of reforming the system of financial equalization of the capacity of local governments is to ensure financial autonomy and independence of local self-government at the expense of their own financial resources to address urgent issues of local importance. The purpose of the article. The purpose of the article is to investigate the evolution of the system of financial equalization of the capacity of local governments, identify problems of the system of local government in Ukraine. Results. Singled out four stages in the evolution of financial equalization: - the first stage (1991-2001) is characterized by the adoption of legislative and regulatory documents regarding the formation of budgets, the budgetary system and the system of budgetary regulation; - the second stage (2001-2010) - is characterized by: filling the real content of the common budget terminology; introducing formula approach to determining equalization and treasury system maintenance budgets of different levels; the third stage (2010-2014) is characterized by the improvement of the system of dividing the revenues and expenditures of local budgets and ensuring the expansion of the revenue base of local budgets, reforming the system of local taxation; The fourth stage (2015 - present) is the stage of reforming the system of financial equalization of local budgets in the context of decentralization processes. It has been analyzed that transfers play a significant role in the financial support of local governments and are an important tool for redistributing cash flows between budgets at different levels. The cities with oblast significance were the most financially viable both before and after the reform of the financial equalization system.

Conclusions. It is proposed equalization of financial capacity of local self-government bodies to carry out for three groups of budgets (oblast budgets; budgets of cities of oblast importance, OTGs and rayon budgets) and to legislate at least half of the corporate income tax to local budgets, as well as a part of value added tax and to consider them in determining the grant.

Keywords: local budgets, financial equalization of capacity of local self-government bodies, basic grant, reverse grant, subvention.

Постановка наукової проблеми та її значення. Реформа системи фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування триває майже чотири роки, за цей період створено 848 ОТГ, які мають прямі взаємовідносини з Державним бюджетом. Основним завданням реформи є забезпечення фінансової самостійності та незалежності місцевого самоврядування за рахунок власних фінансових ресурсів для вирішення нагальних питань місцевого значення. Однак статистичні показники свідчать про значні дисбаланси фінансової спроможності ОТГ та недосконалість системи горизонтального вирівнювання в Україні.

Аналіз досліджень цієї проблеми. Проблеми фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування в Україні розглядали у своїх працях такі українські вчені, як О.Гончаренко, В. Зайчикова, В. Кравченко, О. Кириленко, М. Карлін, І. Луніна, Б. Малиняк, В.Русін, В. Письменний, С. Слухай, Ю. Субботович, І. Чугунов, В. Швець, та інші. Однак, в більшості проведених досліджень система фінансового вирівнювання розглядалася без врахування проблем, які виникають в процесі реалізації реформи територіальної організації влади в У країні, що вимагає подальших наукових пошуків.

Постановка завдання. Мета статті полягає в дослідженні еволюції системи фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування, визначення проблем зміцнення системи місцевого самоврядування України.

Виклад основного матеріалу й обґрунтування отриманих результатів дослідження.

Необхідність функціонування системи фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування зумовлене природно-кліматичними, історичними, географічними, економічними чинниками та існуванням диспропорцій рівнів соціально-економічного розвитку, фіскальних дисбалансів територій. Про необхідність удосконалення механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів наголошується в документах що визначають регіональну політику держави, в програмах діяльності уряду, в основних напрямах бюджетної політики, в Стратегії сталого розвитку«Україна - 2020» [1], Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки та інших. Підставою для здійснення фінансового вирівнювання спроможності органів місцевого самоврядування є:

1) необхідність гарантування передбачених Конституцією України прав громадян України із забезпечення єдиних державних соціальних стандартів і надання громадських послуг на всій території країни [2];

2) розподіл повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням, відповідно до розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, що часто є обтяжливими для місцевої влади;

3) асиметрія податкового потенціалу та податкоспроможної! територій.

За період незалежності в Україні використовувалися різні підходи та механізми регулювання доходів та видатків місцевих бюджетів, що дає можливість виокремити етапи еволюції системи фінансового вирівнювання (табл. 1).

Перший етап (1991-2001 рр.) характеризується прийняттям законодавчо-нормативних документів, щодо формування бюджетів, бюджетної системи та системи бюджетного регулювання. В період становлення незалежної України поняття «вирівнювання» вперше наведено у Законі України «Про бюджетну систему України» (1995 р.) де у ст. 16 зазначено, що «до проекту Закону про Державний бюджет України Кабінетом Міністрів України додається техніко-економічне обґрунтування відрахувань, дотацій і субвенцій до місцевих бюджетів, яке повинно містити: розрахунки необхідних витрат для вирівнювання економічного, соціального, екологічного стану та ефективного використання природних умов адміністративно-територіальних одиниць» [3]. До 2001 р. система фінансового вирівнювання, мала ряд недоліків: доходні і видаткові повноваження місцевих органів влади змінювались щороку, також щорічно Законом «Про Державний бюджет» змінювалися нормативи відрахувань від загальнодержавних податків; місцеві органи влади були незацікавлені у збільшенні власних надходжень; система «бюджетної матрьошки» створювала умови для політичних «торгів»; часткова існувала невідповідність основних законів, що визначають повноваження органів місцевого самоврядування (Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування» та положенням Бюджетного кодексу). В цілому така система стимулювала місцеві органи влади до заниження наявних доходних джерел і завищення видаткових потреб з метою одержання якнайбільшого обсягу дотацій і трансфертів [4, с. 46].

Другий етап (2001-2010 рр.) реформування системи фінансового вирівнювання місцевих бюджетів характеризується наступним: наповненням реальним змістом загальноприйнятої бюджетної термінології (у Бюджетному кодексі України визначено терміни «дотація вирівнювання» і «коефіцієнт вирівнювання»; критерії розмежуванням видаткових повноважень та закріплення відсоткових відрахувань від доходних джерел між державним бюджетом та місцевими); запровадженням формульного підходу до визначення дотації вирівнювання та казначейської системи обслуговування бюджетів різних рівнів [5]. В основу системи фінансового вирівнювання покладено розрахунок міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання або вилучення коштів до бюджету вищого рівня у разі перевищення розрахункових доходів над витратами) з врахуванням таких показників: обсяг доходів і видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів; кількості споживачів суспільних послуг; нормативів бюджетної забезпеченості за напрямками використання бюджетних коштів.

Третій етап (2010 - 2014 рр.) характеризується удосконаленням системи розмежування доходів та видатків місцевих бюджетів та забезпечення розширення дохідної бази місцевих бюджетів, реформуванням системи місцевого оподаткування.

Четвертий етап (2015 р. - до тепер) - це етап реформування системи фінансового вирівнювання місцевих бюджетів у контексті процесів децентралізації, які спрямовані на підвищення самостійності місцевих бюджетів; формування фінансово спроможних територіальних громад через механізм переходу бюджетів ОТГ на прямі міжбюджетні відносини з державними бюджетом, позбавлення права на виконання делегованих державою повноважень органів місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об'єдналися [6; 7]. Відтак з 2015 року відмінено формульний підхід визначення дотації вирівнювання та запроваджено нову систему горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів за територіальним критерієм. Бюджетний кодекс передбачає такі види дотацій: 1) базова дотація - трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій; 2) реверсна дотація - кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій; 3) додаткові дотації, які формуються в окремих випадках у Державному бюджеті України (наприклад, у разі необхідності передачі коштів на подолання наслідків стихійних лих - пожеж, повеней ) [5].

Таблиця 1

Згідно Бюджетного кодексу горизонтальне вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів здійснюється за двома рівнями бюджетів (окремо для обласних бюджетів та бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів, ОТГ) з урахуванням таких параметрів: 1) кількість населення; 2) надходження податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб (для обласних бюджетів); 3) надходження податку на доходи фізичних осіб (для бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів та ОТГ) [5]. Критерієм рівня дотаційності місцевого бюджету є індекс його податкоспроможності, який визначає рівень податкоспроможності конкретного бюджету порівняно з аналогічним середнім показником по всіх бюджетах у розрахунку на одну особу. Значення середнього рівня надходжень податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток на 1 жителя для розрахунку базової та реверсної дотацій на 2020 р. подано у таблиці 2.

податковий самоврядування бюджет фінансовий

Таблиця 2